香港公立高校中期预算研究
作者:张文玉 发布时间:2016/10/10 18:37:57 全文下载(PDF)
摘要:

因应国家预算管理体制改革的要求,本文将对香港公立高校的中期预算体制进行介绍,以期对我国高等院校中期财政规划的编制有所启示。

  2014年9月26日,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号),其中规定“实行中期财政规划管理”,要求“财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法。”2015年1月3日,国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》(国〔2015〕3号)对中期财政规划的编制给出了具体意见,并强调“通过逐年更新滚动管理,强化财政规划对年度预算的约束性,有利于通过深化改革解决上述问题,实现财政可持续发展,也有利于充分发挥财政职能作用,促进经济结构调整和发展方式转变。”

  因应国家预算管理体制改革的要求,本文将对香港公立高校的中期预算体制进行介绍,以期对我国高等院校中期财政规划的编制有所启示。

  一、香港的高等教育及管理

  (一)香港高等教育体系

  自1911年香港大学创立以来,香港高等教育已经有100多年的发展历史。香港大学、香港中文大学和香港科技大学都已经跻身世界著名大学的行列。目前,香港共有19所可颁授学位的高校。[1]根据这些院校成立时所依据的法律文件,可以分为法定院校、认可专上学院和职业训练局学校。

  法定学校是指由香港特别行政区行政长官会同行政会议通过,再经立法会三读通过相关法例,而成为受独立法例规管的高等院校。认可专上学院是指根据《香港法例第320章-专上学院条例》所设定的专上学院,这类学院的设立须经过教育局常任秘书长的批准,所招收的学生年龄须在17周岁及以上,并开设至少为期4年的主修课程;在行政长官会同行政会议事先认许下,可颁授学士或以上程度的学位。职业训练局学校是根据《香港法例第1130章-职业训练局条例》设立的,目前主要是香港高等科技教育学院。

  另外,香港还有依据《香港法例第279章-教育条例》设立的一些高等院校,这些院校均为私立,并且经费自给,所提供的课程包括副学位课程(副学士学位课程、高等文凭课程和专业文凭课程,主要为高等职业教育)和其他非学位课程。

  香港接受政府资助并且具有学士学位授予权的高校主要是教育资助委员会(下文简称“教资会”)资助的院校,且其每年学士学位招生人数都占到全港学士学位招生人数的99%以上。[2]本文将主要分析教资会院校。

  (二)教育资助委员会概况

  教资会成立于1965年,是一个非法定的咨询委员会,负责就香港特别行政区各高校的发展及所需经费,向香港特别行政区政府提供意见。教资会工作由属下数个常设的小组委员会及小组协助推行,包括:一般事务及管理小组委员会、策略小组委员会、研究小组、财务小组及财务专家工作小组。临时分组及小组则按当时工作的需要而召集。教资会、其属下各局、小组委员会及小组所需的支持,均由秘书处提供。教资会秘书处是一个政府部门,大部分职员属公务员,由教资会秘书长掌管。秘书长对教资会掌管的拨款有法定责任。目前通过教资会取得拨款的高等院校共有8所,包括香港城市大学、香港浸会大学、岭南大学、香港中文大学、香港教育学院、香港理工大学、香港科技大学和香港大学。[3]

  教资会的主要职能之一是向受资助院校分配拨款,以及就香港高等教育的策略性发展和所需资源向政府提供专家意见。[4]

  教资会辖下设有两个半独立的机构:研究资助局(研资局)和质素保证局(质保局)。研资局成立于1991年,就高校在学术研究上的需要,经教资会向政府提供意见,同时也负责审批研究资助申请、批准将政府通过教资会提供的经费拨作研究资助和其他有关支出之用,并监管这些拨款的使用。质保局成立于2007年,主要职能是协助教资会执行其质素保证工作,确保教资会资助院校提供的学士学位及以上课程(不论是否受教资会资助)的质素得以维持,并有所提升,同时兼具国际竞争力。[5]

  二、香港的高等教育财政体制

  教资会所采用的拨款方法在1994年制定,并一直用以评估各院校所需的三年期经常补助金。教资会也会根据现实需要不断对拨款方法进行调整。目前教资会拨予各院校的经费包括经常补助金和非经常补助金,此外还有居所资助计划补助金和配对补助金等。

  (一)经常补助金

  经常补助金主要分为整体补助金、指定用途补助金和增补补助金/调整。

  整体补助金 整体补助金主要包括三个部分:教学用途拨款(约75%)、研究用途拨款(约23%)和专业活动用途拨款(约2%)。分别用于资助院校的教学、科研和非科研的专业活动。整体补助金是经常补助金的主要部分。理论上,整体补助金以整笔拨款方式,为院校提供资助期间(通常为期三年)所需的资源。关于整体补助金在各学系、部门或学院之间,或在学术和行政管理范畴之间的分配,院校有充分的自主权,教资会不做干预。需要注意的是,在整体补助金内有一项拨款受到特别限制,即指示性补助金。指示性补助金占整体补助金的一小部分,指定作特别用途。教资会从整体角度考虑特定用途项目的开支水平,藉着批拨指示性补助金,向院校指出须加强和重视的范畴,目前指示性补助金主要包括语文培训补助金和教学发展补助金。指示性补助金与下文将提到的特定目标的指定用途补助金不同,院校不需要严格按照指示的水平或金额运用指示性补助金,但如定期报告显示补助金的开支严重偏离指示水平,教资会通常会要求院校解释。教资会向院校发放指示性补助金时,会说明何谓“严重偏离”指定水平,通常以增减不超过20%为准。

  指定用途补助金 指定用途补助金包括指定用途经常补助金和特定目标的指定用途补助金。(1)指定用途经常补助金用以取代或补足经常整体补助金。教资会对指定用途经常补助金的监管,较整体补助金更为严格。如以指定用途经常补助金方式拨款,运用补助金的具体决策便由教资会做出。(2)特定目标的指定用途补助金主要用于发展费用高昂的大型项目(例如医学院)、发展整体补助金之外的不太昂贵、不太复杂但相当重要的项目和达到特定目标,即教资会认为值得在整体补助金制度以外加以推动/资助的项目。特定目标的指定用途补助金主要包括研究用途补助金、知识转移补助金、卓越学科领域计划补助金和中央拨款项目补助金。

  增补补助金/调整 增补补助金/调整是向院校提供因调节经常补助金的拨款而完全纳入整体补助金(或视乎情况纳入指定用途经常补助金)内的拨款。主要包括因应公务员薪酬调整导致的价格调整的增补补助金/调整(这种增补补助金/调整,用以反映公务员薪酬调整导致经常补助金有关部分的价格调整)(说明:2003年,香港高校教师工资与公务员工资脱钩,但是大部分院校教师工资还是参考了公务员的薪级表)和因应学费水平调整的补助金增补/调整(具体数额根据向院校提供的整体补助金及指定用途经常补助金预算总开支中扣减假定的学费和其他来源收入之后而确定)。

  经常性补助金纳入香港政府财政预算,并由教资会秘书处负责在各院校之间进行分配。

  (二)非经常补助金

  非经常补助金主要用以支付建筑项目的建筑及相关工程、专业费用、家俬和设备(教学设备除外)等开支。非经常补助金主要来源于基本工程储备基金,并由教资会秘书处负责分配。基本工程储备基金由香港政府于1982年设立,目的是为工务计划、征用土地、非经常资助金及主要系统设备提供资金。2014-2015财年,基本工程储备基金向教资会拨款6亿元,用以支付教资会资助院校校舍的改建、加建、维修及改善工程(每项所需补助金额不超过3000万元)以及支付建议由教资会资助的建筑工程项目的研究(包括顾问的设计费和杂费、拟备招标文件、地盘勘测工作的费用,以及大规模的内部勘测工作,每个项目的开支上限不得超过3000万元)。[6]

  (三)其他补助金

  居所资助计划补助金 教资会于1998年10月1日推出居所资助计划,取代其他房屋福利(如宿舍、自行租屋津贴、自置居所津贴等),作为院校教职员唯一可享有的房屋福利。为推行教资会居所资助计划,教资会根据计划推行前的房屋福利开支模式和领取人数,在整体补助金内预留(称为“调拨”)款项,指定用作推行居所资助计划和支付其他房屋福利。教资会就居所资助计划和其他房屋福利分别开立独立账目,以计算各院校在这些房屋福利方面的承担。除整体补助金的调拨款项外,政府还提供额外拨款,以补足居所资助计划所需的额外款项。

  配对补助金 2002年11月,港府接纳教资会在《高等教育检讨报告》中提出的建议,认为应该增强各院校筹募经费的能力,从而为高等教育开拓不同类型的经费来源。2003年,港府开始实施配对补助金计划,对高校获得的私人捐助进行配对补助。目前该项目已经开展了五轮,第六轮项目正在进行中。

  教资会的拨款架构如表1所示。

  表1 教资会拨款架构

补助金类别 经费来源 经费分配单位
经常补助金 整体补助金 教学用途拨款(约75%) 香港政府 教资会秘书处
研究用途拨款(约23%)
专业活动用途拨款(约2%)
指示用途补助金 语文培训补助金
教学发展补助金
指定用途补助金 指定用途经常补助金
特定目标的指定用途补助金 研究用途补助金 研究基金 教资会研资局
知识转移补助金 香港政府 教资会秘书处
中央拨款项目补助金
增补补助/调整 因应公务员薪酬调整导致的价格调整的增补补助金/调整
因应学费水平调整的补助金增补/调整
非经常补助金 基本工程储备基金
居所资助计划补助金 香港政府
配对补助金 香港政府

  来源:根据2010年《大学教育资助委员会程序遍览》和《香港特别行政区2014-2015财政年度政府财政预算案》整理。

  高等教育投入是香港教育投入中的重要组成部分。2014-2015学年,香港高等教育方面的政府经常性开支为184.71亿港元,占全年教育方面政府经常性开支的27.10%。[7]其中,教资会院校的补助金总额为178.67亿港元,占政府开支总额的比例和占政府在教育方面开支总额的比例分别为4.5%和24.1%,生均支出(含副学位课程、学士学位课程、研究院修课课程和研究院研究课程学生在内)为23.7万港元。[8]

  三、香港高等教育三年期预算编制程序[9]

  教资会向其下属院校拨付经常补助金的工作,以三年为一个计划周期。教资会会在第一个三年期的次年年中,开始规划下一个三年期的预算,并在第二个三年期开始前的1月/2月发出拨款信件。虽然教资会拨付经常补助金的预算为三年期预算,但是每年的实际拨款仍须在政府周年预算中申请,然后才正式拨款。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》提出编制三年期滚动财政规划,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,与香港高等教育的三年期预算有着相似的目标。考察香港高校三年期预算编制的情况,对我国高等教育中期财政规划的编制有积极的参考价值。

  三年期拨款的评估工作由教资会策略小组委员会负责。整体来看,三年期预算编制包括以下步骤:

  (1)发信给各院校(“开始筹划信件”),说明政府的宏观政策指引和参数(包括指示学生人数指标和特定人力需求);

  (2)按照(1)项,审议各院校提交的学术发展建议,然后与院校商讨这些建议,并向院校发出“忠告信件”;

  (3)审核各院校提交的费用预算,并进行详细的经常补助金评估工作;

  (4)向政府提交特定的补助金建议,并在立法会财务委员会批准有关财政开支后,发信给各院校(“拨款信件”),正式通知核准的经常补助金详情。

  (一)“开始筹划”信件

  教资会发出“开始筹划”信件后,一个拨款周期(通常为期三年)的正式规划工作随即展开。教资会会在一个三年期的次年年中,发出“开始筹划”信件,通知院校随后三年期经政府核准的学生人数指标,以及政府的特定政策指引和其他相关数据,以便各院校拟备学术发展建议。这些信件会订明院校提交学术发展建议的限期。

  (二)学术发展建议

  学术发展建议有三个用途:(1)回顾院校近期的发展,并据此提出短期内的发展建议;(2)院校根据这些建议(或须按教资会意见修改),制订随后三年期的费用预算;(3)如经核准开办的学术课程是为了应付特定行业的人力需求,学术发展建议可确保该类课程预期所需的毕业生人数。

  学术发展建议应着重学术发展,但支持服务(包括行政管理及学术支持)也须包括在内。只要符合每个学术规划工作的特定需要,院校可自行决定学术发展建议所采用的文体和表达方式。

  (三)“忠告”信件

  整个三年期的规划工作是一个互动的过程,教资会与院校会进行广泛讨论。教资会审议院校的学术发展建议时,会与院校讨论建议内容;然后教资会向院校发出“忠告”信件,提出建议或意见。该信件也会订明院校须提交费用预算的限期。教资会不会就学术发展建议逐点评论,而只会就委员认为需要斟酌之处提出意见。“忠告”信件通常会评论以下两大范畴:

  (1)整体发展—这通常是影响超过一所院校的一般事项,因此告知所有院校。有关事项可能会影响三年期预算或某些发展。

  (2)特定学术发展—这是针对个别院校特定建议的评论。只有教资会成员认为值得特别评论的建议才会提及。这部分所载事项大都会影响三年期预算或某些发展。

  “忠告”信件基本上属指引性质,作用并非列出特定规定或否决某些建议。虽然“忠告”信件并非指令,但教资会期望院校重视当中的意见。与此同时,院校应注意,如果教资会委员对某项建议有疑问,院校须提出更多理据支持,该项建议才会被考虑纳入补助金建议内。在这种情况下,院校应在提交三年期预算时,一并提交补充文件。

  (四)经常补助金预算

  教资会考虑向政府提出补助金建议时,会参考院校提交的费用预算。院校的费用预算应以学术发展建议和教资会的“提示”信件为根据。逾期提出的项目须附详细理由。

  1.评估经常补助金

  教资会会参考院校提交的费用预算,考虑院校的经常拨款需求。教资会同时会考虑院校近期在履行角色方面的表现、为将来议定的计划,以及所有相关因素,评估下一个资助期每所院校所需的补助金。

  教资会决定各院校的净拨款需求时,会按政府的要求考虑以下两点:

  (1)按有关年度政府通知的实际及/或指示性学费假定的学费收入。

  (2)院校估计并经教资会同意的其他假定收入,例如租金、利息及其他收入。

  最终分配给院校的经常补助金,是从教资会评估的所需开支扣减假定的学费及其他收入后的净资助额。院校在资助期间可动用的“教资会拨款”包括:

  (1)教资会拨予院校的补助金(包括任何经常或非经常补助金);

  (2)资助期间假定的学费及其他收入。

  关于其他收入,院校如有额外收入,可当作教资会拨款,根据《大学教育资助委员会.程序遍览》所载的一般规则,用于资助院校活动,促使院校达到学术目标及使命。这些收入包括额外的利息收入、额外学费或超出假定水平的其他收入。

  2.经常补助金建议

  教资会通常约在三年资助期开始前一年的9月,向政府提交三年期经常补助金建议。政府考虑该资助期的补助金建议后,会把建议呈交行政长官会同行政会议审议,经政府批准后,随后提交立法会教育事务委员会征询意见,然后交由立法会财务委员会决定是否接纳财政承担。最后,教资会会发出补助金拨款信件,拨款工作可于1月/2月完成。

  财政承担获批核后,政府仍须在政府周年预算(3月/4月)中申请拨款。政府预算草案通常于12月/1月定案,故此,教资会须尽量保证财政承担及早获得批核,确保三年期首个学年的拨款能够包括在预算草案内。这样的话,建议便成为政府周年预算的一部分,会在预算案辩论时由立法会审议。

  (五)“拨款”信件

  补助金建议得到政府同意并正式获立法会财务委员会通过后,教资会会向每所院校发出拨款信件,载列拨款金额和教资会观察所得及意见。这些观察所得及意见通常分为以下四个部分:

  (1)载述补助金的类别及金额,说明补助金是扣除假定学费及其他收入后的净资助;

  (2)列明补助金包括或不包括的项目,特别是按程度及学年划分相当于全日制学生的数额,以及获批准的主要学科学生人数指标;

  (3)列出教资会在补助金内作津贴(虽然不一定披露预留款额)的活动;以及

  (4)列出教资会的观察所得(如有),评论院校处理教资会认为属院校主要工作的做法。

  拨款信件会送交院校校长,副本送交校董会主席。在校内如何分配补助金,由院校自行决定

  如果政府认为补助金拨款建议没有大问题,教资会应可于三年期开始前的1月/2月发出拨款信件。整个拨款周期至此结束。

  教资会也会在资助期间发出拨款信件,向院校分配特定目标的指定用途补助金。拨款信件的内容视乎情况而定,但通常会涵盖以下几方面:

  (1)补助金类别、金额、年期(例如财政年度或三年期)及拨款层次;

  (2)拨付补助金的目的和教资会的期望;

  (3)汇报规定及时限。

  (六)学术发展建议、“忠告”信件和“拨款”信件的重要性

  在学术规划和拨款周期中,学术发展建议、“忠告”信件和“拨款”信件都是重要文件,并且具契约效力,是院校取得整体补助金的依据。另外,教资会也给予了高校调整其学术发展建议的空间。因为院校在新一个三年期开始之前拟定的发展计划,通常要考虑3年甚至5年内的情况,期间变数甚多。因此教资会允许院校根据实际需求和(经济)情况的转变而灵活更改学术发展建议[10]。

  四、香港高校中期预算的启示

  根据国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》的规定,中期财政规划按照三年滚动方式编制,第一年规划约束对应年度预算,后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后,对后两年规划及时进行调整,再添加一个年度规划,形成新一轮中期财政规划。这与香港教资会每次编制三年的预算有所不同。但整体上,香港高校中期预算的编制,对于我国高校中期财政规划的编制仍有积极的启示。

  首先,在时间的安排上,教资会会在每个三年期开始前的一年半,着手进行预算的编制工作,这就给预算编制留下了充足的时间,一方面使高校可以有时间规划下一个三年期的支出计划,另一方面也使教资会和高校之间有足够的时间,可以就高校制定的发展建议进行协商,并调整高校中期预算。

  其次,高校须在回顾过去发展的基础上,拟定新一个三年期的学术发展建议,并拟定新的三年期的具体发展目标和经费预算。这既有利于教资会根据高校过去的发展情况和新的发展目标设定情况,考察高校的目标设定和经费预算是否合理,也有利于教资会对高校三年期内的经费使用情况进行监督和考核。

  第三,从资金的拨付上,三年期预算获批后,仍须在每年的政府周年预算(3月/4月)中申请拨款。政府预算草案通常于12月/1月定案,教资会可于三年期开始前的1月/2月发出拨款信件。以保证三年期首个学年的经费能及时到账。

  第四,在经费的使用上,对于经常性经费中的主体部分——整体补助金在院校内部的分配,包括在各学系、部门或学院之间,或在学术和行政管理范畴之间的分配,高校享有充分的自主权,教资会不做干预。另外,院校为三年期预算拟定的学术发展建议,在实际的执行过程中,也具有可以调整的空间。这可以保证高校根据实际的发展状况和经费需求,及时调整经费的使用和分配情况,提高资金的使用效率。

  



  [1] 数据来源:香港教育局网站, http://www.edb.gov.hk/tc/edu-system/postsecondary/local-higher-edu/institutions/index.html.

  [2] 大学教育资助委员会. 展望香港高等教育体系[R].香港:大学教育资助委员会, 2010.

  [3] 大学教育资助委员会网站,http://www.ugc.edu.hk/big5/ugc/about/overview/overview.htm.

  [4] 大学教育资助委员会. 程序遍览[Z].香港:大学教育资助委员会, 2010.

  [5] 大学教育资助委员会. 程序遍览[Z].香港:大学教育资助委员会, 2010.

  [6] 香港特别行政区2014-2015财政年度政府财政预算案-基本工程储备基金备忘录:http://www.budget.gov.hk/2014/chi/pdf/c-cwrf-2.pdf.

  [7] 数据来源:《香港统计年刊2015》。

  [8] 数据来源:教资会网站http://cdcf.ugc.edu.hk/cdcf/searchStatSiteReport.do.

  [9] 本部分内容主要参考:大学教育资助委员会. 程序遍览[Z].香港:大学教育资助委员会,2010.

  [10] 有关更改建议的规定,请参考《大学教育资助委员会. 程序遍览》第3章第3.1至3.13段。

编辑:张眉
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