美国高校中期预算框架概述——以加州大学为例
作者:周娟 发布时间:2016/10/10 18:16:40 全文下载(PDF)
摘要:

基于各国财政、经济发展和改革的需要,中期预算框架在全球范围内兴起并不断地发展,为各国公共预算改革提供了新的选择。本文详细解释了中期预算框架的含义,指出了我国在引入这一概念时存在的误读。本文以加州大学三年财务可持续发展规划为例,介绍了美国高校的中期预算框架及启示。

  基于各国财政、经济发展和改革的需要,中期预算框架在全球范围内兴起并不断地发展,为各国公共预算改革提供了新的选择。从发达国家到发展中国家,从政府部门到高等学校,中期预算框架以其在预算与政策紧密挂钩,并能有效促进公共预算管理的三个基本目标(可持续、优先性配置和绩效)达成方面的优势,引领公共事业预算走上“善治”之路。

  一、中期预算框架的内涵和误读

  (一)中期预算框架的内涵

  所谓中期预算框架,是指从中长期预算的视角来规划和约束年度预算的思想和实践。在发展的过程中,根据成长与发育程度的不同,其在不同的发展阶段以不同的内容和形式出现。中期预算框架体系(MTEFs体系)在各阶段依次呈现为:中期预算政策框架(MTFF, Medium Term Fiscal Framework)、中期部门预算框架(MTBF, Medium Term Budgeting Framework)、中期财政支出框架(MTEF, Medium Term Expenditure Framework)、中期绩效预算框架(MTPF, Medium Term Performance Framework)等。各阶段术语的含义表述如下[1]

  (1)中期预算政策框架(MTFF)的主要内容一般包括对中期预算政策的描述,以及一揽子的、综合性的中期宏观经济与财政政策目标体系与实施规划等内容,其核心在于中期预算政策。

  (2)中期部门预算框架(MTBF)是针对具体的预算支出部门(或者机构)开发的具有预测性质的部门支出预算,其主要目的是基于国家的重点项目需求向各个相关支出部门配置财政资源,并且确保这些预计配置的资源与国家整体的预算政策目标相一致,其核心在于部门预算。中期部门预算框架通常也被称为中期预算框架的基本形态。

  (3)中期财政支出框架(MTEF)是指在中期部门预算框架的基础上,通过对中期部门预算结果的统筹规划与平衡、并将总预算资源约束分解到部门预算之后形成的统一的中期财政支出框架。该框架的基本特征是强化了对部门预算的财政约束,在中期部门预算中固化了属于政府预算整体安排的战略重点,进而有利于改善和提高政府支出的公共价值。基于这些特征,有学者把“中期财政支出框架”视为“中期部门预算框架”的“拓展型”。其是整个中期预算框架体系的核心概念。

  (4)中期绩效预算框架(MTPF)则是系统化运用中期财政支出框架的结果来分析中期政府预算支出效果的一个分析框架,实际上是在上述三个阶段的中期预算框架有所发展的基础上形成的更为高级的中期预算框架阶段。

  (二)对中期预算框架的误读

  我国在引入中期预算框架的过程中,存在一些误解。具体包括:

  首先,中期预算框架不是立法机关在中期确定财政资金分配的法定方案,它是一个将中期概念与政府政策联结起来的约束性程序,是政府年度预算编制与审批的重要依据。

  其次,中期预算框架并非是对年度预算的取代,而是通过矫正年度预算的内在局限性来支持年度预算的功能。

  再次,“中期预算框架”不是所谓的“中期预算”。《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)的发布,标志着中期财政规划(MTFP)在中国即将全面实施。但是,这并不意味着我国将实施所谓的“中期预算”。全国人大批准3年期的中期预算框架,不等于在2015年批准未来3年的“中期预算”。人大表决和批准的依然是2016年预算;至于对2017和2018年,批准的是“规划数”或筹划数。[1]美国也一样,政府预算依然是年度预算,立法机关只审批和表决年度预算,而其推行的“中期预算框架”只是作为编制年度政府预算的一个带有预测性质的约束性因素,不是立法机关审批年度预算的法律依据。

  最后,中期预算框架不是多(跨)年期(度)预算(Multi-Year Budget)。中期预算框架与跨年度预算的主要区别在于对财政拨款的授权期限。“中期预算框架”并非是对政府财政拨款授权期限超过一年以上的跨年度预算,财政支出的法定拨款权限通常是被严格地控制在年度范围之内,“中期预算框架”只是给多年期预算提供一个管理机制。

  二、中期预算框架的起源与发展

  (一)发达国家引入中期预算框架的改革

  20世纪50年代,英国政府对国防和基本建设方面的支出实行五年开支计划,这一举措开启了将中期和长期规划引入年度预算体制的先河。60年代,英国开始实行多年期的公共支出调查,这实际上就是现代中期预算框架的初期形态。60年代中期,德国开始编制多年期预算以应对经济危机。70年代中期,为扭转财政赤字不断扩张的困境和经济的“滞胀”局面,美国政府开始推行多年期的预算管理制度。80年代初期,澳大利亚为控制政府财政支出的增长,对财政收支体系进行了综合改革。改革的初期目标在于强化政府政策与预算支出项目之间的联系,以期达到合理规划、削减政府支出的目的。改革后期,联邦财政部推出的一项改革,将现有项目支出计划调整为三年制,并根据经济参数的变化来不断调整现有的项目支出。澳大利亚的改革奠定了“中期预算框架”体系(MTEFs)的基础,其后及现行的中期预算框架均源于此。这一时期,美国里根政府通过中长期预算计划,在减少国内开支、增加军费开支和降低税收负担率等目标之间寻求实现预算平衡的目标。90年代末期,英国正式推行“公共支出计划和控制框架”,其中期预算框架(MTEFs)由“经济与财政战略报告”和“财务与预算报告”组成。[2]

  经过60余年的发展,截至2013年,全球已经有143个国家和地区建立了中期预算框架。[3]部分发达国家在中期预算框架下准备年度预算的做法也已经制度化了。在发展新的预算决策程序方面,立法机关也参与进来。许多国家的立法机关参与了政府预算总量限额的确定,使政府预算更具有可信度,同时抑制各支出部门在限额之外增加开支的意图。

  (二)发展中国家引入中期预算框架的改革

  20世纪90年代以来,不少发展中国家和俄罗斯等转轨国家也引入了中期预算框架,但其效果和进展相差甚大。这些国家的目的在于以此为契机改革传统的年度预算制度与程序,以便在政策制定、计划安排和预算编制之间建立有效联系。因为许多国家认识到:预算程序既应考虑业已制订的政策,又应成为制定这些政策的主要工具。但通过年度预算来制定政策容易导致注意力集中于短期、紧迫的问题上,形成短视的政策。弥补这一不足的早期努力是制定中期发展计划,但这类计划过于僵化,并且通常没有充分考虑到政府的财务状况。中期预算框架的引进改变了这一局面,只是不同国家的做法有所不同。

  与发达国家不同,发展中国家和转轨国家的中期预算框架(MTBF)普遍缺乏良好的分类系统(尤其是层次分明的功能分类系统)的支持。虽然大多数国家都采用了功能分类和经济分类,但功能分类由于过于笼统,因而很少能够提供特定支出部门内部预算资源(在各项功能与次级功能间)配置的信息。另外,关于部门分类(department category)的详细程度也远远不够,以致支出部门的下属机构(通常涉及好几个纵向的层次)缺乏支出方面的详细信息。这表明,只有在中期预算框架(MTBF)能够在公共支出管理的三个核心目标方面起到重要和持久的促进作用时,才能证明这项改革是成功的。反之,如果没有发挥这样的作用,或者支持这一作用的基础条件不能达到,那么改革就要三思而行。[4]

  三、美国高校中期预算框架介绍——以加州大学为例

  (一)加州大学三年财务可持续发展规划

  中期预算框架从政治、经济领域逐渐延伸到教育领域。直到最近几年,美国的高校才开始从整体上实施中期预算框架。当然,除了中期预算框架,年度预算是必须的。以加州大学为例,《加州大学三年财务可持续发展规划》(University of California’s Three-Year Financial Sustainability Plan)最早于2014年年底出台,为2015-16、2016-17及2017-18年的财务规划。最近的一份财务规划则是2015年年底出台的关于2016-17、2017-18及2018-19年的规划。不过,加州大学的《资本性支出规划》(Capital Outlay Plan)[2]则早在2000年就已经出台了,一般为五年期,大体上每年出台一份,其实施至今已经非常成熟。这也为加州大学全面实施中期预算框架奠定了基础。

  《加州大学三年财务可持续发展规划》属于立法报告(Legislative Report)。在财政部一系列规章规定的前提下,州《预算法》以法律文件的形式,要求加州大学为未来三年设计一项可持续发展规划及相关项目和目标。三年财务可持续发展规划由大学校长办公室(Office of the President, UCOP)负责制定,经大学董事会(The Regents of the University of California)会议通过,然后提交州议会。值得注意的是,加州每年同步出台的《预算法》(the Budget Act),对大学财务规划的内容做了某些具体规定和限制。例如,2015年《预算法》(the Budget Act of 2015)对2016及其后三年的财务规划做出了规定。此外,大学的财务规划还必须符合加州教育准则(California Education Code)和财政部的规定(Department of Finance Planning Assumptions)。

  校长办公室下属的首席财务官办公室(Office of the Chief Financial Officer, CFO)的分支部门——预算分析和计划部(Budget Analysis and Planning, BAP)是这一工作的具体执行部门。预算分析和计划部既管理加州大学的年度预算(年度预算通常会根据当年的实际情况做数次修改,2015-16年的预算便在2015年期间调整了两次),也负责整个大学系统范围的中长期财务规划。其具体的职能包括:大学预算的影响因素分析、制定年度预算并将预算请求提交州政府、各个校区之间与预算相关的各项事务的协调;动员各方力量支持大学预算的制定,领导整个大学系统将地方需求和加州大学优先事项整合到大学的财务预测和规划中。

  以2015年出台的《加州大学三年财务可持续发展规划》(University of California’s Three-Year Financial Sustainability Plan, 2015)为例,其由财务规划、招生规划、教学表现的衡量因素以及附录四个部分组成。其中,财务规划、招生规划、教学表现的衡量因素这三个部分,直接对应于加州大学未来三年关于扩大入学规模、经济上可承受和提高教学质量这三个方面的发展目标。这一规划具体包括以下内容:

  (1)财务规划部分详述了加州大学财务规划的支出预测、可用资源预测、(尤其是州政府拨款、学杂费的预期收入)、降低成本和提高效率的措施以及其他收入来源、其他用于提高入学和学生表现的措施,以及2016-17、2017-18及2018-19年收支预测数。此外,由于《2015年预算法》要求大学按照财政部的规定建立财务规划备选方案,所以这一部分最后附上了基于备选方案的支出和收入预测数。

  (2)招生规划部分则对各类学生的规模做了预测和规划,包括本科生和研究生以及专业学位学生、本地学生和外地学生、高年级社区学院转学学生、低收入本科生、少数族裔本科生。同时,基于各类学生的招生计划,大学将采取不同的经费方面的措施,引导各类学生的入学规模按计划执行。

  (3)教学表现的衡量因素部分,则是基于加州大学以上关于财务和招生的预测和计划都已实现这个前提,介绍衡量大学教学效果的各项因素的发展情况,主要是改进毕业率和学业完成情况的措施。这些因素具体包括:新生和社区学院转学学生毕业率、各类学生的学位完成情况、新生和转学学生第一年获得的学分数、新生和转学学生毕业时学分数、每学位核心经费支出水平、每学位本科教学核心经费支出水平。

  (4)附录部分,一是对规划内容是否符合相应年份预算法、加州教育准则以及财政部规定的各项条款逐一进行了解释,二是详细呈现了州预算法要求的备选方案的内容。[3]备选方案[4]与这一规划的最大区别在于,在州政府不加大对加州大学的经费投入的情况下,大学没有扩大本地本科生和研究生规模的计划,因此也不会采取相应的财务措施。

  (二)加州大学长期资金框架

  为了在审视大学成本结构和运行目标达成的同时,保持并改善入学率、教育质量和成果,加州大学在遵循州长调整预算(the governor’s revised budget)的基础上,制定了长期资金框架(Framework for Long-term Funding)[5],对接下来几年的财务大事件进行了规划。以2015年为例,其长期资金框架的要点包括:

  第一,关于新增收入。(1)接下来四年基本预算每年增长4%(2015-16年为1.195亿美元)。这一点扩展了之前附加两年(2015-16、2016-17)基本预算的增长计划,直至2018-19年。(2)一次性拨付近5亿美元用于偿还加州大学的养老金债务、支付延期的重大维修项目,以及支持作为加州大学可持续发展计划一部分的、长期的资本密集型的能源高效项目(long-term, capital-intensive energy efficiency projects)。

  第二,关于学费。(1)本州学生学费未来两年不会上涨。加州大学系统2016-17年学费保持在11220美元,这意味着学费已经有六年没有上涨。(2)2017-18年开始,本地学生学费将随着通货膨胀率的水平逐渐上涨,以使加州大学保持强有力的财政资助项目(financial aid program)、较低的生师比,增加课程提供和学生支持服务,缩短学生获得学位的时间,确保学生和家长不受学费波动的影响。(3)学生服务费(Student Services Fee)目前是972美元,2015-16年开始每年上涨5%,以加强学生心理健康服务和其他重要的学生服务。(4)在大学董事会(the Regents)上校长要求授权上调非本地学生增补学费(nonresident supplemental tuition),每年上涨8%。(5)专业学位学生增补学费(The Professional Degree Supplemental Tuition (PDST))这一方式依然有效,但仅针对大学的四个法学院,这一方式到2018-19年也将保持2014-15年的水平。

  第三,关于教师养老金计划。(1)加州政府负有支持加州大学养老金计划的责任,协议一次性给予三年共4.36亿美元的资助,以帮助加州大学偿还养老金债务。(2)经大学董事会批准,加州大学2016年7月将采用一个新的养老金层级(a new pension tier)。新的养老金层级将仅仅影响这一政策实施后招聘的新教师。(3)随着加州大学已经实施的养老金改革,附加的养老金改革将由大学董事会、教师、教工、工会领导人和其他利益相关者共同协商决定。(4)目前,加州大学绝大多数机构给员工提供的是固定缴款计划(a defined contribution plan),而不是固定收益计划(a defined benefit plan)。加州大学未来将实施一个固定缴款计划和固定收益计划两者相结合的组合方式,在安全性和方便性方面对员工更有吸引力。(5)加州大学将继续寻求州对养老金的资助,以反映州对加州大学雇员退休福利的支持。

  四、启示

  中期预算框架有助于解决公共事业年度预算容易与政策脱节的问题,但并非是解决年度预算存在问题的万能药方。将高校年度预算的编制置于高校中期发展框架和中期支出限额下,逐渐完善年度预算,才是可行之道。加州大学中期预算框架给我们的启示如下:

  首先,中期预算框架要求预算具有前瞻性和统筹能力,与发展规划、政策、目标相结合,要求明确预算支出的管理目标、可计量的预期成果和相关的绩效考核指标,从而促进预算执行效果的监控和评估。因此,高校要实施中期预算框架,关键在于首先要明确高校本身各方面未来发展的中长期规划。中期预算框架的核心,表面看是预算,实质是规划。这包括对学校内外部发展环境的分析、发展目标的准确定位,以及将事业发展规划和目标落实到学校的具体项目或政策层面等。

  正因为如此,编制高校预算不仅仅是财务部门的事情,更是掌握高校未来发展方向的学校领导层面的事情。而财务部门的角色,也应从过去被动的搜集、整理数据、制表、发布财务信息等方面,过渡到根据学校的中期发展方向和目标来进行有针对性的采集数据、分析数据、进行中期预测,为学校收支政策的制定提供强有力的信息和技术支持。此外,在学校领导层面控制全校预算总量的基础上,财务部门应为学校各支出部门在各自的支出政策排序、取舍方面提供信息支持。

  其次,中期预算框架不仅要求高质量的收入预测,也要对支出构成信息进行详细规划,这就要求根据支出的经济分类和功能分类对中期支出做出技术分析和科学预测。因此,高校实施中期预算框架需要具备一些基础条件(技术上的和方法上的),包括高校会计系统的完善,尤其是细致的、层次分明的功能分类系统的支持。

  最后,全面实施中期预算框架要求在学校整体发展规划的基础上,制定预算估计和预算限额,并以年度限额作为预算的硬约束机制。因此,如果条件不成熟便从一开始就勉为其难地全面引入这一做法,可能造成有名无实的结局。所以,一开始可以从简单的方面入手,比如,先以资本性支出预算为突破口,待积累经验后再逐步扩展到所有支出类别(基于经济分类和功能分类)。

  参考文献:

  [1][3]李俊生,姚东旻.中期预算框架研究中术语体系的构建、发展及其在中国应用中的流变[J].财政研究,2016(1).

  [2][4]王雍君.朝向中期框架的全球预算改革:近期发展与借鉴[J].中央财经大学学报,2010,(7)。

  



  [1] 国发〔2015〕3号文对中期预算有误读。http://money.163.com/15/0126/08/AGSFP05S00254TFQ.html

  [2] 最新的规划是:Five Year Capital Outlay Plan for State Funds (Capital Financial Plan 2015-25).

  http://www.ucop.edu/operating-budget/_files/legreports/15-16/2016-17COBCP.pdf

  [3] 更多详细信息,请参见University of California’s Three-Year Financial Sustainability Plan, 2015.

  [4] http://www.ucop.edu/operating-budget/budgets-and-reports/legislative-reports/index.html.

  [5] http://budget.universityofcalifornia.edu/framework-summary.html.

编辑:张眉
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