美国基础教育事权与财政支出责任划分
作者:魏建国 发布时间:2017/06/27 22:37:48 全文下载(PDF)
摘要:

  美国基础教育的事权实施(即基础教育的提供)由地方政府(学区)承担,对于事权实施的监管则主要由州政府、联邦政府承担。转移支付是州和联邦政府介入相关基础教育事务的财政工具。州教育转移支付更多的重视教育公平;而联邦政府教育转移支付除了重视教育公平之外,也强调对制度创新的诱导功能。

  一、美国基础教育事权与财政支出责任划分的总体情况

  (一)基础教育事权划分

  美国《宪法》并没有提到教育。而《宪法》第10条修正案规定:“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,由各州各自保留,或由人民保留。”因此,教育事权由州和地方政府保留,通常由州的宪法和法律予以规定。就具体的基础教育提供而言,除了夏威夷州、哥伦比亚特区外,其他州的基础教育都由学区负责提供。

  (二)学区的财政支出责任

  早在18世纪末期,州就开始授予地方学区通过税收支持学校预算的权力。就专门支持教育的税种而言,除了夏威夷州外,其他州的学区支持基础教育的税种主要是财产税。原则上,基础教育学校的财政支出责任属于学区。

  (三)州政府的财政支出责任

  由于州和联邦政府的立法,地方学区在学校政策方面的权力影响在消退。对学区间财政一致性的追求促使许多州更多地管制它们的学校。州和联邦层面的司法介入,使得地方对学校的控制逐渐减弱。同时,地方收入在学区预算中的相对份额也下降了。而州对地方学区预算的贡献在绝对数和相对数方面都在增长。值得注意的是,随着州在学校财政方面贡献和责任的加强,州的政策制定权力也增加了。教育政策制定权力向州的明显转移和两个重要的运动有关:上世纪6、70年代兴起的教育财政诉讼;上世纪80年代以来兴起的标准和评估运动。这两个运动都提升了州对教育政策的控制。

  早期,初等和中等教育的财政支出责任主要由地方学区政府负责。现在,州在财政支出责任方面扮演了一个更大的并持续增强的角色。这一趋势在上世纪70年代开始出现,当时州的支出第一次超过地方政府。

  州政府承担财政支出责任的方式是转移支付,州教育转移支付的主要特征包括:

  (1)州教育转移支付包括教育均等化转移支付和教育专项转移支付。和联邦政府教育转移支付不同,州政府有教育均等化转移支付,旨在实现学区间财政能力的均等化。各州采用不同的教育均等化转移支付公式。

  (2)州教育专项支付的类型和数量远少于联邦教育专项转移支付。主要集中在基建、交通、特殊教育、补偿教育、英语和双语教育等领域。

  (3)有些州教育转移支付项目依托于联邦项目。例如:在很多情况下,有资格享受免费或减价午餐的学生数都被作为分配州教育专项转移支付资金的重要依据。

  (4)州专项教育转移支付也考虑到了均等化因素。在很多项目的公式设计中都考虑到学区的财产价值,州的补助比例往往与学区的财产状况成反比,起到了均等化的作用。

  (四)联邦政府的财政支出责任

  1965年的《初等和中等教育法》标志着联邦政府开始瞄准特定学生提供额外的资源,以促进教育公平。该法在历史上成为联邦教育法的旗舰。尽管上世纪70年代联邦政府的教育功能在增加,但是其在几个重要领域的角色仍然是有限的。1983年的《国家处在危险中》为教育争论从公平转向优秀提供了契机。《国家处在危险中》代表了一个对更高教育标准的倡议。1994年的《2000目标:教育美国法》和《改进美国学校法》的通过使得联邦开始介入基于标准的改革运动。这些法律都强调州层面基于标准的问责系统的实施,是2002年《不让一个孩子掉队法》(NCLB)的先声。NCLB代表了联邦政府对国家公立中小学学校政策制定领域的最显著的介入。在此之前,联邦在国家K-12学校的大多数事务中的作用一直很小。联邦政府对K-12教育的持续介入在1990年代不断增强,在NCLB出台时达到顶点。NCLB的基石是依赖学生成绩“充足年度进步”(adequate yearly progress,AYP)的学校问责系统的扩张。NCLB代表了在K-12教育政策方面联邦政府角色与过去的分野。历史上,联邦政府在公立K-12学校政策方面聚焦于特定类型的学校,如那些主要服务低收入家庭孩子的学校;或者聚焦于那些亚群体学生,如残疾学生。与此相反,NCLB影响到所有参与的州与学校。

  2015年的《每个学生成功法》(ESSA)代替了2002年的《不让一个孩子掉队法》,是对1965年的《初等和中等教育法》的再次授权。ESSA对联邦介入基础教育事务的力度有所回调。允许州在学生表现目标、年度考试、学术标准、责任措施、成功目标等方面具有一定的灵活性。

  应该说,特别是从上世纪80年代至今,责任、标准和评估成为推进教育改革、扩张联邦政府教育角色的重要政策工具。伴随着联邦对基础教育的介入,是联邦通过转移支付形式承担的财政支出责任。

  联邦教育转移支付具有如下一些主要特征:

  (1)在类型上都是专项教育转移支付,没有均等化教育转移支付。在整个财政领域,除了上世纪70年代实行过的一般性收入分享计划外,美国联邦政府也没有一般性转移支付。

  (2)专项教育转移支付是美国联邦政府实现其教育角色的主要财政工具。在宪法框架下,联邦政府只能通过基于“支出权”的转移支付来实现其教育角色。特别是从二战之后的《退伍军人权利法》、《国防教育法》、1960年代的《初等和中等教育法》和《高等教育法》等法律通过后,这一做法便成为常态。值得注意的是,联邦政府除了通过教育转移支付实现直接的政策目标之外,还特别注意发挥教育转移支付的诱导功能,引导和鼓励州政府进行教育制度创新。在《不让一个孩子掉队法》和奥巴马政府推出的最优竞争补助金项目中,对教育制度创新的追求显得尤为明显。州要获得相应的补助金往往要以修改相关的法律、采纳一定的标准作为代价。2015年的《每个学生成功法》也有类似的规定。

  (3)专项转移支付的政策目标在不同历史阶段有所不同。延续1954年布朗诉教育委员会案的传统,1960、70年代的重点在于通过对特定弱势群体学生(少数民族学生、经济地位弱势学生、残疾学生等)的支持促进教育公平。进入1980年代之后,和整个政府更迭及其指导思想的转型相一致,开始重视教育领域的问责和教育质量问题。不单是重视特定群体的教育问题,也重视所有学生的教育质量。这一倾向在本世纪初的《不让一个孩子掉队法》中达到了顶点。该法规定了针对所有学生的问责目标,同时也强调对特定群体学生成绩的问责目标。2015年的《每个学生成功法》作出了一定的调整,加强了州的灵活性。

  (4)负责联邦教育转移支付管理的部门包括:教育部、农业部、健康和公共事业部、劳动部、国防部等。大多数项目由教育部负责管理。

  (5)联邦教育转移支付的类型繁多,几乎涉及各级各类教育的各个方面。2011和2012财政年度《教育部项目指南》都有300多页,列举了联邦教育项目的主要内容。从资金数量上来看,美国联邦教育部任意性拨款主要进入三个转移支付项目:《初等和中等教育法》的标题1(Title 1)针对地方教育机构的补助;《残疾人教育法》(IDEA)针对州的补助;针对大学生的佩尔助学金项目。2011年这三个项目总共得到489亿美元。在683亿美元任意性拨款总额中,Title 1 占到21.2%,IDEA占到16.8%,佩尔助学金项目占到33.6%,其他项目占到28.4%。除了如上项目外,比较重要和有特点的联邦教育转移支付项目还包括:联邦营养午餐项目、学前教育“领先”项目、职业教育项目、流动人口教育项目、教育评估项目等等。

  (6)基础教育领域的转移支付多数为任意性支持项目。这就意味着,大部分项目只有在每年的拨款法中获得资金才能继续存在。[1]值得注意的是,特朗普政府最新发布的预算案将教育任意性拨款削减14%,一些项目被中止,包括:给予非营利组织用于教师和校长招聘和专业化培训的“支持有效教学州补助金”(Supporting Effective Instruction State Grants)项目、资助高贫地区儿童入学前后学习的“21世纪社区学习中心”(21st Century Community Learning Centers)项目、帮助残疾儿童和英语有限儿童识字的“推动读书项目”(Striving Readers)、旨在提高新进教师质量的“教师质量合作伙伴项目”(Teacher Quality Partnership)、资助基于联邦财产而免税的学区的“联邦财产影响学区资助项目”(Impact Aid Support Payments for Federal Property)等。

  (7)联邦教育专项转移支付主要通过公式进行分配,也采用竞争性资助方式。有的补助公式包括均等化的成分,如考虑贫困儿童比例等。有些项目有资金匹配要求。

  二、成效和问题

  (一)成效

  1. 在基础教育的事权配置方面,对于具体的事权实施(即基础教育的提供)由地方政府(学区)承担,对于事权实施的监管则主要由州政府、联邦政府承担。基础教育事权的配置相对比较清晰。

  2. 州政府通过转移支付的方式承担财政支出责任。教育均等化转移支付提高了全州范围内学区间经费水平的均等化。专项教育转移支付也多包含均等化的因素。

  3. 联邦政府也通过转移支付的方式承担财政支出责任。历史上,联邦政府在公立K-12学校政策方面聚焦于特定类型的学校,如那些主要服务低收入家庭孩子的学校;或者聚焦于那些亚群体学生,如残疾学生。与此相反,《不让一个孩子掉队法》则影响到所有参与的州与学校。2015年新出台的《每个学生成功法》则对联邦的参与力度有所回调,强调州的灵活性。

  转移支付是州和联邦政府介入相关基础教育事务的财政工具。州教育转移支付更多的重视教育公平;而联邦政府教育转移支付除了重视教育公平之外,也强调对制度创新的诱导功能。例如,在2015年的《每个学生成功法》中,法律给7个州提供资金以探索“创新性”考试。这些考试将考虑个性化学习与基于能力的教育。

  联邦的基础教育转移支付种类繁多,且处于不断的变化之中。每年都需要通过预算拨款法才能获得资金。特朗普政府的预算案就提出要中止一些联邦教育转移支付项目。可以看出,联邦政府在运用教育转移支付这一财政工具时具有调控的主动性。往往根据情势的不断变化而作出相应的调整。

  (二)问题

  尽管美国的高等教育成就卓越,但是,其基础教育的水准要逊色很多。为此,州政府、联邦政府作出很多努力。1980年代以来,州政府在标准和评估方面作了不少工作,这些努力也为联邦政府进入相关领域提供了政策平台。2002年的《不让一个孩子掉队法》将联邦政府在标准、评估、问责等方面的努力提高到一个新的高度。但是,过于严格和集中化的要求给法律的实施带来了困难。为此,2015年的《每个学生成功法》将联邦的干预和介入力度进行了回调,强调州的灵活性。与之相适应,联邦教育转移支付资金也有增减。在联邦调控和地方控制之间如何保持一个恰当的平衡,是一个永恒的主题。

  此外,在学前教育阶段,除了学前一年教育【即K-12的K(Kindergarten)】外,在学前两年、三年的入学率、公共投入水平等方面,美国的表现在OECD国家排名中都比较靠后。

  三、启示和借鉴

  我国的基础教育事权和财政支出责任划分与美国具有一定的相似性。基础教育事权原则上属于地方政府,实行“以县为主”的体制。这就意味着,提供基础教育服务的责任在基层地方政府。而中央政府和省级政府对于提供基础教育服务的监管具有一定的权限和职责,并以转移支付作为行使监管权的财政工具。美国的州政府在州内教育经费均等化方面扮演着重要的角色。而我国也提出了“省级统筹”的策略。美国州政府的相关做法可以为我国提供一些参考。美国的联邦政府在基础教育领域主要发挥促进公平、政策调控和鼓励创新等功能,具有监管方面的权限和职责。联邦政府往往通过教育转移支付介入基础教育事务,实现其期望的目标。我国对中央政府在基础教育事务中角色的定位也可以借鉴美国的相关做法。

  



  [1] 这里须明确美国预算法中两个重要的概念:授权法(Authorization Act)和拨款法(Appropriation Act)。主要的区别是,授权法规定须设立的机构或项目的基本内容;而拨款法规定具体的资金支持额度。美国国会每年要通过13个拨款法。拨款法仅适用于一个财政年度。对于获得强制性(Mandatory)资金支持的项目,不需要通过年度拨款法获得资金,而通过法律规定自动获得。而对于获得任意性(Discretionary)资金支持的项目,则需要通过每年的拨款法获得资金。

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