“省级教育财政的新问题、新挑战”分论坛发言实录五(王善迈)
作者:王善迈 发布时间:2017/01/06 17:59:20 全文下载(PDF)
摘要:

本文为北京师范大学经济与工商管理学院王善迈教授在“省级教育财政的新问题、新挑战”分论坛上的主题发言。他建议将教育置于经济社会发展和制度变革背景下进行讨论,要依法保障“提高两个比例”和“三个增长”,并以“定标准、定责任、入预算”的教育财政制度来保障教育投入持续稳定增长。

  不应以教育论教育,应将教育置于经济社会发展和制度变革背景下进行讨论。如“高考指挥棒问题”,近些年来,家长为孩子受教育问题,从幼儿园到大学都要选择最好的名牌学校,同时花费数以万元计地让孩子进入各种培训机构,学校减负了,家长和孩子增负了,这是个社会问题。在现有制度下,就业、收入分配、职位晋升、工作流动乃至大城市户口都在不同程度上与学历挂钩,甚至考博和在大学求职任教,都要查本科是否毕业于“211” “985”高校。这单靠高考、中考考试制度改革是不能解决问题的。上述四件事应不应与学历、与名牌学校挂钩,如应挂钩,采取什么方式、多大程度上挂钩都是可以讨论的。

  关于财政性教育经费占GDP 4%的目标实现后,如何保障教育财政投入持续稳定增长的问题,对此,有两种模式供选择。其一是继续以未来目标年财政性教育经费或公共教育支出(即政府教育支出)占GDP的百分比来保障;其二是改革教育财政制度,通过建立政府教育投入的长效机制予以保障。

  第一种模式不可取。首先因为它不可操作。GDP是一国一定时期总产出的增加值,它不能直接用于分配,可分配的是国民收入经过初次分配和再分配最终形成的财政收入、企业和居民收入。政府可直接分配给教育的支出是财政收入。无论是财政性教育经费或政府教育支出占GDP的比例都是事后的统计结果,不具操作性。可操作的是政府财政支出中用于教育支出的绝对量和相对量。由于各级政府财政用于教育的支出即公共教育支出是财政性教育经费的主要部分,且相对稳定,4%目标实现的主要途径是2011年财政部门将4%分解为中央和地方财政支出中用于教育支出的比例,并分两年实现。

  第二,它将导致财政支出挂钩固化。此种方式是一种将公共教育支出同生产总值和财政收支有时限和数量要求的固定挂钩模式。这种模式必将导致财政支出结构固化。一国一地区一定时期的财政支出结构主要取决于四个因素:一是政府的职能,包括中央和地方政府的职能,财政是为实现政府职能服务的,政府职能不同,财政支出范围、数量、结构不同;二是一国一地区一定时期经济社会所处的发展阶段,所处发展阶段不同面临的问题不同,从而影响支出结构;三是财政各项支出的成本或定额标准,它影响各项支出数量,从而影响支出结构;四是决策者的偏好或选择。因此,财政支出结构应是动态的、不断优化的,一旦固化,将不利于财政支出结构的优化。

  第三,将加剧政府不同部门间争夺财政资源的攀比效应。政府为实现其职能,要以一定的财力为保障,财政正是实现政府职能的基础。政府职能是通过不同部门间的协作实现的。但政府财力是有限的、稀缺的,政府不同部门为实现其职能存在着财政资源最大化的倾向。一旦一个部门的支出同生产总值和财政固定挂钩,将会加剧已经存在的部门间争夺财政资源的攀比效应。这将不利于财政资源的合理有效配置,不利于政府职能的有效实现。

  第四,未来具有不确定性。此种方法需要以一定的预测为基础,我们可不断完善预测方法,使预测更加接近未来的实际。但预期毕竟是一种期望,而人类社会行为具有不确定性,由于国内外客观因素和决策主观因素是复杂多变的,致使预测难以符合未来实际。

  第五,从财政预算编制程序来说,应先确定各项支出的定额标准或成本,再确定支出数量和比重。2014年人大修改的《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度的决定》对此已有明确规定。

  我主张第二种模式,概括地说,就是依法保障“提高两个比例”和“三个增长”,并以“定标准、定责任、入预算”的教育财政制度来保障。“提高两个比例”和“三个增长”是《教育法》所规定的,它既有需要也有可能。从可能来说,二者是一种同生产总值和财政收入弹性挂钩的方式,它没有数量和实现时间要求。

  第一,定标准。是指建立和完善各级各类教育办学标准,在此基础上确定各级各类教育生均经费标准、生均公用经费标准和生均财政拨款标准。标准包括国家标准和分省标准,目标年标准和分年标准。标准既要考虑教育发展的需求也要考虑财政供给可能。教育作为成本递增行业,标准应是动态的和逐步提高的。2014年国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》要求:“进一步完善基本支出定额标准体系,加快推进项目支出定额标准体系建设,充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。”这意味着预算编制中应先定支出标准再定预算数量。

  第二,定责任。定责任回答财政教育支出应由哪一级财政负担,是一个界定教育财政支出责任主体的问题,这不单是教育和财政问题,而是国家治理结构问题。在界定市场与政府作用边界的基础上,中央提出要建立中央和地方事权与支出责任相适应的制度,明确提出适度加强中央事权与支出责任。这涉及层级政府间事权、财权、财力、支出责任和支出结构,较为复杂,短期难以界定。事权与支出责任相适应是理想目标,现实由于财政纵向、横向不均衡,政府事权与支出责任划分根据不同,难以对等。解决途径为中央和各级地方政府间财政转移支付,包括一般和专项转移支付。

  现行的教育事权与支出责任有待明确界定和调整。我国现行的教育事权与支出责任的划分,高等教育基本上是中央和省两级管理、两级财政负担,基础教育则“以县为主”“省级统筹”,但何为“为主”、何为“统筹”,界定不明确、不合理。由于我国经济和财政发展在区域间严重不均衡,大多数县的财力难以承担基础教育的支出责任,财政缺口大多采取中央和省专项财政转移支付弥补。中央提出转移支付要加大一般性财政转移支付比重,清理、整合、规范专项转移支付。现行的基础教育专项转移支付名目繁多、交叉重叠。一般性转移支付的目标是均衡地方财力,推进公共服务均等化,不宜规定其中教育所占比例。对于指定特定用途的专项转移支付可通过加大中央和省对基础教育支出责任加以解决。对基础教育尤其义务教育的支出责任,可采取“按项目分比例”办法,分省确定中央和省的支出责任,避免“一刀切”。首先要保教育预算中的基本支出,以维持教育运转和发展,包括人员经费、公用经费和基建经费。不同的省按其经济和财政发展水平及支付能力,确定中央和省的分担比例,省以下市县的支出项目和分担比例由各省因地制宜自定。在支出中应加大基本支出比重,降低项目支出比重。

  第三,入预算。入预算是公共教育投入的制度保障问题。按照《宪法》和《预算法》的规定,各级政府及其财政部门负责预决算的编制和执行。人大作为权力机关负责审查、批准、监督财政预决算。当标准和支出责任确定后,按中央和地方政府的支出责任分别纳入各级财政预算,经同级人大审核批准后执行,这就有了教育经费持续稳定增长的法制保障。

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