“省级教育财政的新问题、新挑战”分论坛发言实录之四(张放平)
作者:张放平 发布时间:2017/01/06 17:53:41 全文下载(PDF)
摘要:

本文根据湖南省教育厅原厅长张放平在“省级教育财政的新问题、新挑战”分论坛上的发言整理而成。他分析了从制度上如何保障教育投入,建议4%目标作为一般的要求来执行,“三个增长”要起刚性作用。在投入机制的核心问题方面,他认为基层的职业教育和学前教育发展比较薄弱。最后,在教育现代化、“双一流”建设和义务教育均衡发展方面,他提出了一些建议。

  教育财政投入是全社会非常关注的问题,如何从制度上保障教育投入,有几个问题是值得思考的。

  一是在国家政策层面上,关于教育经费目前主要有两个说法:一是国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%,二是教育经费的“三个增长”[1]。4%问题主要是国家层面的。之前从社会舆论或别的途径听到关于4%的问题和建议,我感觉很有道理——为什么大多数国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例能达到5%、6%、甚至7%,我们连4%都达不到?在参加全国人民代表大会讨论4%问题的时候,我听到有不同的表述:财政部的领导发言中说要“力争达到4%”,而中央领导同志说“要达到4%”,我当时还纳闷,怎么财政部不与中央保持一致?后来财政部在解释时说,财政支出的总盘子就这么大,教育占4%,还有科技卫生、国防等各项公共支出,蛋糕分不过来。后来为了实现这个4%的目标,财政部还把任务分解到各省市,同时把国防教育、职工培训等一些与教育沾边的支出都放进去,各省市也都照猫画虎。但是如果是这样的话,4%就被虚化了,实现了又有什么意义呢?没有太大的意义。所以我建议与其这样,不如今后少提4%。

  我认为国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%这个目标可以作为一般的要求来执行,同时应明确其统计口径。目前能够起刚性作用的是“三个增长”,这在法律里面规定了,这几年教育投入保证的基本杠杆应该还是“三个增长”。但是“三个增长”中每个增长的解释和所包含的内容要进行界定,不能仅由财政部门来解释。就“三个增长”的具体内涵而言,我建议财政部要听取教育部的意见,一起商量确定“三个增长”的内涵,每年同口径计算,这是最基本的要求。

  二是关于投入机制的核心问题,即怎样确定教育经费需求的总量。财政部门主要负责经费的分配工作,在面对不同部门提出的经费需求时,财政部门的直观反应是:你要这个钱是否急需?去做什么?如果这个钱要得很有道理,他们就会安排;如果认为理由不充分,就会说还有更急需的地方要用钱。在财政情况较弱的情况下,对教育的投入主要是解决急需问题。现在经济已发展到一定水平了,教育也发展到一定程度了,经费问题要靠制度来保障。目前首先要解决总量的问题,到底需要多少钱才能基本满足现阶段教育的发展要求?更直接的说法就是各级各类教育生均经费标准是多少?基础教育也好,义务教育也好,职业教育也好,都需要根据每一个地区的财政情况和生活水平来计算教育经费,要多少钱才能基本满足教育经费的需求。保证教育经费的正常需求总量之后,有些专项经费就可少安排一点了,同时也符合实际。

  2008年汶川地震后,中央给一些地方安排了一笔校园维修工程专项经费。湖南的常德市辖区在一百多年前曾发生过三级地震,属地震带。他们按要求把中央下达的经费用于加固校舍,问题是那个房子本来寿命就不长了。加固的钱与建房子的钱也差不多,能不能把加固的钱就用来建新房?但是这样做不行,因为有规定,专项经费是要求地方配套的,但有的地方一方面积极争取,一方面又没钱配套。危房改造专项资金也是一样的情况。我到基层检查工作时发现,有些地方学校房子打个地基就搁置不动了,原因是地方配套经费不到位。后来我跟县里建议,凡是需要地方安排配套经费的项目要分开建,比如建两栋房子,你地方的配套经费用来建这栋,国家的专项资金建那栋,至少专项资金建的这栋可以保证。然后再监督配套到位,免得搞半拉子工程。

  财政体制改革以后,为了保证对教育投入的总量,我们要确保国家财政对教育的投入在整个财政中的比例。这个总投入中中央占大头、省级和地方根据财力再分担。在这个基础上,再安排一点专项经费。总之,把投入总量的问题解决好,然后才对点解决燃眉之急和具体问题。这样形成长效机制,对教育的投入和保障会好一些。

  目前从基层教育情况来看,有两个问题比较薄弱:

  一个是职业教育。职业教育相对于基础教育和高等教育来讲是非常薄弱的,而职业教育又是直接为当地经济社会发展服务的,如果不把它扶持好,经济社会的发展是不太可能的。现在国家提倡职业教育和普通教育五五分流,但实际很难实现,根本的问题还是职业教育的条件太差。湖南省有几个职业学校的条件很好,设备很全,学生进去就能学东西,这些学校生源好,学生想进去甚至还要批条子。但到市县特别是县一级的职业教育学校,和当地初中、高中都不能比,单是校舍条件都不能比,这种学校学生怎么会愿意去呢?职业教育的办学条件太差,而国家投入都用在免学费和贫困生生活补助上。如果只补少数贫困生,其余用于改善办学条件,那情况就大不一样了。再就是不分地区一律提五五分流,不科学,也不现实,城市与农村,经济好的地区与贫困地区是有差别的。

  另一个是学前教育。学前教育没有完全纳入财政保障范围。在发展学前教育过程当中,我认为有一个导向可能有点问题,这就是用所有制的思维来考虑公办幼儿园和民办幼儿园的发展问题。政府似乎认为,现在民办幼儿园多了,主张要大力发展公办学前教育。但公办的师资日常经费又没纳入保障范围。根据目前的情况,要发展学前教育,应该主要是发展普惠性幼儿园,不要讲公办、民办。有美国中小学校长来访时,我都问一个问题,就是他们的学校有多少是公办的,有多少是民办的。他们都想了半天,表示不太好区分。有的是一个基金会投的钱,有的是一个老板投的钱,有的是几个老板投的钱,有的要回报,有的不要回报,但政府对学校的支持是不分公办、民办的,用的是购买服务。而我们老是要区分公办、民办。幼儿园为什么要分公办和民办呢?搞普惠性幼儿园,我们只要制定幼儿园的基本标准,达到基本标准以后,规定一个收费价格,让幼儿园按照这个价格收费,由政府给幼儿园提供一定的差额补助。幼儿园举办者按照地方政府的收费标准、办学标准来办幼儿园,政府对它的收费进行监管,并且让幼儿园也有点利润空间。现在政府大力推行的公办幼儿园也没按公办的收费,只是比民办的低一点。只要通过对收费标准、办学标准进行规范,这种普惠性幼儿园就可以起相当大的作用。

  最后谈一点,在一段时间内,财政部还会考虑哪些地方要钱,哪些地方不要钱,教育部门要提前有所准备。最近各界提教育现代化,教育部最近也在研究这个问题。关于教育现代化,好像有几种“说法”,即“2020年基本实现现代化,2030年实现现代化,2040年全面实现现代化”。江苏省提的是2020年率先实现现代化,江苏教育的发展走在全国前面的,前两年我因参加义务教育均衡发展评估到了江苏,看到苏北和苏南、城市和农村的教育发展差距仍然很大,这种差别是不是两三年就能解决呢?我感到完全不可能。但是如果两三年之内实现教育现代化了,省领导和地方领导会怎么想?他们会不会认为,其他行业还没现代化,教育就已经实现现代化了,教育是不是可以不投入了。实际上教育现代化在发展内涵上仍然有很大空间。比如从目前现代化国家看,中小学班额一般在25人左右,我们城市中小学班额多数在五、六十人左右,要达到国际上的这个要求,还有多大差距?要做什么努力?还有,师资水平怎么样?如果不认真思考,光喊一个口号,说过两年就达到现代化了,是不够的,应该把实现教育现代化这个目标作为一个抓手来认真思考。

  再比如“双一流”大学建设,现在口号喊得很响。我认为,国家从战略层面提“双一流”,建设世界一流的大学和世界一流的学科,这是可以的,但是否需要各级都来提“双一流”,搞省一流、国内一流,值得认真思考。搞国内一流,按目前的搞法,主要看重学术论文与成果,因此,校际之间开始相互挖人了。如果把某一学科的人都挖到一起形成一流学科,这种做法意义有多大?搞“双一流”对整个高等教育发展的支撑作用到底有多大?因此“双一流”如果作为高校向财政部门要钱的抓手,也要慎重的考虑。我认为多数高校应把专业办好,切实为地方经济社会发展服务。

  我们还提出到2020年基本实现义务教育均衡发展的目标。我参加过几个省的义务教育均衡工作验收工作会议,云南省是部分参加了,福建和江苏是整体验收。我的看法是,绝对不能高兴得太早,还有相当大的差距。义务教育到2020年只能达到低水平的基本均衡。如果对这个工作给予了过高的评价,不但不符合实际,还有可能会造成减少对义务教育的投入力度:认为现在基本实现均衡了,校舍各方面的建设都可以了,财政部门完全可以借此减少投入力度了。

  在办学条件基本得到改善以后,义务教育城乡发展的差距还会非常大,义务教育均衡发展最难解决的问题是教师问题。对于师资问题,各个地方都有自己的办法。当年教育部搞免费师范生政策,我是不太赞同的。教育部说免费师范生政策是在培养未来的教育家,因此要求将这些学生分配到县以上的重点中学,一方面县以上的重点中学完全可招聘到好学生,另一方面教育家主要是在实践中培养成长起来的。湖南省现在每年拿出一笔钱来搞公费师范生培养,培养的师范生毕业后要到县、乡以下的中小学,这样不但缓解边远农村师资缺乏的问题,也扭转了过去成绩好的不读师范、优秀师范生不愿教书的局面。目前招的都是初中毕业上了重点高中录取线的学生,主要是下得去,留得住。解决农村中小学特别是边远农村中小学的教师问题,我提出的观点是要本土化。所谓本土化,即50%以上的老师应该是本县籍的老师,其他的办法根本解决不了问题。通过招聘外地的教师到乡下任教即使每月补助500元、1000元,也不能解决问题,因为还有很多实际困难没法解决。

  因此,积极向财政部门争取资金发展教育,要找到更有力的抓手,找到解决上述实际问题的着力点,这样可以保持政策的相对长久和稳定,切实从制度层面解决教育投入的保障问题。



[1] 1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第55条规定:各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长。这项规定被通俗地称为教育经费的“三个增长”。

编辑:张眉
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