英国教育事权与财政支出责任划分
作者:毕建宏 发布时间:2017/06/27 22:53:55 全文下载(PDF)
摘要:

在义务教育阶段,英国大部分公立学校都是由地方当局负责运行及管理。中小学校的收入绝大部分都来自中央政府给地方当局的转移支付。高等教育机构则统一由中央政府负责。英格兰高等教育公共经费总额每年由中央政府决定。高等教育拨款通过HEFCE这一中介机构来进行。此外,高等教育机构还从研究委员会那里获得研究项目资助。

  英国实行地区自治的教育体制,英国中央政府教育行政部门主管英格兰地区,而威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区的教育管理则分别由这三个地区各自的议会和地方教育行政部门负责。英国教育制度一般以英格兰地区教育制度为代表。[1]

  英格兰教育年龄结构为:3-4岁为学前教育,5-16岁为义务教育阶段(5-11岁为小学教育,11-16岁初中教育),16-18岁为高中教育(继续教育),18岁以上为高等教育和终身教育。

  一、教育事权划分

  教育管理包括中央和地方两个层级。中央政府负责管理全国的教育,有权决定全国教育政策并规划整个教育体系的方向。议会颁布教育法,政府部门以国务大臣制定的命令和规章的方式来具体实施相关政策。[2]教育部负责英格兰地区儿童的教育与服务,包括高等教育和继续教育政策、学徒制以及广泛技能(wider skills)。教育部还设有政府平等办公室,确保为每个孩子提供平等的教育和服务机会,不管他们来自什么家庭背景。[3]

  地方当局(LAs)负责实施和管理教育政策,并有其法定权力和职责。[4]地方当局的教育职责包括:为适龄儿童和青少年提供充足而多样的学校和教育;确保公立学校(maintained schools)的质量,提高教育标准;为公立学校提供资助;负责社区学校、自愿团体创办的受监管学校(voluntary controlled schools)[5]和特殊学校(special schools)的教师和人员招聘以及招生工作;确保义务教育年龄的孩子接受适当的全日制教育;为特殊教育需求的学生提供特殊教育;为学生提供免费午餐等等。[6]

  在义务教育阶段,大部分公立学校都是由地方当局负责运行及管理。[7]特许学校(academies)[8]和自主学校(Free Schools)[9]不受地方当局管理。

  在高等教育阶段,1992年议会通过《继续教育和高等教育法》之后,高等教育由二元制回归到一元制体系(多科技术学院脱离地方政府控制,升格为大学),高等教育机构统一由中央政府负责。

  政府和议会通过枢密院(Privy Council)掌握学位和大学校名的授予权,或通过皇家特许状(Royal Charter)和议会法(Act of Parliament)等方式来管理新高等教育机构的审批。一方面,英国的高等教育高度自治。所有接受公共资助的高等教育机构都需遵守问责制并实行独立的法人治理和专业治理,以保障机构的可持续性和质量及财务的良好运行。受英格兰财政资助的高等教育机构的治理遵循由大学理事长委员会(Committee of University Chairs)颁布的《大学治理准则》(Code of Good Governance)。另一方面,中央政府通过向教育机构拨付公共资金时所提出的要求来实现对公立高等教育机构的外部监管。这些要求主要围绕高等教育机构治理、质量评估、信息提供和财政可持续性发展,其提出的法律依据是《1992 年继续教育和高等教育法》、英格兰高等教育机构《保障问责备忘录》(Memorandum of Assurance and Accountability)和英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)颁布的条例。作为监管体系的重要组成机构,英格兰高等教育拨款委员会与高等教育机构紧密联系,建立了一系列有效的制度,并适时地对部分高等教育机构进行管理。高等教育质量保障署(Quality Assurance Agency)对英格兰高等教育拨款委员会资助的高等教育机构进行评估,确保这些机构的运行符合相应要求。外部监管的主要目标是提高高等教育质量和国际声誉,监管拨付到高等教育机构的财政资金,促进其有效使用,实现公共政策目标。[10]

  二、财政支出责任划分

  (一)义务教育阶段

  法定学龄(5-16岁)学生所接受的公共资助教育主要由公立学校提供。公立学校主要通过地方当局从中央政府那里获得教育经费。特许学校(Academies)不受地方当局管理,由教育部直接予以资助。[11]

  学校获得的拨款用来支付经常性支出和资本性支出。经常性支出包括在教师、其他人员、图书、设备等上的支出,修缮和维护费用也属于经常性支出。资本性支出是指制造或维护一项持续很长时间的资产的支出,比如建筑、机器或大型设施。

  1.       经常性拨款

  中小学校的收入绝大部分都来自中央政府给地方当局的转移支付。公立学校从地方当局获得经常性拨款,为3-16岁的孩子提供教育。

  在中央政府给予地方政府的经常性拨款中,约90%是专门学校拨款(Dedicated Schools Grant,DSG)。[12]该项拨款是专项拨款(ring-fenced funding),意味着必须全额支付给学校(除了地方当局集中提供的某些学校相关服务的拨款),是学校预算收入的主要来源,必须用于支持规定的学校预算,不能用于其他用途。专门学校拨款(DSG),是地方当局从中央政府获得的资助学校的核心拨款。[13]

  中央政府给予地方当局的转移支付还包括学生补助(pupil premium)等项目资助。公立学校通过地方当局从教育部获得拨款,特许学校和自由学校直接从教育部获得拨款。[14]

  除了来自中央的拨款,地方当局还可以从地方收入(税收)中向学校增加拨款。[15]但在经费筹措上,地方政府的本级税收投入所占比例却不高。可以说,地方政府在基础教育财政投入过程中的作用主要体现在经费分配上,而非经费的投入上。[16]

  2.       资本性拨款

  地方当局负责公立学校的保养和维护,不过自愿团体创办的受资助学校(voluntary aided schools)一般要自己支付一小部分资本性支出。[17]教育部发放的资本性拨款有许多不同类型。大多资本性拨款都是基于需求相关公式发放给学校和地方当局,因此地方当局和学校可以决定如何进行投资。

  在获得公共资金之外,学校还可以从家长或其他人自愿捐款获得其他资金,或者通过各种活动比如出租学校场地或经营额外活动产生收入。

  (二)高中教育阶段【继续教育阶段(further education),16-18/19岁】

  16-18岁的继续教育(FE)阶段,虽然不属于义务教育,但国家为了提高这一年龄段青年继续参与教育和培训,所以仍然免费提供教育机会。绝大多数青年在16岁以后仍然继续全日制教育,包括普通教育和职业教育。

  英格兰高中阶段的教育经费主要来自中央政府。教育部下属的教育资助局[18]负责资助16-19岁年青人的教育项目,包括实习和学徒制。学校、学院(colleges)、继续教育学院、特许学校等后16岁教育机构从教育资助局那里获得年度拨款,为16-19岁青少年提供教育。继续教育学院、特许学校等直接从教育资助局那里获得16-19拨款(包括补助金,Bursary Fund),公立学校(maintained school)第六学级则通过地方当局间接从教育资助局获得16-19拨款(包括补助金)。教育资助局会与直接接受资助的机构个体以及每个地方当局(公立学校教育)签署拨款协议。拨款额根据统一的公式进行计算,拨款公式包括学生数、学生保留率、高成本学科、不利学生(disadvantaged students)和地区成本等因素。

  除此之外,教育资助局还为高需求学生提供额外拨款,为学生个人提供补助金和其他财政资助。[19]

  (三)高等教育阶段[20]

  英格兰高等教育公共经费总额每年由中央政府决定。经费来源包括:

  Ÿ   给予学生的学费贷款、生活费补助金和贷款

  Ÿ   英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)给予大学和学院的拨款

  Ÿ   其他公共实体(如英国研究委员会和卫生部)给予教育机构的拨款、给予学生的补贴

  高等教育拨款通过HEFCE这一中介机构来进行。大学与科学国务大臣给HEFCE发放拨款函(grant letter),确定每年的高等教育拨款额,并规定资金分配用于哪些政府优先事项(priorities)。HEFCE负责为大学和学院提供拨款,并定期就英格兰高等教育经费需求向国务大臣提出建议。HEFCE给予大学和学院的拨款并不能完全满足院校的成本需求:只针对教学、研究、知识交换以及相关活动提供资助。HEFCE拨款和学费收入以及其他来源的收入一起构成了教育机构的总收入。

  2016-17年,HEFCE的拨款为367, 400万英镑,分为教学拨款、研究拨款、知识交换拨款、国家设施和计划拨款(national facilities and initiatives)以及资本性拨款(capital grants)。教学、研究和知识交换经费为“经常性拨款”,占拨款的绝大部分。2016-17年,HEFCE直接为131所高等教育机构、213所提供高等教育课程的继续教育学院和第六级学院提供拨款。经常性拨款一旦拨给高校,高校就可以在HEFCE的宏观指导下根据其自身的优先事项自主支配。其余拨款为 “非经常性拨款”,包括资本项目拨款和其他发展计划以及资助国家基础设施。这些补助金可以在学年的任何时候进行发放。高等教育机构要对其获得的HEFCE拨款的使用向HEFCE负责,最终向议会负责。

  2012年实施高等教育财政改革后,更多的公共拨款直接提供给学生(以预付学费贷款的形式,在学生毕业后收入达到一定水平再偿还),通过HEFCE发放给教育机构的教学拨款则减少了。这意味着,很高比例的教学公共拨款通过学生贷款公司来获得,HEFCE资助教学的拨款比以往大大减少。HEFCE的教学拨款直接发放给那些单独依靠学费不足以支付全部成本的领域:高成本学科;研究生教育;资助来自弱势背景的学生或需要额外资助才能完成学业的学生;拥有世界一流教学的专业机构等。HEFCE的研究拨款是专项拨款(ring-fenced),不受该项改革政策的影响。

  高等教育机构的研究主要由政府提供资助。除了HEFCE给予的研究拨款外,研究委员会(Research Councils)还为其提供研究项目资助,这构成了所谓的“双重资助体系”。

  (1)HEFCE为高等教育机构提供研究拨款,以保证研究基地有能力开展高质量的创新型研究,并资助研究基础设施建设。HEFCE资金的发放不针对任何特定活动——可以用于支付正式(permanent)学术人员的工资、建筑处所、图书馆和中央计算(central computing)等的费用。还资助高等教育机构的基础性研究和“蓝天”研究,以及对新的科研人员的培训。这些研究是战略性和应用性工作的基础,而战略性和应用性工作大多由研究委员会、慈善组织、企业和商业来资助

  (2)研究委员会根据《1965年科学和技术法》和皇家宪章设立,为不同领域的特定研究项目和计划提供资助,资助额是项目全经济成本的一部分。研究委员会还提供研究奖学金(research studentships)。英国七个研究委员会的经费来自商业、能源与产业战略部(BEIS)负责管理的科学预算。有些研究委员会还从其他政府部门及研究资助者那里获得收入。研究委员会要就其活动和资助向议会进行报告。[21]

  



  [2] European Commission. Organisation of the education system in the United Kingdom – England, Wales and Northern Ireland, 2009/2010, p.65-68.

  [3] https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-education.

  [4] European Commission. Organisation of the education system in the United Kingdom – England, Wales and Northern Ireland, 2009/2010, p.44.

  [5] 自愿团体创办的教会学校(Church School)分为两种:有些学校拥有自己的校舍,且负责部分学校维修费,不足款项由地方教育局补贴,所以称为“Voluntary Aided School”;另一类学校有自己的校舍,但是教育局聘用教师,支付学校所有的行政费和维修费,学校理事会只管理宗教事务,称之为“Voluntary Controlled School”。http://blog.sina.com.cn/s/blog_60c4e8930101p2oh.html.

  [6] European Commission. Organisation of the education system in the United Kingdom – England, Wales and Northern Ireland, 2009/2010, p.65-68.

  [7] 李丽,匡建江,沈阳. 英国义务教育政策探析[J].世界教育信息,2016(13).

  [8] academies是公立的独立学校,从中央政府而非地方当局那里直接获取资金,不受地方当局管理。前身多是教学力量薄弱、表现欠佳的学校,在中央政府的干预下被迫转制,多由企业、大学、其他学校、志愿团体或慈善团体联合创办,以提高学校的绩效。不必遵循国家课程,可以自行设立学期。

  [9] 自主学校,随着2010年联合政府的上台而引入,是academy项目的延伸。只要家长们有要求,家长、教师、慈善团体和商业机构就可以设立新的学校。是由中央政府资助不由地方委员会管辖的综合能力学校,不能像文法学校一样使用学术筛选程序。自主学校可以自行设立教师薪资和条件,有权改变学期长短和教学日程,不需按照国家课程教学。

  [10] 刘绪,匡建江,沈阳. 英国高等教育监管新趋势[J].世界教育信息,2016(9).

  [11] European Commission. Organisation of the education system in the United Kingdom – England, Wales and Northern Ireland, 2009/2010, p.50.

  [12] HM Treasury. Public Expenditure Statistical Analyses 2016[EB/OL], July 2016.

  https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/539465/PESA_2016_Publication.pdf.

  [13] Department for Education. Dedicated schools grant Conditions of grant 2015 to 2016, December 2014.

  [14] https://www.gov.uk/topic/schools-colleges-childrens-services/school-college-funding-finance.

  [15] Department for Education. Dedicated schools grant Conditions of grant 2015 to 2016, December 2014.

  [16] 丁瑞常.英国基础教育财政性教育经费的投入与分配[J].郑州师范教育,2017,6(1).

  [17] European Commission. Organisation of the education system in the United Kingdom – England, Wales and Northern Ireland, 2009/2010, p.92-94.

  [18] 2016年7月,英国政府重组后,将原商业、创新和技能部(BIS)与原能源和气候变化部(Department of Energy and Climate Change)合并为商业、能源与产业战略部(BEIS)。原BIS负责的高等教育事务划归至教育部。教育资助局和技能资助局现在合并为教育与技能资助局,作为教育部的下属部门,统一负责为儿童、青少年和成年人的教育与培训提供拨款。https://www.gov.uk/government/organisations/education-and-skills-funding-agency.

  [19] https://www.gov.uk/guidance/16-to-19-education-funding-guidance.

  [20] HEFCE. Guide to funding 2016-17 How HEFCE allocates its funds, May 2016/07.

  [21] http://www.rcuk.ac.uk/about/aboutrcs/governmentfunding/.

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