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“中国公共事业部门法治化进展与前瞻”分论坛发言摘要(一)
作者:黄珍 发布时间:2018/06/25 19:37:08 全文下载(PDF)
摘要:

本文集合了首都师范大学劳凯声教授、国家教育行政学院郉晖教授、中国人民大学教育学院申素平教授和华中师范大学周洪宇教授四位教授的发言摘要,以及湖南省教育厅汪忠明副调研员和刘明兴教授对会议发言的点评。

  2017年12月27-28日,由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的“第三届中国教育财政学术研讨会暨2017年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京怀柔国科大国际会议中心举行。

  为探讨我国公共事业部门尤其是教育部门法治化的演进,本次会议专设了“中国公共事业部门法治化进展与前瞻”分论坛。专题讨论由北京大学中国教育财政科学研究所刘明兴教授担任分论坛主席,特别邀请首都师范大学劳凯声教授、国家教育行政学院郉晖教授、中国人民大学教育学院秦惠民教授(发言内容暂不公开)、中国人民大学教育学院申素平教授做主题发言,华中师范大学周洪宇教授以书面发言形式参会。本文集合了上述四位教授的发言摘要,以及湖南省教育厅汪忠明副调研员和刘明兴教授对会议发言的点评。

 

  公-私视域中的公立学校体制改革问题

  劳凯声*

  中小学校的办学资质改革和高等学校的办学资质改革有着明显的区别,但又在某种程度上对决策层和官方的改革决策方向起着一种冲击的作用。下面将从四个方面简单介绍近几年所做的相关研究。

  一、教育体制改革的问题是公立学校的问题

  1.教育的国家化

  从19世纪末开始,因普及教育之需,对教育的组织和调控普遍成为现代各国政府的一种基本职能和活动,并成为国家公共事务的一个重要组成部分。在这一进程中,过去一直属于私人、地方或教会管辖范围的学校开始集中到国家手中,通过国家的力量建立公立学校系统,向社会提供公共教育服务。公立学校的产生标志着人类教育职能的一次转移,这一转移直接导致了教育的国家化趋向和公立学校系统的产生。世界各国纷纷对原有体制做出相应的变革,通过一种高度专门化的社会组织形式来推动教育的发展,用立法的手段来保证国家对教育的影响和控制,用行政的手段建构公立学校系统,这就是近代史上的教育国家化趋势。

  2.公立学校的两个基本问题

  公立学校是一种人才培养的高度专门化的社会组织形式,必然与延续数千年的民间的、家庭的教育传统相冲突。在现代公立学校产生的两百年间,各国教育不得不面对两个问题:教育应当由国家举办还是由社会举办?教育应当在学校进行还是在家庭进行?两百年来,所有有关教育发展的问题,基本上都是这两个问题的演进,比如:当代中国的在家上学问题、民办教育问题等。

  3.20世纪80年代:公立学校重建运动

  对于绝大多数经历了现代化进程的国家而言,二战以后最终定型的公立学校所具有的特征可归纳为“政府举办、公共财政维持、并通过非市场途径向社会提供教育产品”,因此公立学校具有相当典型的国家垄断性质。教育的国家垄断带来了一系列的弊端:即机构臃肿、效率低下、民间力量的办学积极性被遏制、学习者只能被动接受而无选择权利等等。许多人寄希望于通过市场化、民营化的改革措施,摆脱政府的过度控制,解决公立学校存在的问题。

  二、公立学校体制改革的方法论

  怎样来看待、理解、分析公立学校的改革问题?必须要理清以下三个方面的问题。

  1.公-私两分法

  我国的社会转型使整个社会分化出了公域和私域部门。在新的社会结构中,公立学校重新定位的问题开始凸显出来。《教育法》规定了公立学校的法人制度,这是对公立学校的一次新定位。公立学校法人制度使政府与学校之间的分权获得了合法的依据,并使公立学校的办学自主权获得了合法性。

  由于我国学校法人制度尚无公法人、私法人之分,因此公立学校法人并无明确的性质规定,公立学校的法律地位并不清晰。在组织形态上,法律法规授权公立学校从事公共服务,履行公权力,已成为一类特殊的行政主体,但其行为却未获必要的制约,甚至出现侵害公共利益的现象,这已成为权力转换过程中的一个突出问题。

  不同公立学校除了可以表现为公与私两种典型的性质外,还可以表现为非公非私、亦公亦私、以公为主兼有私的性质、以私为主兼有公的性质等不同的性质类型。因此,在法人定位方面应依据不同级类公立学校与公域、私域的不同关系,做出具体和切合实际的法律定位。

  从国外的经验看,公、私两分的法人定位方法也在发生变化,如德国尝试把州立大学的公法人转为基金会法人就是一例。日本的国立大学法人化改革也未将国立大学法人简单地定位于公法人。这些经验表明,在为公立学校进行定位时,不应拘泥于公、私二分的方法论,笼而统之地将其归位于公法人,否则就有可能制约公立学校改革发展的空间,甚至断送已有的改革成果。

  2.教育公益性理论

  公益性是现代社会赋予教育的一种基本性质,教育的普及程度越高,教育的公益性特点也就越明显。教育的公益性决定了教育不可能像商品一样通过市场来提供,而必须通过市场以外的资源配置机制来提供。这种资源配置机制主要是指,政府通过建立公立学校,向社会提供垄断性的教育产品,由此实现平等的教育服务。因此,公立学校就是各国保障教育公益性的一个主要做法,国家垄断则是保证教育公益性的必然选择。为保障教育公益性的实现,必须从公法出发对公立学校这类公共服务机构的办学行为做出必要的规限。

  有关公立学校的公益性问题,因与公立学校营利性相对应,而更显其复杂性。该问题涉及到了对“营利”一词的意义选择。“营利”一词的利润义项无关乎公益性,只有利益义项才与公益性有关。我国法律曾经的“不得以营利为目的”的规定是对公立学校的法律限定,但其内涵却出现了误读,把“不得以营利为目的”与“不得营利”等同起来了。

  3.国家与民间的关系理论

  从宪法学的角度来说,现代公法确立的公民第一性、国家第二性趋向,表明了公民受教育权利的享有和国家对其承担的义务构成现代教育中国家与民间关系的主要内容。然而,在现实的发展中,民间和国家之间的关系是非常复杂的。公民是义务主体,必须强制性上学,而国家才是权力主体,可以通过积极作为的方式,强制性的单方面要求某一个公民做出某种行为。这是国家与民间关系中实际存在的一种矛盾。

  基于社会现实的分析,包括教育改革的问题都是如何制约国家权力的问题。下文列举了五种制约国家权力的不同方式:第一,以权力制约权力;第二,以个人权利制约权力;第三,以道德制约权力;第四,以法律制约权力;第五,以社会的参与、民间的参与、民间的监督制约权力。在处理教育体制改革中国家与民间的关系的时候,我们要考虑通过什么方式使国家与民间的关系达到新的平衡。

  三、一场试图突破公立学校发展瓶颈的改革

  20世纪90年代初期,我国一些地区根据本地的实际情况,对部分公立中小学校进行了有关办学体制的改革试验,即公立学校改制。公立学校改制试图利用公共的和民间的教育资源,创新公立学校的办学体制,为提高公立学校的办学质量和效益开辟新路。但改制试验也产生了一系列新问题,怎样坚守公立学校的公益性质,怎样规范公立学校的办学行为,怎样真正调动公立学校的办学积极性,充分挖掘可资利用的教育资源,满足社会的教育需求等等。这是公立学校改制向现代学校制度提出的新课题,并由此导致了对改制学校的再改制过程,教育公益性问题由此浮出水面。

  四、事业单位改革中的公立学校法人问题

  事业单位作为一种影响社会民生的主要力量,其独特的社会功能正日益凸现,并具有了明显区别于公域、私域的性质。如何理解事业单位的社会属性,如何规定其与公域(政府)、私域(市场)之间的关系,如何建立基于公益性的事业单位运行机制等问题开始成为事业单位改革中必须面对的问题。从我国的实际状况以及从社会对教育的功能要求出发,可以这样来定义公立学校:公立学校是由国家设立、为不特定多数人服务、以培养人才、创新和保存知识为目的、面向社会自主办学的功能性社会组织。作为独立的社会组织,公立学校应能保护公共利益以及其他具体的和特殊的利益不受损害,应有助于各种利益的平衡。在发生利益冲突时,有可能实施调控和干预。

  公立学校应具有的组织特征:从组织性质看,是一种非政府和非企业的社会组织,举办者是政府;从组织功能看,是国家以培养社会所需人才、开展学术研究为目的而举办的社会组织;从其与政府关系看,是具有独立管理机构的组织体,而不是行政机关的内部单位和附属机构;从其经费来源看,主要来自政府财政拨款、学杂费、社会或个人赞助、捐助以及学校的创收收入等不同渠道,学校与市场关系不同,筹措渠道不尽相同;从其所具有的权能看,其所拥有的办学权利是一种复合型权利,其中既有通过政府的公务分权获得的公权力,也有作为法人所具有的法人权利。

 

  《职业教育法》修订的若干思考

  邢晖*

  一、职教法规政策,四个层面的保障

  职业教育的政策法规体系可以分为以下四个层面:一是法律层面,比如1995年颁布实施的《教育法》和《劳动法》、1996年的《职业教育法》和2007年的《促进就业法》;第二层面是党中央国务院下发的政策文件。比如有关职教政策的“三个决定”,即2002年的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2005年的《关于大力发展职业教育的决定》、2014年的《关于加快发展现代职业教育的决定》;第三个层面是职业教育行政主管部门独立或者联合制定的法规文件;第四个层面是地方性文件法规。省级政府、计划单列市、副省级城市等都有立法权或部分立法权。我国职业教育管理体制比较复杂,温家宝总理曾将之描述为“齐抓共管”,故而职业教育法规的制定和出台也相对复杂。自1996年《职业教育法》颁布以来,上述四个层面的政策法规约有600多个,主要集中在第三个层面。

  2014年,国务院召开第三次职业教育大会,会议期间习总书记做了重要的批示,颁布了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》。此后,有关职业教育的法规文件连续出台。十九大报告提出:“完善职业教育和培训体系,深化产教融合、校企合作”。进而,国务院办公厅出台了《关于深化产教融合的意见》(国办发〔2017〕95号)。该文件是继《职业教育法》颁布以来,深层次推动职业教育的一个强有力的文件。在某种程度上,这些政策和文件弥补了现行《职业教育法》的不足。

  二、《职业教育法》修订过程

  2008年10月29日,全国人大常委会将职教法修订列入立法规划(一类);2009年,教育部开始启动修订,2009年4月22日,教育部提出6条修订原则与要求;教育部有关部门历时两年,先后形成若干修订稿,并于2011年7月提交《职业教育法修订稿》给国务院法制办,然后征求各方面意见,但没有形成充分共识;2014年第三次全国职业教育工作会之后,国务院法制办委托教育部,再一次根据新形势重新启动修订职业教育法的工作,到目前为止还在内部讨论的过程中。此外,人社部于2016年也提出了一个修订稿,提交进行内部讨论。

  三、《职业教育法》修订的相关意见分析

  从2008年至今,修法过程中出现了很多意见和争议,概括如下:

  1.修法的态度问题。存在着必须修、没必要修,还有大修、中修、小修等不同意见。一种观点认为,目前五章40条的规定中还有若干条款没有落实,有法不依的问题依然存在。

  2.修法的名称问题。《职业教育法》《职业教育培训法》《学校职业教育法》都有其合理性,但职业教育的内涵远不限于职业院校。

  3.修法的程度问题。如果引入“大职教”的概念,就不能限于学校层面的职教,还需考虑职业培训。

  4.修法的边界问题。有一种方案提出,教育部出台《学校职业教育法》,人社部出台《职业培训法》,两部法律并存。还有专家建议,将职业教育纳入到终身教育体系里,将普通高等教育、中小学教育里包含的劳动教育都融合起来。

  5.修法主体的问题。一种观点认为,《职业教育法》修订应该由行业、企业、社会多方面介入,而非由行政主管部门所主导。

  6.修法的重点问题。例如,如何表述我国的职业教育制度?目前,职业院校体系已经打通,可以读到专业博士,但现行的法律未能清晰地将这一体系描述清楚;再如,对产教融合、校企合作等重要问题均未能进行详细描述。

  7.修法的线索问题。究竟使用教育逻辑(学校教育类型),还是按照培养和建设的逻辑(人才类型)进行修法?普通教育培养的人才主要是研究型、学科型、知识型、学问型,职业教育培养的人才的主要特征是应用型、技术型、操作型、职能型,而这两种类型人才的成长规律未必一样。

  8.修法的表述和语言指向问题。用强制性的法律语言、规定性的文件语言或是倡导性的研究语言表述,这个问题也没有很好的解决,倡导性的用语过多,缺乏强制性和约束力。

  9.法律中的“建标”问题。职业教育实践严重缺“标”,教师配置缺乏标准,专业建设、课程等标准不足,实训基地配置也没有相关标准,需通过建标加强管理。为此,要理清哪些标准化要求要写进法律条文,哪些在法规和文件中体现。

  10.修法结构的问题。例如,修法的核心要素问题,是全面解决,还是突出重点?

  四、《职业教育法》修订的重点难点分析

  《职业教育法》修订的难点之一是,法律修订过程中出现了两个行政主体之间的博弈,到底职业教育是一个体系还是两个体系?教育部门管学历证书,人社部门管资格证书,是否需要合并到一起?仅就教育部门分管的学校职业教育体系来说,近几年一批具有条件的本科学校转成应用型大学,学校职业教育体系打通了,但却未能在立法上进行清晰表述,究竟是以学校划分,还是以学科专业划分?

  修法的关键点在于,理清政府、学校、行业、企业和社会在职教中的职责和权利,明确定位各利益主体在职业教育中的地位和作用功能,实现政府(各部门)、行业、企业、社会、学校等内外部利益平衡。

  其他需要理清的重点问题还有:办学体制问题,国务院的文件明确提出探索混合所有制和股份制。事实上,在学校层面上很难推行混合所有制。然而,很多高职院校的二级学院都办成了混合所有制,因为其实训基地建设、课程开发、教师聘任离不开企业;人才培养模式问题,校企合作、工学结合尚没有上下一致的政策文件衔接;职教、培训体系的教师标准和资质问题,特别是双师型教师的标准与资质是否能落实?此外,高职院校的经费保障问题、农村职教学校和县职教中心的发展问题、职教招生难、办学难的问题、职业资格证书和学历证书是否互认等,都是现实的难题,也应该是本次修法需要重点引导、理清和保障的问题。

 

  我国教育立法的历史演进与发展方向

  申素平*

   

  本文从以下三个方面介绍1978年教育立法起步至今的历史演进:(一)四十年发展历史的梳理;(二)当前教育立法面临的问题;(三)教育立法中需调整和注意的问题。

  一、我国教育立法的历史演进

  从历史演进上来看,真正的法治建设是从1978年开始的,十一届三中全会摒弃过去的人治,重新回到法治的起点,到2018年改革开放四十周年,可以分三个阶段。

  第一个阶段,教育立法实践的起步阶段(1978-1994年)

  1978年到1994年期间,我国共出台了三部教育法律:《学位条例》《义务教育法》和《教师法》,从法律层面初步建立了学位制度、义务教育制度和教师制度,构成了教育立法实践的良好开端。

  第二个阶段,教育立法蓬勃发展阶段(1995-2010年)

  自1995年《教育法》颁布以来,我国教育立法进入蓬勃发展阶段。在1995年至2010年期间,我国启动了多项教育立法活动,共颁布了五部教育法律。其中,《教育法》作为基本法的出台为我国教育立法确立了基本依据,具有里程碑意义。这一时期有一个层次不高的法规,但在教育法治进程中非常重要,即《普通高等学校学生管理规定》。中国大多数的高等学校诉讼案件都和《普通高等学校学生管理规定》分不开,该规定在2005年第一次增加了程序正当的规定,体现了重大的理念进步。

  第三个阶段,教育法律体系初步形成并不断完善(2011-)

  2011年,时任全国人大委员会委员长吴邦国宣布具有中国特色的社会主义法律体系基本形成,在教育法领域也是以这个时间为依据,标志着中国特色社会主义教育法律体系初步形成,此后进入发展和完善阶段。这一时期的立法特点可总结为以下三个方面:(1)“教育法律一揽子修正”适应时代发展。2015年8月,教育部向全国人大常委会提交《教育法律一揽子修正案(草案)》的说明,此次“教育法律一揽子修正”创新了打包修法的新形式,在一定程度上破解了立法资源紧张的难题,同时适时对教育法律的修订有利于解决现实中遇到的难题,是教育立法活动中具有重要意义的事件。(2)教育立法呈现规划性、体系化特点。这一时期,我国教育立法在一些方面逐渐呈现出规划性、体系化特点,并比较突出地体现在对高校内部治理结构的相关立法上。2011年之后,教育部相继出台了多个部门规章,对高等学校内部治理结构相关问题集中予以规定。(3)教育立法强化程序性规定。这一时期,教育立法更加重视程序正义,强化程序性规定。突出的例子是2017年教育部对《普通高等学校学生管理规定》再次进行修订,从程序方面强化高校学生学籍管理、纪律处分的针对性、规范性、科学性和可操作性。教育立法强化程序性规定有力地保障了教育各相关主体的实体性权利,为规范教育管理行为和实现依法治教起到了十分重要的作用。

  教育立法四十年的基本成就可总结为:立法引领教育法治建设。主要有以下四点体现:(1)立法在我们国家教育法治建设中具有突出的地位,起到了引领的作用。具备了法律体系初步形成、实体法逐渐完善、程序性规定不断增加、法律基础结构初步搭建等特点。(2)立法理念更加重视权利。新修法强调保障相对人的权利,无论是义务教育权利,还是职业教育方面的权利,或者民办学校举办者的权利。(3)立法活动突破了原来只立法的单一局面,立、改、废、释有序开展。(4)立法先行,引领依法治教进程逐步推进。

  从大的政策与立法的关系上来讲,中共中央、国务院的重要文件,如:1985年的《关于教育体制改革的决定》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》、2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,在引导立法方面意义重大。比如:1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出教育经费的“三个增长”,随后被写入1995年颁布的《教育法》。自此,“三个增长”正式写进了基本法律。从政策和立法的关系上来看,法治要求政策法治化,法治理念已经在影响着政策的制定。从学校的规章制度到各级政府制定的政策文件等,都需要经过合法性审查程序,确保其内容符合法律的要求,因此立法深刻影响到了具体政策的制定。在这个意义上,教育法当前的研究范畴已经从法律扩展到政策,要用法治原则审视和分析各种教育政策和校规校纪,因此也就形成了包括政策、标准等在内的新的“教育软法”的概念。教育政策和教育法律之间相互影响,构成了我们国家非常有特色的问题。

  二、当前我国教育立法面临的问题

  当前我国教育立法面临的问题主要包括:第一,教育立法理念,难以匹配权利本位的时代精神。教育立法已经逐渐重视权利,但是离权利本位还有较大差距。第二,教育立法内容存在盲区,不能适应现代教育的新型发展诉求。对于学前教育、职业教育、终身学习、网络教育、境外跨境教育等,还有很多领域没有法律规范。第三,教育立法的速度无法跟上急速增长的法治需求。我国一部教育法律的出台基本需要十年的时间,中央立法资源紧张,部门立法造成的部门本位、互相牵制使立法难产,速度缓慢。而教育快速发展带来人民群众多样的教育需求,这些教育需求在法治社会又将转变成权利诉求,需要立法及时做出回应和保障。第四,教育立法质量难以回应科学立法的深切呼唤。立法的体系、语言不够科学规范,政策性语言太多,会降低法律的适用性和操作性。此外,教育法律体系与其他法律体系之间不衔接,各部门之间的交叉错位、不协调问题也是当前教育立法面临的问题。

  三、教育立法需调整和注意的问题

  第一,未来的立法,是从“刀治”转向“水治”,应吸收新的价值观,即:尊重权利、限制权力、程序正义等良法的品质。

  第二,加快立法进程,完善教育法律体系。当前的立法重点包括:尽快完成《职业教育法》《学位条例》《民办教育促进法实施条例》的修订;完成《职业学校校企合作办法》《学校集中用餐食品安全管理规定》的制定修订,启动《国家教育考试条例》《学前教育法》的起草工作,组织开展《学校安全条例》《终身教育法》的立法研究。此外,《教师申诉办法》的制定出台也应在立法任务当中。

  第三,提高立法质量,加强修法释法,推动教育法律与其他法律的良性互动,实现中央立法与地方立法的衔接互补。随着依法治教的深入推进,教育立法已经不单纯表现为制定了多少新法,而是更为强调立法的质量,也就是所立之法本身是否为良法善法。因此,新时代的教育立法:应坚持立、改、废、释并举,特别是在国家立法资源有限的情况下,更为重视修法和释法,提高法律的有效性;应超越教育立法的部门利益限制,加强利益相关者的参与和权益的平衡统筹;应建立民主立法机制,保证利益相关者的参与。应提高立法技术,减少政策性、倡导性规范的使用,建立明确有力的教育法律责任体系,提高教育法的可操作性;应加强教育法与其他法律的衔接与融合,实现与相关部门法律的良性互动;应协调中央立法与地方立法的关系,鼓励地方教育立法。

  



  * 劳凯声,首都师范大学特聘教授,中国教育学会教育政策与法律研究分会理事长。

  * 邢晖,国家教育行政学院学术委员会主任、职业教育研究中心主任、教授。

  * 申素平,中国人民大学教育学院党总支副书记兼副院长、教授。

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