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“学前教育的办园体制、质量、监管和成本分担”分论坛综述
作者:张眉 发布时间:2018/04/20 22:00:15 全文下载(PDF)
摘要:

本文从以下几个方面对分论坛予以综述:(1)学前教育办学体制;(2)学前教育质量;(3)学前教育的监管;(4)学前教育的成本分担。同时,总结了与会者对学前教育未来发展的几点建议:坚持学前教育多元化的发展思路、加强对学前教育质量的监管、改革学前教育财政投入机制等。

  2017年12月28日,北京大学中国教育财政科学研究所组织召开了“学前教育的办学体制、质量、监管和成本分担”专题研讨会。本次会议系北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会共同主办的“第三届中国教育财政学术研讨会暨2017年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”分论坛之一。来自国内学前教育领域的学者、幼儿园实践者,以及河北、河南、山东、广东等地方省市相关教育行政管理者等约80余位人士参加了本次研讨会。

  本次会议主要围绕几个议题来展开讨论:(1)学前教育办学体制;(2)学前教育质量;(3)学前教育的监管;(4)学前教育的成本分担。与会者还对学前教育未来的发展提出了若干政策建议。现将会议内容进行综述,以飨读者。 

一、学前教育的办园体制

(一)我国学前教育办园体制的沿革

  学前教育办园体制的核心是幼儿园由谁主办的问题。北京师范大学教育学部教授张燕回顾了新中国成立以来学前教育发展与办园体制的沿革,她把我国学前教育发展分为几个阶段:(1)新中国建立至文革前,我国一方面通过接管外国人办的育婴堂等慈善机构、接管教会办幼稚园、接收私立幼稚园等方式,将这些机构改为公立园,另一方面通过发挥群众动员的优势,学习苏联的同时吸收老解放区经验,创建了街道集体幼儿园的办园形式,同时还出现了工矿企业自办学校和幼儿园。这一阶段,除了教育部门举办幼儿园,企事业部门办园也占一定比例,街道集体办园也发挥了重要作用。学前教育事业逐步建立起来。(2)改革开放以来,学前教育需求进一步扩大,学前教育开始多渠道发展,学前班成为重要办园形式,家庭托儿所等自办园兴起。(3)20世纪90年代以来,我国确立了社会主义市场经济的发展路线,逐步改变了国家包办一切和企业办社会的弊端,企业附设幼儿园开始转向自主经营;进一步激发了社会活力,民办幼儿园得到大发展。(4)进入21世纪,针对学前教育奢华之风的苗头和农村大量富余劳动力涌入城市而出现的流动儿童教育问题,2003年教育部等国家部委出台了《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》进行相应的调整和引导,明确了“幼儿教育的发展方向是建立以社区为依托的、适应当地经济和社会发展的、正规和非正规结合的组织形式。”

  2010年国家中长期教育规划纲要发布以来,我国学前教育进入新的发展阶段,国家加大了对学前教育的投入,尤其重视公办园和公办性质幼儿园[1]的投入与发展。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔2010〕41号)提出“大力发展公办幼儿园……发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性”。《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见(2014-2016年)》提出,要“初步建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络。” 

(二)学前教育发展现状及对办园体制的反思

  近年来,我国连续出台了三个学前教育发展三年行动计划(2011-2013年)、(2014-2016年)及(2017-2019年),学前教育得到了跨越式的发展。2016年,全国学前三年毛入园率达到77.4%,在园幼儿数达到4413.86万[2]。学前教育在取得大发展的同时,仍然面临较大的挑战,与会者分别对学前教育发展的主要矛盾、管理体制及办园体制问题进行了探讨。

1.对学前教育发展的主要矛盾的判断

  与会代表认为我国学前教育发展面临的主要矛盾体现在:(1)学前教育存在结构性供给不足,核心问题是供需的失衡及供给结构和需求结构的不匹配。我国学前教育的需求除了来自二胎政策带来的生育率高峰外,城镇化过程中流动人口带来的需求是最主要的需求增长点。目前入园的需求主要集中在人口密集的中心城区和新建小区,局部地区资源短缺的矛盾突出。(2)“上得起学”问题已经基本得到解决,“上得好学”的问题开始凸显,尤其表现在满足老百姓“优质低价”公办园需求的供给严重不足。如何确保普通老百姓获得有质量保障的学前教育,成为地方政府面临的重要挑战。此外,不同类型幼儿园面临不同的挑战,一般而言,公办园的主要问题是招生压力,普通民办园的突出挑战是师资的质量问题,而高端民办园的主要问题则是办学场地及其成本问题。  

2.学前教育管理体制的问题

  与会者认为,当前我国学前教育管理体制的问题主要体现在:(1)管理方式单一化。一是在“以公办园为主”的发展路径下,将不同体制的幼儿园统称为公办性质的幼儿园实行统一管理;二是学前班、自办园等遭到取缔和取消,学前教育的多元化、多样化发展面临困境;三是幼儿园办学的城市化取向。一方面,无视城乡差异,实行城市中心、标准化取向的学前教育模式;另一方面,单一的城市化学前教育标准取向的幼儿园误导了公众,使后者认为好的硬件配置才是优质教育的标准。(2)教育财政投入机制亟需改进。除了投入总量不足外,学前教育经费在区域和园所间的分配非常不均衡,财政投入主要集中在城市或县镇公办园、机关园、特别是优质示范园,同时,在不同级别政府间、家庭/社会/政府间没有形成合理的分担机制。  

3.对“以公办园为主”学前教育办园体制的反思

  与会者对当前学前教育的办园体制问题进行了反思。与会者的意见大致可以分为两种:部分与会者认为,由于公办园的办园成本过高,以公办园为主的发展路径不可持续;另有与会者则试图在现有的“以公办园为主”的发展框架下提出改进意见,如关注和理顺公办性质园的发展机制等。 

(1)对以公办园为主的学前教育发展政策的质疑

  有学者对以公办园为主的学前教育发展政策提出了质疑。张燕认为,“公办园就是好的”是原有计划经济下意识形态的误区和思维定式。世界各国并非都以公办为主发展学前教育,从国际统计数据看,“公办园”这一指标的统计数据下蕴含了多种办园形式;而单纯的公办园并不能适应和满足多样化的育儿需求。公办园的办学成本高,硬件、软件都是高规格配备,近年来发展优质园的政策倡导还进一步抬高了园所的办学成本,造成财政支出压力的不断加大。张燕认为,公办园办学成本高昂,覆盖面十分有限,因此以公办园为主的学前教育发展政策走不通。有地方政府代表提出,由于公办园的办园成本远高于民办园,当前政府无力承担更多的公办园的投入和建设经费。 

(2)对公办性质幼儿园的关注和反思

  公办性质幼儿园的发展问题受到了多位与会者的关注。华东师范大学学前教育学系副教授柳倩利用2011-2014年的统计数据对比发现,集体办园、事业单位办园呈现明显的萎缩。与真正的公办园相比,公办性质幼儿园面临更大的生存和发展压力,尽管这些幼儿园保留了公办园的名义,但没有获得相应的财政支持,只能依靠较低的收费勉强维持。张燕认为,“以公办为主”的学前教育发展政策混淆了“公办性质幼儿园”和“公办幼儿园”的差别。侯莉敏表示,公办幼儿园和公办性质幼儿园的实际发展情况差异较大,在研究中应该将公办性质的幼儿园和公办园进行区分。柳倩进一步提出了应对公办性质幼儿园萎缩的原因以及就如何促进公办性质幼儿园健康发展开展研究;同时建议未来应进一步理顺公办性质幼儿园的办园体制,明确混合办学幼儿园的法人地位。

二、学前教育质量

  近年来,我国学前教育质量问题日益凸显,受到了社会各界的关注。四川师范大学教授鄢超云、国务院发展研究中心副研究员佘宇、广西师范大学教授侯莉敏、北京日日新学堂创始人王晓锋及北京师范大学副教授潘月娟、李敏谊等对我国学前教育的质量问题进行了分享与讨论。政策文本中的“质量”问题、学前教育师资质量、农村学前教育的质量以及学前教育质量评价体系的构建问题受到了与会者的关注。 

(一)政策文本中的“质量”

  李敏谊的研究发现,我国学前教育领域的质量问题存在一定的地域差异和时间序列的差异。李敏谊通过对《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》以及全国各省、直辖市、自治区出台的三期学前教育行动计划的68个政策文本进行文本分析,研究结果显示,“质量”一词在我国政策文本中的重要性随着时间推进在逐渐递增。质量问题包括结构性质量和过程性质量,东部和中部地区在第三期学前三年行动计划的文件中关于结构性质量问题的内容已经淡化到基本没有,西部地区的政策文本则一直在强调硬件投入等结构性质量;在过程性质量(如课程建设、教师队伍建设、幼小衔接等)问题上,东部地区在第一期行动计划的政策文本中就有相关的内容,但西部地区相应的内容直到第二期甚至第三期才出现,并仅占据较小的篇幅。

(二)幼儿教师质量问题

  幼儿教师的质量问题成为与会者关注的焦点之一。佘宇认为,幼儿园负面事件频发一方面反映了我国学前教育从业人员职业操守、专业伦理缺失,另一方面表明行政部门联动监管存在“缺位”或存在“盲区”,个别地区和幼儿园存在日常管理不善的现象,相关制度不落实、执行不到位。因此,亟需加强学前教育机构人员队伍建设。与会者认为,学前教育专业人员存在如下问题:(1)数量配备不足、师生比过高;(2)学历结构、专业能力参差不齐,幼师入职学历门槛较低,学前教育专业教师供给不足;(3)工作量大、待遇偏低;(4)缺乏职业晋升空间;(5)职前教育阶段对于幼儿教师的专业能力需求及其培养缺少总体的把握。

  农村幼儿教师的质量问题也受到了与会者的关注,与会者认为农村幼儿教师存在流失率高、学历水平低、缺少培训机会和有效培训等问题,亟需改善(见下文)。 

(三)农村学前教育质量问题

1.农村幼儿园低质量运行情况严重

  具体表现在几个方面:一是农村幼儿园以低质量的民办园为主。从县域看,越是基层、越往乡下和自然村走,民办幼儿园数量越多、占比越高;而民办幼儿园往往是农村学前教育的最薄弱环节。二是农村幼儿园在读幼儿以留守儿童为主。侯莉敏根据2013年第六次人口普查数据通过对126万个样本儿童计算,0-17岁留守儿童占儿童比例为25%,农村留守儿童占留守儿童比例为87.52%,占全国儿童的21.88%。三是农村地区小学附设幼儿园教育质量不高。目前很多的乡镇幼儿园附设在乡镇小学,管理体制理不顺,缺少专业师资,小学化严重。四是农村学前教育存在较严重的大班额现象。鄢超云在四川省YS县调研发现,该县学前教育阶段班级的平均班额为34.9人,以幼儿园为单位的平均最大班额53人,实际最大班额132人,有49个班的班额超过50人,有78个班的班额在40-49人。五是农村幼儿教师质量较低。 

2.农村学前教育师资队伍存在明显不足

  农村学前教育教师的质量问题表现在教师流失率高、学历水平低及缺少培训机会和有效培训几个方面:(1)农村学前教育面临的一个较大的矛盾是,一方面大量缺少幼儿教师,另一方面农村幼儿教师流失率很高。鄢超云发现,尽管职高毕业的学前教育专业的学生就业率和对口就业的比例高,但全国统计数据上的幼儿园教师“高中阶段毕业”“高中阶段以下毕业”的人数基本稳定。幼儿教师的流失率高是重要原因之一。鄢超云认为,基本上每年流失的乡村幼师的数量与学前教育专业培养的数量相同。(2)乡村幼儿教师学历水平低。我国低学历阶段的幼儿教师主要集中在乡镇及乡村地区,同时,民办幼儿园教师的学历水平更低。鄢超云根据2016年教育部的统计数据计算,28%的乡村幼儿教师是高中及高中以下毕业,远远高于小学阶段6%的比例。侯莉敏的研究结果也支持了这一结论。2017年12月,侯莉敏课题组以东部省份(广东、海南、福建的5个市、区、县)和西部省份(云南、广西的4个县)的906所农村幼儿园为样本进行调查与比较,研究发现,农村幼儿园半数以上教师为高中及以下学历(东部51.37%,西部57.27%)。这一比例比鄢超云的研究发现(28%)更高。此外,鄢超云的研究还发现,学前教育教师的第一学历中,中职毕业比例相当高,且主要集中在农村地区。(3)农村教师缺少培训机会和有效培训。西北师范大学教育学院副教授王冬兰提出,农村地区乡镇中心和村级幼儿园幼儿教师缺少培训机会,尤其是有效的、正规的培训。为此,王冬兰建议根据农村幼儿教师不同的诉求来提供针对性的培训和指导,为他们提供专业的引领。

(四)学前教育质量评价体系和问题

  近几年来,我国政府开始重视学前教育领域的质量评估工作及评价体系的构建,要求各地加强对学前教育质量的评价和监管。从20世纪80年代末90年代初起,我国地方教育行政部门就陆续开展幼儿园分级分类验收和示范园评估,形成了幼儿园教育质量评价体系。

  与会者认为,现有的学前教育领域的评价体系存在的主要问题是不能有效服务于幼儿、教师及园所的需要。具体表现在:(1)评价程序繁琐,评价标准不符合园所发展需求。幼儿园更需要基于幼儿园实践、支持幼儿园发展的评估。北京日日新学堂创始人王晓锋认为,最好的评估应该是家长的口碑和选择,好的幼儿园应满足孩子喜欢、家长满意及教师有成长的标准。(2)评价结果与幼儿园发展相关度低。潘月娟教授认为,现有的评价体系被相当数量的幼儿园所排斥,除了评价标准不符合园所需求外,评估结果与幼儿园生存和发展的相关度低也是重要原因之一,很多幼儿园的生存和发展是依赖于市场而不是政府所提供的资源。(3)现有评价体系与幼儿发展的相关度低。赵宇红认为,当学生开始为自己的兴趣和未来而学习,教育才能最终达成其目标,主动学习是未来社会对人才发展培养的原点。因此,应建立基于儿童主动学习的幼儿园教学质量评估。  

三、学前教育的监管

  “红黄蓝”事件等一系列与幼儿园相关的社会负面新闻引发了社会各界对于学前教育监管问题的关注和讨论,浙江师范大学杭州幼儿师范学院李克建副教授认为,近年频发的各种幼儿园相关的事件,某种意义上是质量问题,暴露了我国在学前教育质量的内部监管和外部监管上的不足。柳倩提出,一些民办学前教育集团的盈利率远超过普通公司,高盈利率的背后一定会损伤儿童的发展和幼儿教师的权益,因此应警惕民办学前教育机构集团化垄断现象。北京师范大学教育学部教授冯晓霞在“幼教集团化应谨防垄断风险”的主题演讲中以澳大利亚上市幼教集团——ABC教育集团的兴衰为例,揭示了集团化办学的教训。

  1990年以前,澳大利亚联邦政府的公共财政投入只投向公立幼教机构和非营利性私立幼教机构,非营利性幼教机构在澳大利亚幼教体系当中起到主导作用。但是,在新自由主义经济思想的影响下,同时,政府出于减少公共支出、增加入托名额、提高幼教质量、增强家长的选择性等方面的考虑,对学前教育政策进行了两大调整:一是公共资金开始投向营利性的幼儿保育机构;二是“补贴家庭”取代“补贴机构”成为公共经费支持幼儿保育的主要渠道。这一政策转变使得澳洲幼教服务的供给主体发生了结构性变化:非营利性幼教机构的比例大幅下降,营利性机构的市场占有率不断增加。1991-1996年,营利性幼教机构所提供的学位增加了233%,而非营利性幼教机构只增长了15%。2004-2005年,营利性机构提供的服务已占到总量的71%。

  随着幼教私有化的加剧,集团化也成为澳大利亚学前教育机构的重要特点。2001年,澳大利亚第一家幼教集团——ABC教育集团在澳大利亚证券交易所上市。2008年倒闭之前,ABC集团在澳大利亚已经拥有1037个保育中心,占据全日托育市场25%的份额,每年从政府资助给家长的幼儿保育补贴中获得8850万美元经费,一度成为世界上最大的幼教集团。由于扩张速度过快,ABC公司的资金链出现严重断裂并于2008年宣布破产。它的破产导致10万多幼儿无处入托,家长无法正常工作;16000多名教职工失业,一度造成严重的社会混乱。联邦政府不得不拨款维持托幼中心的运行并四处寻找接收者。

  冯晓霞认为,幼教机构所有权的高度集中会形成垄断,而市场垄断则可能带来诸多危险,包括:一是幼儿保育价格不断上涨。澳大利亚允许营利性机构获得政府补助之后,保育费就开始大幅增长。以全天日托中心为例,1991-1999年,家长所负担的费用平均每年提高6.5%,涨幅达59%。2002-2007年间,连续5年年增长率超过10%,涨幅高达88%。二是教育质量得不到保证。2005年澳大利亚的一项全国调查显示,保教质量最高的是非营利性社区儿童保教中心,其次是独立的私立托育中心,而幼教集团提供的服务质量最差。这些营利性的集团常常通过低薪雇佣低资质的教师、减少更新设备和活动材料等方式来降低成本,提高经济效益。很多学者认为,追求经济利益与追求保教质量之间存在的矛盾几乎是不可避免的。三是家长的选择权受到限制。在一些地区,ABC教育集团的市场占有率甚至高达50%。因此,尽管60%多的家长愿意选择政府或社区组织提供的保教服务,最不愿意选择那些营利性机构,但最后却不得不把孩子送到ABC集团的保育机构中去。四是公共资金成为举办者利润的重要来源。从2001年到2005年短短几年内,ABC教育集团的税后收益就从330万美元涨到8100万美元。这笔巨大的经济收益中,政府对幼儿保育的补助占到了ABC教育公司收入的50%。

  冯晓霞提出,近几年资本大量进入中国学前教育行业的状况与当年澳大利亚幼教集团化、资本化的过程相似,如果不加以规范、监管、限制,将来可能会导致类似的结果。同时,需要考虑2017年新修订的《民办教育促进法》对中国学前教育集团化、资本化甚至走向垄断化会产生的影响,并对我国相关的问题开展相应的研究。  

四、学前教育的成本分担

  与会者对于我国学前教育成本分布特征、教育成本与教育质量的关系以及成本分担情况等问题进行了探讨。  

(一)关于学前教育的成本核算

1.学前教育成本核算现状

  与会者普遍认为,科学的成本核算是决策的重要依据。部分地方政府和研究者就学前教育成本的分布和核算开展了相关研究并取得了初步成果。但国内学前教育领域的成本核算工作刚刚起步,相关工作的开展仍然存在较大的困难:一是缺少相应的研究技术支持,二是难以获得真实可靠的研究数据。

  当前我国学前教育成本的基本情况是:(1)公办园和民办园生均办园成本存在显著差异,公办园的生均办园成本远高于民办园。北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉利用某省29个区县的数据研究发现,公办园生均办园成本为1.3万,而民办园生均办园成本仅为6200元。蒋振华、侯莉敏等人的研究也印证了这一判断。此外,同类幼儿园之间的办园成本也存在较大差异。(2)不同办园体制的公办园办园成本也存在显著差异,教育部门办园成本最高。(3)不同地理位置的幼儿园办园成本也存在显著差异,市区最高,农村最低。东部地区的办园成本高于西部地区。广西师范大学教授侯莉敏比较了东西部农村幼儿园直接成本核算的各要素平均值。从地域看,东部地区的成本显著高于西部地区。

  由于成本测算数据的准确性等问题,也有一些地方负责人对于成本核算结果的应用持较为谨慎的态度。有学者指出,考虑到成本与质量的相关性,低质量的实际经费支出并不能代表成本,对于什么是合适的成本仍然需要坚实的实证研究。 

2.教育成本与教育质量的关系

  李克建对学前教育生均成本和教育质量之间的关系进行了研究。研究发现,不同质量水平的幼儿园教育需要相应水平的生均成本;生均成本与幼儿园教育质量之间存在显著的门槛效应;在低质量段到有基本合格质量段,生均成本的增加对教学与互动质量[3]的促进作用更为明显(相对于对学习条件的改善);生均人员成本的增加对教育质量提升的作用更大。  

(二)各地学前教育成本分担情况

1.家庭、政府与社会的分担情况

  目前,我国学前教育成本在家庭、政府和社会间的分担特点主要是:以政府和家庭为承担主体,社会捐赠办学的比例极低或几乎没有;政府分担比例普遍偏低;政府在不同体制公办园中的分担比例有所差异。

  政府分担比例普遍偏低。宋映泉的研究发现,政府在样本公办园中平均成本分担只占一半略多(51.6%)。这一结论与李克建的研究结果相近。后者采用某省东中西部138所幼儿园的数据研究发现,财政性投入在民办园和公办园当中分别占7%和49%。从总体分担情况看,各地的政府分担比例都较低,大部分地区只对占幼儿园总量比例较低的公办园提供了财政投入,对于占比较大的民办园没有或只有少量的投入;同时,即使是在公办园,家庭仍然承担了一部分学前教育成本,如广东省佛山市,公办园的家庭分担比例达到了70-80%。数据表明,2016年大部分OECD国家学前教育阶段的公共财政分担比例达到80%以上[4],与此相比,我国各地政府对于学前教育的总体分担水平处于很低的水平。

  政府在公办园的分担比例远高于民办园。与会地方政府代表介绍,对于公办园(以及部分地区的集体办园),政府承担的比例较大,有一些地区政府全额承担(如山东省济南市历下区),有的分担比例达到80%左右(如河南省三门峡市和河北省张家口市);有的地区政府财政分担的比例较少,只有20-30%(如广东省佛山市)。同时,民办园获得公共财政资助的额度较少,家庭是这部分幼儿园的教育成本分担的主体,如在河北省张家口市的民办园,政府承担比例只有6-7%。一般被认定为普惠性幼儿园的民办园才能获得一定的资助,但资助的额度与公办园存在较大的差别。例如,在河南省最新出台的文件中,2018年起,公办园可以获得每年5000元的生均经费,而普惠性民办园只有200元/生/年。宋映泉的研究发现,相比于公办园51.6%的承担比例,政府在民办园办园成本中平均分担比例只有1.1%。

  政府在不同体制公办园中的分担比例也有差异。宋映泉的研究发现,教育部门办园中政府的分担占比接近六成(59%),而在机关园中的分担占比接近八成(79.9%)。

2.学前教育经费的各级政府分担比例

  目前我国学前教育领域的经费分担主体以区县为主,部分地区的分担主体是乡镇一级,如广东佛山市;省级政府的分担比例普遍较低,有的省份的省级政府只出台标准,不参与费用的分担,如山东省;在一些地区,省级财政在学前教育领域的分担比例与其他教育阶段一致,如广东省按照《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中提及的公共服务的分担比例承担学前教育领域的分担比例,基本上省级承担了10-20%的经费,地方负担80-90%。由于省内经济发展不平衡,经济发展相对落后的地区面临着较大的财政压力。在部分地区,相应的支出压力在乡镇政府,如广东省佛山市学前教育的经费支出基本上由镇一级来承担,省市级财政只统筹20%左右,其余80%左右由区县和镇一级承担。

五、对学前教育未来发展的建议

  与会者提出了对学前教育未来发展的政策建议,主要包括:开放社会资源,坚持多元化的学前教育发展路径;加强对学前教育的质量监管,转变政府职能,从服务提供者逐渐转变为规则制定者和监管者,构建有效的学前教育评价体系,并建立健全动态的监管机制;改革学前教育财政投入机制,更重视公平导向和精准投入,建立立体化的财政投入模式,并逐步建立起合理的学前教育成本分担机制等等。 

(一)坚持学前教育多元化的发展思路

  张燕认为,应始终贯彻动员和依靠社会力量多形式、多渠道发展学前教育事业的方针,而不能将学前教育社会化拉回到政府包办一切事业的老路。市场经济条件下学前教育要能够适应社会多元化需求和多重选择。大量事实上存在的、因需而生的“山寨园”“黑园”,客观上起到了为政府分忧的作用,其贡献应该得到承认。依托社区举办的家庭化、微型化的非政府性质的教育属于大教育的范畴,这样的办学形式强调就地取材,教育资源无处不在,应该依托社区以就近便利的非正规方式发展学前教育。佘宇同样认为,处理好学前教育服务(供给)“量”“价”和“质”的问题的总体思路是要多种形式扩大学前教育资源,积极引导各类学前教育机构面向大众提供大致均等的普惠性服务。

  王晓锋提出,只有充分开放社会资源,才能从根本上改善当前学前教育发展中出现的问题。具体可以从三个方面着手:一是对家长开放资源。一方面鼓励家长参与办学;另一方面加强家长在幼儿园中的共建作用。二是开放公共资源,将更多的政府资源公平开放给所有幼儿园,形成互相竞争的态势,促进学前教育行业的健康发展。三是遵从幼儿发展规律,充分开放社会有利资源,降低办园门槛,鼓励优质资源进入学前教育行业,形成充分的市场竞争,同时政府加强必要的监管。开放社会资源需要有切实的措施,如对于土地、办学场所,应当根据实际情况,在保证基本安全的基础上适当降低一些门槛,对家庭园、小规模园适度放宽要求,有利于形成良好的市场环境。 

(二)加强对学前教育质量的监管

  一是转变政府职能,逐渐从提供服务者转变成规则制定者和监管者。佘宇认为,发挥政府主导作用并不意味着政府直接提供公共服务,而是应强调政府对各类幼儿园行为、质量的规范与管理。政府举办的公办园的责任在于托底并承担起资源中心的职责,同时,政府对服务内容、质量、价格等方面的监管不能缺位。同时,政府应致力于打造示范性幼儿教育机构,制定服务、质量、价格标准及规范,对其他机构的发展发挥引导作用。示范性幼儿园侧重提供某种标杆,既包括政府购买服务的标准、人员职业规范的标准,也包括服务人员权益的保障及人才队伍的培养、输送等;示范机构除了可能“倒逼”公办园找回定位、重新成为“标杆”外,还应为家庭照顾人员等非正规服务人员提供幼儿保教基本技能培训,充分发挥教育和培训的功能。

  二是构建有效的学前教育评价制度。潘月娟认为有效的幼儿园教育质量评价体系应该重点关注评价人员胜任力、评价结果的应用、评价的实施以及内部的质量评价与提升四个要素环节。其中评价结果的应用是构建有效的学前教育评价制度的关键。增强评价体系的有效性应将评价结果与幼儿园的合法性(如等级资质等)及资源的分配(如奖补政策等)之间建立起关联,评价结果应和资源分配(经费、物质资源和培训机会的分配)机制、信息发布、舆情监督机制和问责机制等相关联。一是使评估结果成为幼儿园获得资源的重要依据;二是通过问责机制的建立,要求没有达到相应质量要求的幼儿园必须退出、整改;三是支持家长根据评价结果选择幼儿园,进而调控或者规范控制幼儿园的教育质量。

  三是健全动态监管机制,加强对学前教育尤其是学前教育集团化的研究及监管。

(三)改革学前教育财政投入机制

  一是在财政投入机制上,更重视公平导向和精准投入。有与会者认为,公共财政应保障基本和托底,学前教育公共资源应该向弱势人群和弱势地区倾斜,发挥财政投向对教育公平的杠杆和导向作用。具体而言,一是向农村地区倾斜,尤其是要确保最基层村点的托幼机构获得公共财政的扶持;二是重点投向人力资源,尤其要增加教师收入以提高职业吸引力,同时确保在编教师和非编教师逐步达到同工同酬;三是应覆盖辖区内包括户籍幼儿和流动儿童在内的所有儿童都能接受有基本质量保障的学前教育。

  二是对不同办学体制幼儿园实行差异化的公共财政投入政策,建立立体化的财政投入模式。与会者认为,对公办园、国有民办、民办公助、体改园、公益性学前教育机构、普惠性民办园、营利性民办园等不同类型的幼儿园应区别对待,研究差异化扶持政策以及制度化的补贴方法。部分与会者强调加大对民办学前教育的扶持政策,通过政策引导让社会力量积极参与。蒋振华认为,由于公办园覆盖面有限,大量存在的民办幼儿园实质上承担了政府应该承担的职责,未来的经费恐怕需要更多地向民办园倾斜。柳倩提出,应对幼儿园实施有效奖补,引导更多的民办园选择成为非营利性幼儿园,并根据生均成本核算提高对普惠性幼儿园的补贴力度。

  三是逐步建立学前教育的成本分担机制。一方面,加强对学前教育成本核算的统计和研究工作,尤其是基于质量的学前教育成本的实证研究;另一方面,逐步建立教育成本分担机制。与会者认为,学前教育成本分担机制主要包括两个方面,一是建立各级政府共同分担、省级统筹的经费保障体制;二是建立家庭、社会和政府间的合理分担机制。目前我国政府分担水平总体较低,仍然需要进一步加大政府的总体投入,提高政府的分担水平;同时,改变政府财政在优质幼儿园中的成本分担比例高而在普通公办园和普惠性民办园中的分担比例极低的现状。

  此外,与会者还对学前教育的发展提出了其他若干建议,包括:(1)进一步理顺公办性质幼儿园的办园体制,明确混合办学幼儿园的法人地位;(2)加强对学前教育领域PPP的研究与实践工作;(3)综合考虑我国幼儿教师整体的供需问题;(4)对学前教育投入的绩效进行评估;(5)为农村幼儿教师提供有效培训;等等。

  



  [1] 公办幼儿园是指由国家机关或者其他组织利用国家财政性经费举办的学前教育机构,应当按照有关规定进行事业单位法人登记。公办性质幼儿园是指由村(居)民委员会、社区、学校和国有、集体企业及事业单位利用非国家财政性经费举办的学前教育机构。

  [2] 数据来源:2016年《全国教育事业发展统计公报》。

  [3] 包括教师和幼儿间的互动以及幼儿间的互动。

  [4] 张文玉.OECD国家早期教育(ISCEDO)与成本分担综述,北京大学教育财政科学研究所研究成果(未发表),2018年1月。

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