教育事权与财政支出责任划分的一个理解框架
作者:魏建国 发布时间:2017/05/23 19:04:30 全文下载(PDF)
摘要:

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“深化财税体制改革”作为其中一项重要的内容,而事权和财政支出责任划分是财税体制改革的关键环节。最近,我们对教育事权和财政支出责任的划分进行了国际比较研究。本文是对相关国别研究报告的一个综述。

  本文提出关于教育事权和财政支出责任划分的一个理解框架,考察这一框架对各国相关做法的适用性,总结归纳各国在教育事权和财政支出责任划分方面的一些规律和特征,进而对我国的教育事权和财政支出责任划分进行一些思考。

  1.对于教育事权和财政支出责任划分的一个理解框架

  值得注意的是,教育事权是一个复合的范畴。对于某一项教育事权,其大致包括教育服务的提供(举办)、对教育服务提供的监管与调控两大方面的内容。如果把教育事权仅仅理解为一个内涵相对单一的范畴,就不能很好地理解各国在教育事权划分方面的各类丰富的做法,也无法为当前的改革提供具有可操作性的政策建议。

  从理论和概念辨析角度,将教育事权的内涵分解为教育服务的提供、对教育服务提供的监管与调控两个大的方面,在制度设计方面是有其价值的。在多层级政府承担教育事权的情况下,教育服务的提供、对教育服务提供的监管与调控往往是分离的。这一点在义务教育、基础教育方面体现得更为明显。基层地方政府往往承担提供义务教育服务的职责,但是,其上级政府乃至中央政府对义务教育服务的提供也予以监管与调控,以保证全省(州)范围、全国范围内义务教育服务提供的均等化(或实现其他的政策目标)。

  通常人们所讲的教育事权,应主要是指教育服务的提供;同时,又将其和对教育服务提供的监管与调控相混淆。这就可能会造成对教育事权这一概念理解的混乱,从而影响到相关的政策建议和制度设计。

  接下来,再来看教育事权与财政支出责任划分的问题。值得注意的是,各层级政府承担教育财政支出责任的依据是不同的。对于特定的教育服务而言,以义务教育为例,基层地方政府承担提供义务教育服务的责任,并基于这一职责承担相应的财政支出责任。即,原则上,提供该项教育服务的职责属于该层级政府,相关的财政支出责任也应由其承担。那么,其上级政府承担财政支出责任的依据是什么呢?其依据在于上级政府对义务教育的提供行使了监管和调控的职责(可能是为了追求均等化、意识形态培养、教育标准、鼓励创新等方面的政策目标),此类职责的行使要与一定的财政支出责任相配合。通常,是通过转移支付的方式来实现。

  2. 上述框架的适用性

  以上对教育事权和财政支出责任划分的理解,仅仅是一个理论和概念框架。通过考察各国的相关做法,可以发现,这一框架虽然不能完全涵盖各国的所有做法,但是在一定程度上也具有一定的适用性。以义务教育(基础教育)为例,美国的K-12教育多由地方学区提供(举办),即提供此类教育服务的职责在地方学区。与之相适应,相关的财政支出责任也由地方学区承担,承担支出责任的经费来源主要是财产税。州政府并不承担提供基础教育服务的职责,但由于学区间经费水平的差异,州政府要行使调控职责(该职责的产生源于州《宪法》的相关规定和教育财政诉讼中法院的相关判决),通过教育转移支付对经费差异予以均等化。联邦政府也不直接承担提供基础教育服务的职责。但是,联邦政府基于对公平、教育质量和责任、创新等政策目标的追求,自上世纪60年代以来在基础教育领域进行了诸多监管与调控,同时出台了众多的教育转移支付项目。在德国,基础教育阶段的公立学校多由地方政府举办,跨地区的学校(比如艺术、体育类学校、某些职业学校和特殊学校)由州政府举办。州政府对地方政府举办的学校进行监管与调控,同时承担一定的财政支出责任。在芬兰,义务教育(1-9年级)也由地方政府负责提供,由中央政府负责管控。地方政府有权征税以履行其举办教育的义务,中央政府通过转移支付承担财政支出责任。通过上述几个例子可以看出,上文提到的教育事权理解框架,即将教育事权分解为教育服务的提供、对教育服务提供的监管与调控,具有一定的适用性。

  3. 各层级政府都提供某一类教育服务的问题

  从经济原理的角度进行分析,某一类教育服务应该适合于相应层级的政府来提供。在实践中,有些国家也是这么做的,例如,在美国,基础教育由地方政府提供,州政府(夏威夷州除外)和联邦政府一般不直接提供基础教育;德国的做法也类似。但是,在有些国家,并不完全如此。在日本,从幼儿园、小学、初中、高中,一直到大学,都存在中央政府提供的情况。美国、德国的联邦政府(中央政府)都不举办高等教育,高等教育多由州政府举办。而日本、巴西的中央政府、地方政府都举办高等教育。

  4. 如何理解共同教育事权?

  对于教育事权划分的两种情况,有可能会被归类到共同教育事权。这里分别予以分析。一种情况是,某一类教育服务由基层地方政府提供,由上级政府予以监管和调控。由于各级政府在教育服务方面都承担了一些职责,因此,将此类教育服务相关的教育事权界定为共同教育事权。通过考察各国的情况,可以看出,随着较高层级政府、特别是中央政府的监管和调控职责的加强,几乎在各级各类教育中,中央政府都发挥着一定的功能,扮演着一定的角色,同时,也通过转移支付的方式承担了一定的支出责任。值得注意的是,上级政府、中央政府的监管和调控往往会对各地采取差异性措施,从而实现其政策目标。如果将此种情况归类为共同教育事权,那意味着,所有的教育服务都可以被归为共同教育事权。同时,虽为共同教育事权,但如果上级政府、中央政府承担的财政支出责任在各地有差异,那就和共同教育事权的内涵可能是相冲突的。

  还有一种情况,就是前面提到的某一类教育服务由各层级政府分别提供的情况。各层级政府都举办基础教育学校,都举办大学,能否将此类教育服务都归为共同教育事权?还是以日本为例,日本的国立大学由中央政府举办,由中央政府承担财政支出责任;公立大学由地方政府举办,由地方政府承担财政支出责任,同时中央政府通过转移转移支付予以支持。可以看出,同样是举办大学,各级政府承担财政支出责任的依据是不同的。“谁举办,谁承担支出责任”是基本原则。而上级政府对下级政府举办学校承担支出责任的依据是,上级政府行使了监管和调控的职责。如果笼统地将高等教育列为共同教育事权,而不区分不同层级政府举办及承担支出责任的差异情况,在制度设计方面的意义就不是很大。

  通过如上分析,可以看出,这两种情况都不宜被归类为共同教育事权。而应该根据教育服务提供、对教育服务提供监管和调控的具体情形,分别予以规范。

  那如何理解共同教育事权呢?共同教育事权应主要从教育服务提供这个角度来理解。即某类教育服务由地方政府和中央政府共同提供,在举办体制、人员配备、支出责任等方面在全国范围内实行同样的体制、标准、比例等。对于此类教育服务提供的监管与调控,也主要由上级政府、中央政府行使。

  5. 教育服务提供方面的划分

  下面就以“教育服务提供、对教育服务提供的监管与调控”这一框架对各国的具体做法进行归纳总结。在教育服务提供的划分方面,在基础教育阶段,前面已经提到,日本各级政府都提供此类教育服务,当然,提供的主体是地方政府。美国的基础教育多由地方学区提供。德国的绝大多数公立学校由地方举办,跨地区的学校(比如艺术、体育类学校、某些职业学校和特殊学校)由州举办。巴西的学前教育主要由市政府承担;初等教育由市、州两级政府共同承担;中等教育主要由州一级政府负责。法国的市镇政府举办幼儿园和小学,省政府举办初中,大区政府举办高中。在芬兰,义务教育(1-9年级)由地方政府负责提供,公立高中教育的举办者也主要是地方当局。

  在高等教育阶段,美国的公立高等教育多由州政府举办,在有的州,社区学院学区、县也举办社区学院。德国的公立高等教育也多由州政府举办。法国的公立高等教育由中央政府举办。芬兰的公立高等教育也由中央政府举办。巴西的公立高等教育由联邦政府和州、市政府举办。日本的公立高等教育由中央政府和地方政府举办。

  6. 对教育服务提供的监管与调控方面的划分

  原则上,上级政府对下级政府提供教育服务的情况,都有监管与调控的职责和权限;本级政府对其提供的教育服务也具有监管的职责。例如:在美国,州政府和联邦政府对地方学区提供基础教育服务有监管与调控的职责;联邦政府对州政府提供高等教育服务有监管与调控的职责。在日本,中央政府对地方政府提供基础教育和高等教育服务有监管与调控的职责。在芬兰,中央政府对地方政府提供义务教育服务予以管控。在英国,中央政府负责管理全国的教育,有权决定全国教育政策并规划整个教育体系的方向。在法国,所有教育法令、政策、经费、课程表及教材教法等,全由中央决定,全国的教育设施都整齐划一。

  7. 教育财政支出责任的划分

  在教育财政支出责任的承担方面,特定教育服务的提供者、举办者通过本级政府的财政收入承担财政支出责任;而上级政府、中央政府基于对教育服务提供的监管与调控,通过教育转移支付承担相应的财政支出责任。即“提供者、举办者”是通过本级财政收入承担支出责任,而“监管者、调控者”是通过转移支付承担支出责任。应该明确,各级政府在承担特定教育服务的支出责任方面,其法理依据是不同的。尽管从经济后果来看并没有大的区别。

  由于各国上级政府、中央政府的监管、调控目标的不同,加上各国国情的差异,使得教育财政支出责任在各国各级政府之间的划分差异巨大,并没有太多的规律可言。如果一国追求高水平的均等化目标,那么该国中央政府就会承担很大比例的教育财政支出责任。各国中央政府承担教育财政支出责任的方式也多有不同。有的国家针对支出项目类型划分了清晰的支出比例,而有的国家只是规定了与其特定政策目标相关的若干教育转移支付项目。

  在美国,联邦政府并不追求教育经费的均等化目标,因此,联邦政府并没有按比例分担特定教育支出的制度。联邦政府主要是基于对特定人群、教育质量和问责、教育创新、入学机会和可负担等问题的重视和关注,出台了大量的教育转移支付项目。尽管教育转移支付项目数量众多,但经费总额并不是很大。在基础教育阶段,联邦政府的支出在所有政府支出中仅占到10%左右。

  在一些追求高水平均等化目标的国家,则呈现出完全不同的另外一种情形。在法国,在义务教育经费分担方面,教师及其他人员的工资费用由中央政府承担,由国民教育部直接发放到教师手中;学校的基建费用和日常费用由地方当局来分别承担:大区负责高中,省负责初中,市镇负责幼儿园和小学。

  在日本,中央财政负担国立学校的所有费用,以及全国义务教育阶段学校1/3的人事费用(工资及福利)。省财政负担本省义务教育学校2/3的人事经费,以及本级学校的各项费用。市县财政负担本级学校的公用经费以及基建费。

  在韩国,从义务教育经费来源构成来看,中央政府转移支付一直是义务教育经费的主要来源,历史上中央政府转移支付占比最高曾经达到90%。

  此外,从承担教育财政支出责任的经费来源来看,各国多是通过一般性财政收入来支持的。但也由个别国家是通过特定的税收来支持。例如:美国的地方学区主要通过财产税支持教育;韩国有教育税;巴西则建立了将一定比例税收收入划出来专门用于教育的教育基金。

  8. 如何理解“事权和支出责任相适应”

  “事权和支出责任相适应”应成为事权和支出责任划分的一个理想的指导性原则,而不可能成为一个清晰的操作性标准。让事权和支出责任完全一一对应,在实践中是不可能做到的。前面的分析表明,事权的内涵是复合的,包括公共服务的提供、对公共服务提供的监管与调控两个方面。与之相适应,政府承担财政支出责任的依据也是不同的:可能因提供公共服务的职责而承担财政支出责任,也可能因对公共服务提供的监管与调控而承担财政支出责任。在政府因对公共服务提供的监管与调控而承担财政支出责任时,财政支出责任的大小与调控的目标水平密切相关。同时,还受到年度财政收入水平、特定时点各类公共服务的优先序位等诸多因素的制约。值得注意的是,事权与支出责任的划分不是一劳永逸的,而是发展变化的。例如,2006年,日本将中央财政对义务教育人事费用的负担由1/2降为1/3。

  9. 教育事权和支出责任划分的法治化

  法治化为教育事权和支出责任的划分提供了一个机制,让教育事权和支出责任的划分具有稳定性和可预期性,不能随意变动,同时保持适应经济、社会发展的一定的灵活性。例如,在美国,联邦政府的支出有强制性(Mandatory)支出和任意性(Discretionary)支出的区别。对于获得强制性资金支持的项目,不需要通过年度拨款法获得资金,而通过法律规定自动获得。而对于获得任意性资金支持的项目,则需要通过每年的拨款法获得资金。除了学生贷款、佩尔助学金等为强制性或强制性与任意性混合支持外,基础教育领域的转移支付多数为任意性支持项目。这就意味着,大部分项目只有在每年的拨款法中获得资金才能继续存在。这就为联邦政府的调控提供了一定的灵活性。值得注意的是,特朗普政府最新发布的预算案将教育任意性拨款削减14%,一些项目被中止,包括:给予非营利组织用于教师和校长招聘和专业化培训的“支持有效教学州补助金”(Supporting Effective Instruction State Grants)项目、资助高贫地区儿童入学前后学习的“21世纪社区学习中心”(21st Century Community Learning Centers)项目、帮助残疾儿童和英语有限儿童识字的“推动读书项目”(Striving Readers)、旨在提高新进教师质量的“教师质量合作伙伴项目”(Teacher Quality Partnership)、资助基于联邦财产而免税的学区的“联邦财产影响学区资助项目”(Impact Aid Support Payments for Federal Property)等。

  10. 对我国教育事权与财政支出责任划分的几点思考

  我国的教育事权与财政支出责任划分和如上各国的做法有类似之处,但也有自己的特色。这里重点讨论一下去年发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)(以下简称《指导意见》)关于将义务教育、高等教育确定为共同事权的相关规定。

  《指导意见》并没有明确共同事权的具体内涵,也没有明确将义务教育、高等教育确定为共同事权的具体依据。基于目前的制度安排,这里做一些猜测和分析。关于将义务教育确定为共同事权,可能的原因是,义务教育免费之后,根据“分项目、按比例”的原则,中央政府承担了一定的财政支出责任。如果以此为理由将义务教育列为共同事权的话,那么学前教育、中等职业教育、普通高中教育等也可以被确定为共同事权,因为中央政府在这些教育阶段也承担了一定的财政支出责任。而《指导意见》并没有把学前教育、中等职业教育等确定为共同事权。这样,我们可以看到,同样是中央政府承担了财政支出责任,但有的教育阶段是共同事权,有的却不是,这在理解上会发生困难和混乱;同时,《指导意见》也没有明确中央政府在学前教育等地方事权范围内进行支出的依据是什么。此外,如果是共同事权的话,那么中央政府承担的经费比例就应该是全国范围内实行一样的标准,而不应该是目前对东、中、西部实行差别的标准。因此,还是有必要用前面提到的框架来理解义务教育的事权和支出责任划分问题。义务教育服务的提供责任在地方政府(这里略去中央政府举办的少数基础教育),并承担相应的财政支出责任,中央政府基于监管和调控的责任,承担一定的财政支出责任。前者是举办者责任,后者是监管和调控责任。对于学前教育、中等职业教育、普通高中教育等都可以进行这样的划分。只是基于中央监管、调控的目标、力度的不同,在承担财政支出责任的大小方面可以有所差异。

  关于将高等教育确定为共同事权,可能的原因是目前我国有中央高校和地方高校的事实。《指导意见》规定:“对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权,如科技研发、高等教育等,中央和地方各自承担相应支出责任。”这里主要存在两个问题需要理清楚。一是,虽然《指导意见》将义务教育、高等教育都列为共同事权,但是其内涵是不一样的。对于义务教育,中央政府并不直接举办,只是承担部分财政支出责任;而对于高等教育,对于中央政府举办的中央高校,中央政府承担全部的财政支出责任。这样,在同一个文件中,同一个概念所指称的对象却并不一致,就会带来理解方面的问题,也会影响到相应的制度设计。二是,将高等教育规定为共同事权,明确由中央和地方各自承担相应支出责任,即中央高校由中央政府承担支出责任,地方高校由地方高校承担支出责任。那么,中央政府对于地方高校的经费支持又如何理解呢?

  因此,还是可以考虑用前文提到的框架来理解相关的问题。从高等教育服务提供的角度而言,中央政府举办中央高校、地方政府举办地方高校,由举办者承担相应的财政支出责任。从监管和调控的角度而言,中央政府对于地方高校有监管和调控的职责和权限,因此也承担一定的财政支出责任。这样,通过举办者责任、监管和调控责任就把相关的支出责任划分清楚了。

  日本的公办大学体制和我国的类似。中央政府举办国立大学,承担相关的财政支出责任,地方政府举办公立大学,承担相关的财政支出责任;同时,中央政府对地方公立大学也给予一定的经费支持。在中央政府不直接举办高等教育的国家,中央政府在高等教育方面也发生了一些财政支出。例如,在美国,联邦政府并不直接举办高等教育,公立高等教育主要由州政府举办。但是,联邦政府基于监管和调控的职责,在公立高等教育领域的学生资助、学生支持、学术设施等方面通过设立教育转移支付项目也提供了经费支持。

编辑:
关注微博@中国教育财政 关注微信@中国教育财政