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“中国公共事业部门法治化进展与前瞻”分论坛发言摘要(二)
作者:周洪宇等 发布时间:2018/06/25 22:44:36 全文下载(PDF)
摘要:

周洪宇在发言中提出,要以创新促进教育立法,加快《学校法》立法工作,此外,互联网教育立法工作亟待启动。汪忠明和刘明兴对四位发言人的发言进行了点评。

 

  从教育立法入手,促进教育创新

  周洪宇*

  一、以创新促进教育立法

  法律体系是国家治理体系的重要组成部分,是落实依法治国的根本保障。教育法制建设与教育治理现代化有密切关系,是教育创新的重要前提。

  我国教育立法工作存在三个方面的问题:一是立法体制不完善;二是立法机制不健全;三是立法方式不灵活。做好教育立法工作,如何解决好上述三个问题,我个人有以下几点思考:

  第一,创新教育立法体制,避免部门利益化。现有教育立法体制,主要是全国人大及其常委会根据《中华人民共和国立法法》,授权委托国务院有关部门(如教育部等)牵头立法,开展立法调研、起草初稿,先在教育部部门内部征求意见,意见达成一致后,上教育部部务会,通过后报送国务院法制办。国务院法制办根据其立法规划和计划,排出时间表,再征求国务院相关部门乃至社会各界意见。如国务院相关部门意见一致,才能提交国务院常务会议。如国务院常务会议无异议得到通过,才能提交给全国人大及其常委会,全国人大及其常委会根据立法规划和年度计划,多次审议直至通过。这一体制在相当长的历史时期里发挥了重要作用。但在注重依法治教、依法治校的今天,亟须创新和突破。《立法法》其实已有规定,全国人大常委会和专门委员会或全国人大常委十人以上联名,可提出立法议案,但并没有真正得到实施,仍主要由全国人大及其常委会委托国务院及其部委立法。为加快立法进度,全国人大常委会及其专委会应该更加主动地提出立法议案,把立法权更好地掌握在自己手中,以避免部门立法利益化,确保改革和发展不走样。同时,地方省一级人大及其常委会,及其相关专门委员会,也可依据《立法法》的新精神,加大主导制定地方立法(包括教育立法)的力度,积极制定符合地方实际需要的教育法律,推进教育治理现代化。新《立法法》也授予地方设区的较大的市,具有部分立法权,以弥补中央和省一级教育立法的不足。

  第二,要创新和健全教育立法机制。如前所述,全国人大及其常委会委托国务院有关部门牵头立法,起草初稿,部门部务会通过后报送国务院法制办审批,国务院法制办再进行安排。但如果国务院法制办当下工作任务很重安排不了,等有时间了才能排上去,那么原来部委已经提交上来的相关法律实际上就无形中停止了进展。为此,一个比较可行的办法,还是由全国人大及其常委会牵头主导立法,避免在中间环节产生“肠梗阻”。对于部门已提交的法律,由全国人大及其常委会,以及相关专门委员会出面督促协调有关工作,加快立法进度,服务教育改革,解决立法机制的问题。

  第三,创新教育立法方式,加快立法进度。我国从20世纪80年代以来,对于教育立法工作相当重视。全国人大及其常委会先后制定颁布了7部教育法律。同时,国务院发布或批准了17项教育行政法规和法规性文件;地方各省市区人大也相继制定了138项地方性的教育法规;国家教育行政部门也颁布了200余项有关教育规章;各省、市、区人民政府也制定了符合当地教育发展需要的地方性教育规章。教育法律法规,从无到有,并初步形成了以《教育法》为核心的教育法律法规体系框架,基本结束了教育工作“无法可依”的局面。但问题在于,还有一些基本的、必需的、重要的教育法律,还没有制定出来。比如:大家一直呼吁出台的《学校法》《学前教育法》和《终身教育法》等。全国人大“十二五”期间确定了“六修五立”的立法计划,立法任务相当繁重。近年来,为改变教育立法严重滞后的局面,加快立法进度,教育部有关司局创造了“一揽子修法”的方式,为国务院法制办所接受,明显推进了修法进度。但很遗憾,原定的“十二五”立法规划,即使这样也仍然未能完成。为此,需要继续创新立法方式,加快教育立法进度。

  二、加快《学校法》立法工作

  目前,在我国的教育法规体系中,只有《教育法》,没有《学校法》,学校独立法人地位一直未能确立。这既影响了学校自主办学的实施,也影响了学校内部治理结构的完善,制约了学校的办学活力。现代学校制度建设中面临着两大体制性障碍:一是教育管理体制障碍。在传统的计划经济模式中,制度决定政府必须包揽一切事务。由于长期受传统体制的影响,政事不分、权责不清等弊端已经严重制约教育事业的发展,千校一面,活力不强,发展乏力,校长有理想难以实现,想改革却受阻。另外,学校组织体制的阻碍,已经影响了学校功能的正常发挥。学校内部组织结构及其职责权限划分不合理、不完善的弊端已经显现出来了。在现代学校建设的引领下,学校必须构建与发展相一致的组织,而这些组织具有何种职能,相互之间如何制衡等都需要明确。

  二是从我国现行教育法律法规体系来看,现有法律大多从宏观上、原则上对国家的基本教育制度、学校、教师的权利义务进行了规定。它们的规定既笼统又简单,原则性强,可操作性差。而教育关系主要包括三个方面的关系,即国家与学校之间的关系、国家与教育者(包括学校和教师)之间的关系和教育者与受教育者(即学生)之间的关系。上述法律只解决了国家与教育者和受教育者之间的关系,而没有解决教育者与受教育者之间的关系。因此,目前我国的教育法体系中存在法律“空白”,亟待弥补。以上两个障碍的解决,呼唤着制定《学校法》以明确学校与政府、社区、校长、教师、学生等多方面的关系;赋予学校办学自主权、明确政府的管理权限和相关工作的责任主体、明确学校建立科学的内部治理结构、并处理好与其他教育法规的关系。

  三、互联网教育立法工作亟待启动

  互联网教育写入“十三五”规划,充分说明互联网教育将成为教育事业的重要抓手。技术的高速发展使互联网教育呈现出了新的特点,内涵也越来越丰富,需要法律法规支持和保障的内容也越来越多。目前我国相关的法律法规还不能充分反映互联网教育的开放性、实时交互性和全球性等特点,也未能体现信息安全等与互联网相关的法律条款。针对这些新情况、新问题、新矛盾,《教育法》和《高等教育法》等教育法律法规已难以满足互联网教育发展的要求,无法解决大数据时代带来的教育信息安全隐患问题、数字化教育资源版权保护问题、互联网教育全球化带来的文化安全挑战问题、推进互联网教育公平所面临的挑战问题等等。解决这些问题迫切要求启动互联网教育专项立法工作,制定符合我国国情的互联网教育相关的法律和政策法规。

  需要注意的是,互联网教育立法的侧重点和立法机构各不相同,它是教育、科技、文化等多个领域的交叉,不能指望一蹴而就,“立一法而管百事”,要分领域分层次推动和完善互联网教育立法,其法律法规体系需要《教育法》《教师法》等教育类相关法律法规来统筹引导,需要互联网信息技术、大数据信息安全等技术类相关法律法规来做保障,同时还需要考虑与文化传播等相关法律法规相协调等。

  我认为可以从顶层设计、实践操作、保障体系等方面来讨论。顶层设计上确定互联网教育的目标定位、主要任务、责任主体、实现路径等相关内容;引导发挥市场配置资源的优势,鼓励更多的企业加入到互联网教育产业中来;结合不同阶段、不同形式的互联网教育,设定互联网教育的发展路径,分领域分层次推进互联网教育的发展。实践操作上建议重点结合互联网教育的特点,从实践和操作层面来推动互联网教育的发展。具体包括建设多样化互联网教育学习平台,建设学习超市资源库,搭建衔接各种教育形式的“立交桥”,建立终身学习学分银行,建立学分累计、互认和兑换制度,完善互联网教育评价体系等。保障体系方面要建立互联网教育资源评估体系,加强互联网教育国际交流与合作,加强互联网教育数字资源版权保护和监管等。

  总体来讲,从教育法治的现状来看,我们还面临着教育法治意识不强、体系不完善、执法力度不强和监督缺失等问题。需要从立法入手,结合基础性和专门法律制定,协调好上下级法律关系,立修并举、持续并重地推进教育法制体系建设,促进教育创新和发展。

  点评一

  汪忠明*

  很高兴有机会参加今天的“中国公共事业部门法治化进展与前瞻”学术研讨,认真听了几位专家的研究成果后,分别谈几点学习体会:

  1.对首都师范大学劳凯声教授“公—私视域中的公立学校体制改革问题”研究的点评

  据我的实践体会,由于我国幅员辽阔,东中西部地区处于不同发展阶段,不同地区地方政府可用于办教育的财力差别较大,高等教育、职业教育、义务教育不同层次教育本身也存在地区差异和发展阶段差异,不同地区和不同层次的公立学校体制机制改革不可能适用同样的模式,需要进一步提出一些可操作性强的合理化建议,以及针对性的研究成果,这样才有利于指导当前教育事业改革发展实践。

  2.对国家教育行政学院邢晖主任“《职业教育法》修订的若干思考”研究的点评

  谈三点体会:

  一是建议能够进一步理清楚农村职业教育近几年加速发展的现状,深入研究新时代职业教育对于精准扶贫、供给侧改革的战略意义,理顺产教深度融合办学体制。

  二是建议就《职业教育法》需要修订的条款进行必要的探讨。如建议进一步明确《职业教育法》修订的体系架构、条件保障、经费保障、统筹协调等关键问题,建议重点修订《职业教育法》第二十七条、第三十条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条。如建议修订第二十七条,明确国家制定高职生均经费标准,省负责制定中职生均经费标准,国家转移支付职教经费主要用于支持补助中西部尤其是贫困地区举办职业教育生均经费不足;第三十条,建议参考《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)的说法,明确地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%;第三十二条,明确国家对中职实施免费教育政策并给予困难学生国家助学金;第三十六条,明确政府有关部门要建立完善企业能工巧匠和管理人才到职业院校担任专兼职教师的政策;第三十七条,明确企业接纳职业院校师生实习的规则和税收减免优惠办法;第三十八条,明确国家负责德育等公共基础课程标准制订、教材审定、发行;第三十九条,明确具体的、可操作性强的对违反《职业教育法》的处罚约束办法。

  三是建议同步提出配套修订《公司法》《企业所得税法》《税收征收管理法》等相关法律的意见。

  3.对中国人民大学申素平教授“中国教育立法发历史演进与发展方向”研究的点评

  在当前全国上下学习宣传贯彻十九大精神之际,我们要把教育立法放到更加宏观和全局的新时代、新视野中考虑:一方面我们要加快完善教育法律体系,加强修法、释法、立法,突出关注学前教育、终身教育中法律缺失的问题,保障教育领域各个环节有法可依;与此同时,我们要协同服务于整个国家法律体系建设,注意与民法、行政法、刑法、税法等有关法律法规的衔接和配套,对违反教育法律法规的行为要依法依规予以惩处,切实保障教育法律法规得到有效执行,让人民群众了解教育法律法规,相信教育法律法规,愿意使用教育法律法规保障自己的合法权益。

  点评二

  刘明兴*

  当前,在中央积极推进供给侧改革和结构性去杠杆的宏观背景下,深入研讨教育立法工作和教育财政经费保障体制机制改革的关系,具有重大的现实意义。自上世纪九十年代以来,教育财政投入的增长比较依赖三个层面的“挂钩机制”。即,《教师法》规定的教师与公务员的工资水平挂钩机制,《教育法》规定的“三个增长”挂钩机制,政策文件中规定的4%的挂钩机制。

  近期,新出台的政策文件中提出“一个不低于、两个确保”的政策目标。即,确保一般公共预算教育支出只增不减,确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出只增不减,保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例不低于4%。与此同时,今年出台的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》规定:“健全中小学教师工资长效联动机制,核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平,确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平。”

  也就是说,新的政策文件中重申了4%的挂钩机制,进一步强化了教师工资对公务员工资(实际收入水平)的挂钩机制,同时相对弱化了“三个增长”的挂钩机制。“三个增长”的法定内容是,“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”当地方财政收入出现负增长的时候,“两个确保”的政策规定有助于防止地方政府压减教育经费的总量;而当地方财政收入保持正增长时,则缓解了地方财政提高教育经费总投入的压力。此外,由于教师工资的挂钩机制被强化,“两个确保”的政策规定对于学校公用经费投入所产生的影响较为复杂。

  面对新宏观形势下教育财政的新问题、新要求,我们需要充分发挥既有教育法规中相关条文的作用,用好用足相关的规定。一方面,在本次论坛中发言的五位专家都高度重视完善学校层面权利的法规,以及通过释法和地方性立法的方式来强化国家层面教育法规在基层的落实效果。值得强调的是,周洪宇教授多年来一直坚持推动《学校法》的立法工作,并在湖北省的地方立法层面积极尝试基础教育阶段学校的立法实践;另一方面,我们特别注意到,新修订的《教育法》规定,“国家采取措施促进教育公平,推动教育均衡发展。”2006年和2015年两次修订的《义务教育法》中有多个条款均对县域之间及县域内部办学条件和经费分配均衡化提出了具体要求。故而在此建议,将办学条件和教育经费分配均衡化作为基层学校的一项重要权利,综合运用国家层面立法、释法、地方性立法及制定相关政策的手段,有效保障基层学校的此项法定权利,鼓励学校积极参与到立法和执法的过程中,并以此作为完善教育财政体制机制的重要途径。

  



  * 周洪宇,湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教授。

  * 汪忠明,湖南省教育厅职教处副调研员。

  * 刘明兴,北京大学中国教育财政科学研究所常务副所长、教授。

编辑:毕建宏
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