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“新时代的民办教育公共政策:支持与监管”分论坛综述
作者:刘鑫桥 杨 瑞 发布时间:2018/04/23 19:45:49 全文下载(PDF)
摘要:

本文从以下几方面对会议主要发言内容予以综述:(一)民办教育的发展现状与前景;(二)新《民促法》与分类管理;(三)民办教育的支持政策与规范机制;(四)资本参与民办教育发展。

  2017年12月27-28日,由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的“第三届中国教育财政学术研讨会暨2017年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京国科大国际会议中心举行。分论坛“新时代的民办教育公共政策:支持与监管”于28日举行,由《北京大学教育评论》编辑部副主任范皑皑、北京大学中国教育财政科学研究所副所长魏建国副研究员和王江璐博士共同主持。12月29日,2017年中国教育创新“20+”论坛年会——“新时代的教育新使命”召开,其中专题论坛“民办教育与教育国际化发展”于当天下午举行,由中国教育学会常务副会长兼秘书杨念鲁主持。

  两个分论坛邀请了来自民办教育和国际教育的行业代表、相关领域的研究者、政府部门代表等嘉宾,围绕分论坛主题从不同角度不同层面展开讨论,取得了良好成效。本文就各位嘉宾针对当下我国民办教育的发展现状、支持与监管新政和资本参与方式等问题进行的发言与讨论进行综述。

  一、民办教育的发展现状与前景

  (一)区域民办教育政策将走向多元化、差异化、地方化

  回顾我国民办教育的发展轨迹,经济社会的需求拉动、政府的政策驱动,办学主体的积极进取,是民办教育快速发展的基本动力。民办教育是市场和政策的产物。无锡太湖学院高教研究所所长阙明坤认为,区域民办教育政策是国家法规的直接延伸和具体化,更符合地方情况,具有地域性、强制性、较强的操作性。由于我国各地经济、文化和公立教育发展的不平衡和有关政策的差异,形成了民办教育发展的非均衡现象,比如“西安现象”“江西现象”“温州模式”“周口现象”“宿迁现象”等等。区域民办教育政策影响因素包括思想解放程度、领导重视程度、政府投入力度、规范管理水平、整体统筹规划等。他还认为,未来区域民办教育政策将走向多元化、差异化、地方化。区域民办教育政策将影响未来新一轮民办教育发展。未来区域民办教育政策的重点在于:土地、财政、收费、税费、师资、监管、补偿奖励。

  (二)民办教育的财政贡献

  浙江大学公共服务与绩效评估研究中心副主任吴华教授将2002年以来民办教育与公办教育的发展绩效进行了比较。2002-2016年,民办学校数从61300所增长到171000所,增长了110400所,在总学校数中占比34.7%;在校生从1148万增长到4825万,增长了3677万,在总在校生中占比18.5%。2002-2015年,全国财政性教育经费总量从3491.40亿增长到29221.45亿,增加了25730亿;生均教育事业费从1364元增长到9915元。而2007-2013年,民办教育获得的财政拨款从28.54亿增长到227.51亿,增加了199亿,占比从0.34%增长到0.93%。也就是说,民办教育对社会的巨大贡献只占用了不到1%的公共财政资金。同时,民办教育生均财政性经费也明显低于公办教育。

  吴华教授认为,民办教育与公办教育相比,在微观层次(学校)向学生提供的教育产品没有区别,但是,民办教育能够以占用(消耗)更少的公共资源为学生提供同样的教育产品。民办教育发展所需要的资金从家长(学生)到学校,公办教育发展所需要的资金从家长(学生)到政府(收税),再到学校,由此增加的中间环节会在教育之外消耗更多的资金。民办学校在法律约束下自由发展,能够充分满足社会对多样化、差异化的教育需要。

  基于实证研究的结果,吴华教授认为,新的制度框架应基于学生人数分享公共教育资源,我们需要进一步解放思想,以“普遍的教育凭证制度、更多的民办学校和较少的公办学校”为基本制度框架建设一个更加公平、更有效率、更多选择的公共教育体系。

  (三)民办教育在省间和省内差异巨大

  北京大学中国教育财政科学研究所王江璐博士后对十八大以来民办教育的事业发展和经费投入做了分析。

  民办教育的事业统计显示,除了整个中职在萎缩之外,其他的各级各类民办学校,不管是学校数、学生数、学生数的增长率、学生数占比的变化,还是教师数和生师比都有进步。其中幼儿园增长最快,义务教育次之,高中相对较慢。从省级层面的发展状况上看,各级各类民办教育呈现了不同的态势。民办教育的发展态势可以分为四大类型:(1)体量大、发展快;(2)体量小、发展慢;(3)体量小、发展慢;(4)体量大、发展慢。研究发现,对民办高等教育而言,四种类型的省份比较均衡,即非常分散,说明各个省份民办高校的发展程度和速度都存在较大差异。民办高中则是体量大、发展快的省份非常少,体量小、发展快的省份占有绝对优势。民办中职整体都在萎缩,其中体量小、萎缩快的省份最多,体量大且萎缩慢的省份很少。另外,虽然体量上各省差异很大,但是增长率比较集中,大部分地区都出现了相近的下降幅度。民办初中和小学则是以体量小、发展慢的省份最多。民办幼儿园与其他民办教育类型相比,分布更为集中,说明各省之间的民办程度和增长率差异较小,并且集中在体量小、发展快和体量大、发展慢两大类型中。研究还发现,民办教育的分省分布显示,除了宁夏之外,其他30个省份民办初中和小学的发展状况是同步的,说明省内部民办义务教育的开放程度和发展程度同步。

  当下,虽然地方性文件都开始出台,但绝大部分地区对于许多关键性的问题并没有很好的回应,包括如何体现差别化扶持,对营利性和非营利性学校如何监管,营利性学校的税率问题等。另外,分类管理可能带来一些风险与挑战,例如,通过VIE上市实现利润转移,还有轻资产化趋势日趋明显,等等。

  (四)基础教育阶段的民办教育在服务于谁?

  2017年中国教育财政家庭入户调查主要关注了学生的入学机会、家庭教育支出和政府补贴三方面的内容。北京大学中国教育财政科学研究所周森博士后根据本次调查数据对民办教育情况进行了分析。首先,在样本的构成上,有如下特征:(1)样本中民办学校学生数的占比与全国总体水平接近。其中,幼儿园阶段约有57%的学生在民办园,小学阶段是7%,初中比小学略高,为9.5%,普通高中是8.3%。(2)中部地区的民办学校在校生不管是幼儿园、小学、初中还是高中,都高于全国平均水平。(3)城镇和农村的民办学校在校生占比差异较小。(4)城市内部差异大。幼儿园阶段,经济越发达的地区,就读于民办幼儿园的幼儿比例越低。在初中阶段则是经济越发达的地区,民办初中学生所占比例越高。在小学和普通高中阶段则呈现出一种U型,即在其他城市和二线城市较低,在农村地区和一线城市相对较高。

  其次,关于民办学校和公办学校的收费[1]差异。研究发现:(1)公办学校和民办学校的收费差异,随教育阶段而不同。在学前阶段,公办幼儿园和民办幼儿园的校内收费差异不大。在义务教育阶段,也即中小学阶段,民办学校的校内收费是公办学校的三倍之多。在高中阶段,民办学校的收费是公办学校的两倍左右。(2)公办学校和民办学校内部也存在着较大的差异。按照校内收费的高低将学校进行四分位划分之后,我们发现,无论公办学校还是民办学校,都存在着收费极高的学校,同时也存在着收费极低的学校,收费最低的四分之一的学校,平均校内收费不足1000元。(3)各个学段的民办学校内部差异要远远大于公办学校。

  第三,民办学校就读人群的差异。(1)幼儿园阶段呈现双峰趋势,即家庭人均年度消费最低的25%和处于50%-75%之间的家庭的孩子就读于民办园的比例比较高。家庭人均年度消费最高的群体就读于民办园的比例反而相对较低。(2)小学和初中阶段是家庭人均年度消费越高,学生就读于民办学校的比例越高,校内收费也相应地更高。(3)家庭人均年度消费最低25%的群组中,有超过70%的人回答说“我不能进入公立学校,没有办法只能去民办学校”,而对于家庭人均年度消费最高25%的群组而言,有60%以上人认为“我可以进公办学校,但是因为我觉得民办学校更好,所以我选择了民办学校”。

  最后,关于家庭在学校之外购买教育培训服务的支出情况(校外教育支出包括了学生在学校外参与的兴趣班或学科类培训)。(1)各个层次的消费群组都有一定的校外投入,其中消费最高的5%的人群的校外投入最高。(2)对家庭人均年度消费最低的5%、最低的25%以及25%-50%的人群来说,就读于公办学校的学生对自己学校的评价比较高,而就读于民办学校的学生对自己学校的评价比较低,他们花更多的钱在校外购买服务。(3)在家庭人均年度消费最高的群体中,就读于公办学校的学生对自己的学校不满意,而就读于民办学校的学生对自己的学校很满意,同时,就读于公办学校的学生的校外支出明显高于就读于民办学校的学生。

  二、新《民促法》与分类管理

  (一)法人制度设计影响民办教育分类管理实施

  北京教科院民办教育研究所刘熙副研究员从分类管理的立法争议、国际上的法人制度以及新法实践中的法人制度调适三个方面进行了探讨。首先,立法的争论主要集中在两个方面。第一,现阶段我国的民办教育90%以上是投资形式的,希望获得一定的回报。如果登记为非营利,会给大批的办学群体带来很大的问题。如果登记为营利,那么很多学校得不到政府的支持,可能要关门。二是产权不明晰是原《民促法》的根本矛盾所在,新《民促法》的分类改革是最大的亮点。虽然义务教育之外的教育机构都可以营利,但教育在中国仍然是最保守的行业之一,营利性民办学校市场运营机制如何得到各界尤其是教育行政部门的认可值得关注。其次,从国际经验上看,日本学校法人制度的功效有二:一是财团法人与举办者相互独立,使得关联交易可以限定在合理范围内;二是财团法人与学校组织相对独立,可以保障校长依法独立行使学校行政管理权。最后,和法人相关的实践问题特别多,包括非营利学校资产证券化问题、名称与审核的问题、营利性学校的法人治理结构问题等等。

  (二)分类管理实施的法律基础有待进一步完善

  中国人民大学教育学院周详副教授从法律角度对“分类管理”的实施依据进行了分析。《民法总则》刚刚实行,为民办教育在民法领域内设定了一个框架。所有的民办教育机构都得在这个框架里进行一定的妥协,然后再寻求利益的平衡。

  然而,在已有的框架下,现在面临着若干重要问题需要应对。(1)收益权和股东权益的不同。非营利是从分配的角度来划分的,但从分配角度划分最终落到法律上是股东收益权的问题,现有法律只落到收益或者结余,这和股东权有很大差异。(2)土地权属是最重要的问题。如果土地是购买的,注册成非营利,土地的价值其实是以现在的价格来计算的,政府是否要进行补偿是关键。这是由于土地的增值比固定资产,例如房产和其他资产的增值大很多。(3)学校运营管理的问题。例如,非营利的学校是否可以成立营利性的公司,即非营利的学校可以通过营利性的公司进行社会服务或者资产转移来挣钱。(4)监管问题。目前监管教育执法的人员很少,因此需要通过信息公开方式对学校进行监管。(5)清算管理问题。《民促法》提出营利性学校要求参照公司法和相应规定,但是清算管理的顺序和公司法、破产法不同。以教师身份为例,其属于雇员还是独立的老师,而社会各界一直在争取民办教育教师的各项权利,就是因为其身份的不确定性。而《民促法》修订后,使其更加不确定。《民促法》规定的清偿的顺序第一是学费,第二是教师工资,第三是其他债务。但是按照《公司法》的清偿顺序,第一是费用清算,第二是教师工资,由于学生交学费后拥有了债权,因此在偿还所有的贷款之后再偿还学费,属于最后顺序偿还的环节。(6)营利法人和学校治理的冲突。(7)PPP在教育领域的应用。国企办学和混合所有制都属于狭义的PPP模式,发改委的条文虽然倡导公私合营,同时倡导地方企业和非本地政府的其他政府进行合作,这一点或许也是将来发展的方向。

  (三)新《民促法》对非营利民办学校税务监管提出新要求

  北京大学中国教育财政科学研究所副所长魏建国副研究员通过借鉴美国对非营利机构进行税务监管的实践,认为《民促法》修改对非营利民办学校税务监管提出了要求。

  美国联邦政府国内收入署(Internal Revenue Service, IRS)对包括私立学校在内的慈善组织进行税务监管,主要体现在四个方面。(1)私人获利禁止原则。私人获利指的是慈善组织通过与“内部人”(设立者、理事会成员、他们的家庭、以及其他任何相当于所有人或管理人的内部人)之间的不公平交易转移组织的收入或资产。获利交易包括两大类,一是慈善组织为了获得内部人所拥有的财产或提供的服务支付超过公允市场价值的价格;二是慈善组织收取低于公允市场价值的费用给内部人转移财产或提供服务。而违反私人获利原则最经典的两种形式,一是支付“不合理”的薪酬——远超过市场价值的薪酬,二是给内部人提供免息贷款,或者免租金使用办公空间。(2)私人利益限制原则。与私人获利禁止原则的区别为:一是在确定特定交易是否违反私人利益限制原则时,平衡公共利益和私人利益的方法是基于个案考虑。而对于私人获利禁止原则,任何数量的私人获利都会导致免税资格的丧失。二是私人利益限制原则适用于接受不合理利益的任何人,而私人获利禁止原则仅适用于“内部人”,通常是指对慈善组织能够施加实质性影响的人。(3)中间制裁方法。撤销免税资格由于是非常严厉的措施,因而较少采用。而中间制裁方法允许国内收入署制裁为私人获利负责的个体——以及那些获利的个体——不用撤销慈善组织的免税资格,通常是作为对撤销免税资格制裁的替代。该制裁方法给国内收入署提供了更多的灵活性。(4)非相关商业所得税。在非相关商业所得税规则项下,如果商业活动和组织的免税目的没有“实质性相关”,则需要被课税。而仅仅是为慈善活动提供收入流的商业活动是与慈善目的不相关的,因此须被课税。

  在新修订的《民办教育促进法》实行分类管理的背景下,应加强对非营利性民办学校的税务监管。首先,税务机关应该在现有制度框架加强日常税务监管。其次,应该加强相关的制度建设。例如:尽管法律明确界定了非营利的法律内涵,但是法律并没有对关联交易进行规定,而关联交易是威胁非营利性民办学校“非营利”地位的重要形式,今后应尽快予以完善。

  三、民办教育的支持政策与规范机制

  (一)民办学校分类管理政策制定应关注举办者利益和学校长期发展

  随着国家层面分类管理制度框架的基本成型,地方配套政策正呼之欲出。分类管理政策事关民办学校举办者切身利益和学校自身的长期发展,所以他们对国家授权地方制定具体办法和措施的过渡期限、补偿标准、税收优惠、收费管理等政策十分关心。

  云南省教育厅原副厅长邹平认为,地方应当根据国家的新法新政精神,适时出台地方性配套政策并采取有效的落实措施,鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展。具体的建议有:(1)补偿或奖励标准要明确合理,学校剩余财产给予出资者的奖励和补偿标准是民办学校选择营利性和分营利性的重要权衡因素;(2)税费优惠要充分考虑各种实际情况;(3)差别化政策体系要明确具体;(4)财政扶持力度要进一步加大;(5)财政性资助或奖励的问题需要进一步明确;(6)尽快落实校园用地政策;(7)进一步落实民办高校的学科专业设置、民办普通高中招生等办学自主权;(8)教职工权益保障力度有待加大;(10)金融服务要改善,鼓励银行支持民办学校发展,同时政府应提供专项低息或贴息贷款;(11)民办学校教育质量亟待提升;(12)加强对民办学校和机构的监管,包括规范招生秩序和资产财务管理,完善内部管理制度等。

  (二)加大民办学校财政资助力度,健全政府补贴、购买服务制度

  教育部国家教育发展研究中心综合研究部主任王烽研究员认为,从中央到地方,财政资助民办学校的方式多种多样,国务院提出了支持民办学校的两个基本原则:一是加大对民办教育的扶持力度,将民办教育发展的资金纳入预算,同时将其作为生产和提供公共服务的“伙伴”,用政策红利吸引社会力量办学、推进分类管理。用财政杠杆撬动社会出资、用财政工具规范民办学校是最直接的手段,也是杠杆作用最强的手段。二是应健全政府补贴、购买服务制度,可设立民办教育发展基金,落实同等资助政策,民办学校学生与公办学校学生按规定同等享受助学贷款、奖助学金等国家资助政策。

  政府对民办学校的资助主要表现为依法资助、底线资助和分类资助。其中,依法资助强调推动政府将民办教育的扶持经费纳入预算,依据各相关法律为民办学校学生、教师和教学项目争取财政扶持,让法律和规范性文件成为规范政府行为的有效工具。底线资助指中央和地方政府实施面向儿童的资助项目时,应当在文件中明确同等对待在民办学校就读的符合条件的儿童,特别是特殊儿童、家庭困难儿童、农民工子弟等。政府应当为民办学校儿童提供与公办学校学生同样的免费课本、免费午餐、寄宿生补助以及校车服务等。最后,对民办学校进行营利性与非营利性的划分后,政府面临的一个重要任务是将“普惠性”和“非普惠性”幼儿园区分对待,应吸取部分地区分类资助民办幼儿园的经验和教训,确定分类资助措施。

  (三)民办教育应当以支持引导规范,以规范促进支持

  北京师范大学中国民办教育研究院院长周海涛教授认为,总体来看,尽管修改了《民促法》,出台了国务院及相关部门文件,但总体来说还是顶层设计,是一个总体考虑和基本思路,下一步如何落实以支持规范引导,以规范促进支持,如何在实践上创新是关键。目前应重点从六个方面进行考虑:(1)落实“支持与规范”的预期。由于民办教育存在多种维度,在一定的顶层配套之后需要设定一些边界。也即在规范不同类型的民办教育和机构的时候,其信用和标准的设定是引导办学者行为的重要信号,需要在实践中不断创新。(2)维护和激发举办者积极性,即需要平衡教育公益性和资本的逐利性关系。(3)完善民办学校管理体制,例如内部治理中的回避制度等需要落到实处。(4)推动民办教育内涵发展。调研发现,教师是制约民办教育发展的一个重要因素,例如退休教师在待遇、编制等方面都存在不足,需要考虑对其投入及认可。(5)吸引社会力量兴办教育,尤其是国资民资的融合,公办和政产学研的融合。(6)营造共建共享发展氛围。

  四、资本参与民办教育发展

  近年来资本争相进入教育领域是不争的事实。资本的到来既重塑了教育行业、教育产业结构,同时也引发了一些新问题——毕竟不同类型的资本是带着不同的预期进入到教育领域之中的。

  (一)民办教育行业细分与发展问题

  元成达资本创始合伙人肖志辉先生认为,从资本角度分析教育行业可以有以下四个思考维度:学历体系(学历、非学历)、学习体系(国内、国际)、商业模式(To B、To C线下、To C线上)和年龄区间(0-6岁、6-18岁、18岁+)。这四个维度可以共建8个细分行业:B端教育信息化和园所机构服务、C端0-6岁线下园所机构、C端6-18岁K12线下培训、C端18岁+职业线下培训、C端在线教育、教育出版、学历教育和国际教育。

  资本进入民办教育有多种方式,证券化是其中的一种。2015至2017年间,A股上市的11家公司对教育企业发起了并购重组。但是目前A股上市公司跨界并购仍然面临诸多阻力:第一,整个资本市场存在严格的监管。国内的相关法规要求,对于教育,K12不可以上市,虽然可以并购但是难度很大;高等教育目前基本都到香港上市。第二,审核批文进度很慢。第三,盲目操作,导致一级市场估值畸高。第四,投资日渐理性化,观望情绪出现。

  对于资本和民办教育的结合,现在最大的问题在于很多投资者并不懂教育,只是盲目跟风。资本一窝蜂进入教育行业,存在着缺乏深入研究和远期规划的问题。如果资本过于重视教育企业的良好现金流和利润带来的放大效应,对民办教育企业没有进行精心选择,盲目跟风盲目炒作,那么狂飙突进之后往往是一地鸡毛。战略意味着取舍,精选是资本战略规划后的必然选择。资本不能本着套利的目的进入教育市场。遵循教育规律、打造教育企业文化、明确自身发展战略与路径,而非一味追求资本的规模化,唯此才能实现对于教育行业的赋能式投资。

  肖志辉先生认为,民办教育的发展需要具备三种能力:首先是人才经营能力。在品牌建设的同时,通过“优质教育”理念的推广与股权激励,形成对教育师资人才及教育管理公司运营团队人才的吸引力与感召力,逐步打造民办教育特有的优秀师资团队及运营团队,并形成人才梯队,确保公司长久、稳步、快速、健康发展。其次是资源获取能力。通过教育公司股权分享与创新的商业模式设计,以及广泛细致的对外合作,逐步实现对国内外教育核心控制资源的获得,如政府支持、土地储备、课程打造、国内外品牌合作、教育辅助资源供给等,以利于民办教育集团各行业细分领域及各教育子品牌的迅速推广及扩张。最后是并购整合能力。通过兼并收购,取得对部分优质教育企业的控制权,随后对其进行资源整合及价值再造。

  (二)政府对于民间资本的引导,以政府引导基金为例

  和君集团河北公司董事长兼总经理高步云以政府引导基金为例,就政府引导民间投资这一话题进行讨论。政府引导基金作为由政府参与并主导的产业投资基金,是财政扶持产业发展的重要方式,在2006年起步,2014年以来得到迅猛发展,呈加速增长之势,已成为各级政府广泛使用的投融资工具。2014年之后政府引导基金得以迅猛发展在很大程度上得益于两个文件的出台。2015年11月财政部印发了《政府投资基金暂行管理办法》,对政府投资基金的设立、运作、风险管控、预算管理等方面进行了规范。暂行办法中对于政府投资基金的设立领域进行了明确,包括支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务领域。2016年12月,发改委印发了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》,对政府出资的产业投资基金的设立登记、投资运作、绩效评价、监督管理进行了更具体的规定。暂行办法建立和完善了政府出资产业引导基金的行业管理和监督评价政策体系,补充、完善了基金业管理的政策体系。受益于一系列政策文件的刺激,2014年以来我国政府引导基金呈现出急剧发展的态势。

  就教育领域而言,高步云先生认为政府引导基金投资教育主要有以下三种方式:一是以股债结合、PPP项目公司资本金为主,投资于教育基础设施;二是以股权投资为主,投资于教育内容建设;三是以股权投资为主,投资于教育装备及教育技术。但是在教育领域投入也面临诸多问题:一是投资项目偏爱大型化。除个别项目外,均愿意投资成熟阶段企业。二是地域性色彩强烈。对于各地政府来说,一般均有投资于本地的比例限制。三是布局不平衡。政府引导基金的发展非常不平衡,尤其存在区域不平衡。四是引导基金类别繁多,绩效考核体系不完善。规模大小不一、投资方向不同、投资限制各异、政策导向目标互有差别,并且分别由不同部门管理,缺乏统筹。五是退出机制不完善。基金都有一定的期限,退出目前仍然存在一定的困难。

  但不可否认的是,地方政府利用引导基金发展教育产业具有十分重大的意义:第一,通过基金的形式推动教育公平。第二,通过相对市场化的手段,调动社会资本,促进地方教育产业发展。第三,对一些教育发展比较强的地方,通过政府引导基金可以推动招商引资。第四,通过政府引导基金与龙头企业联合,打造地方的产业集群。

  



  [1] 这里的收费除了学费外,还有校内的代收费等。

编辑:毕建宏
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