由于大学(特别是研究型大学)通过教学、科研与社会服务很好地将知识生产、知识传播与知识应用融合在一起,因此,大学在世界各国的国家创新系统(National Innovation system)中都占据着非常重要的地位。我国《国家中长期科学和技术发展规划纲要:2006-2020年》明确提出,大学“是我国基础研究和高技术领域原始创新的主力军之一,是解决国民经济重大科技问题、实现技术转移、成果转化的生力军”。正是因为大学系统在国家科技发展战略中的地位非常重要,同时又是基础研究和应用基础研究等科研类公共产品的主要提供者,因此,政府往往是大学科研活动最重要的资助主体。从中国政府对大学科研的资助体系看,一方面受到我国宏观科技财政体系的影响,另一方面又带有我国现阶段高等教育财政的独有特征。

一、我国科技财政体系的总体特征

与国家创新体系比较发达的国家的科技投入体系不同(这些国家属于典型的“顶层设计、统筹规划”模式,例如英国、法国和日本等),我国的科技财政投入体系属于典型的“分散投入”机制。随着现代科学技术的发展以及国际科技竞争的不断加剧,这种“分散投入”的科技财政体系的缺陷和弊端正在逐渐显现出来。

(一)我国科技财政的预算管理体制

改革开放以前,我国科技财政的预算管理体制属于典型的高度集中型管理体制,这种高度集中的科技财政管理体制在特定的历史阶段曾经发挥过巨大的历史作用。但是,随着传统计划经济体制的弊端日益凸显,我国开始了市场经济体制改革。经济体制改革的日益深入使得科技投入主体也日渐多元化,为了规范多元化投入主体的科技经费管理,我国于1986年建立了相对集中的科技经费预算管理体制,即由原国家科委作为归口单位,负责国务院各部门科学事业费的预算管理。所有民口部门的科学事业费均由原国家科委对口财政部编报预算,预算下达后,再由原国家科委分配到各主管部门。在这种体制下,原国家科委充当了我国科技经费的统筹规划职能。进入2000年后,伴随着我国公共行政管理体制的改革,我国的科技财政预算管理体制又出现了重大调整,科技部(原国家科委)不再作为国务院其他下属部门的科学事业费的归口预算单位,科技部仅对本部门直接管理的国家科技计划经费实行二次分配,国务院其他下属部门的科学事业费直接纳入所在部门的预算范畴[]。在这种科技财政的预算管理体制下,科技部根本无法承担起我国科技经费的统筹规划职能,从而形成了我国目前分散化的科技财政预算管理格局。

在我国目前的科技财政预算管理格局下,不仅科技部管理不了全国的科技经费,就是科技口的七家中央一级预算单位(包括科技部、中科院、工程院、社科院、中国科协、国家自然科学基金委员会和哲学社会科学规划办公室)也管理不了全国的科技经费。其他所有具备一级预算资质的单位,例如教育部、农业部和交通部等,都管理着或多或少的财政性科技经费,有些部门的科技经费预算甚至直接内含在常规的行政事业经费预算中。由于国务院下属各部门之间都是平行关系,既没有行政上的隶属关系,也没有业务上的依存关系,因此,我国科技财政的预算管理体制从预算的酝酿和编制环节开始就注定由于缺乏有效的协调和强有力的统筹而成为一种典型的分散型体制。

(二)我国科技财政的投入体制

无论是中央财政,还是地方财政,最近十多年来的科技财政投入都呈现出逐年增长的趋势。中央和地方财政科技拨款总额已经从1995年的303亿元增长到2005年的1335亿元(具体请参见下表)。

 

 

1 我国中央财政和地方财政的历年科技拨款情况(单位:亿元)

 


年份

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

中央

216

243

275

290

356

350

444

511

609

692

808

地方

87

106

134

149

188

226

259

305

336

403

527

总计

303

349

409

439

544

576

703

816

945

1095

1335

占比[]

4.4

4.4

4.4

4.1

4.1

3.6

3.7

3.7

3.8

3.8

3.9

数据来源:中国科技统计网(www.sts.org.cn)。

 

 

虽然我国的财政性科技经费投入总量在逐年增长,在同年国家财政总支出中的比重却呈现出一定的下降趋势。此外,与我国分散型的科技财政预算管理体制相对应,我国科技财政的投入体制也呈现出鲜明的分散化特征。除了经常性的科学事业费支出以及研究与开发的项目经费支出分散在各个相关的国家部委外,科技三项费也分别由科技部和发改委负责[],而科研基建费则从项目立项到预算安排均由国家发改委负责。由于科技战略计划在我国的科技财政投入体制中处于核心地位,因此,通过了解我国当前的科技计划体系将能对我国科技财政的投入体制有一个较为全面的把握。

 

从我国现行的科技财政投入角度看,各项国家层面的科技计划是配置财政性科技经费的主要依据,因此,全面了解我国的科技计划体系是分析我国科技财政投入体系的基础。概括起来,我国现行的科技计划体系可以称之为“3+2”模式,即三个主体性计划加上两个条件环境建设计划[]。三个主体性计划包括国家高技术研究发展项目计划(即通常所说的“863”计划)、国家科技攻关计划[]以及基础研究计划。而基础研究计划又具体包括国家自然科学基金、国家重点基础研究发展规划(即通常所说的“973”计划)以及基础研究重大项目前期研究专项[]

两个条件环境建设计划分别是指研究开发条件环境建设计划和科技产业化环境建设计划。其中,研究开发条件环境建设计划具体包括国家重大科学工程、国家实验室计划、国家重点实验室计划、国家工程技术研究中心(科技部)、国家工程研究中心(发改委)、重点野外观测台站、中央级科研院所科技基础性工作专项、中央级社会科研院所社会公益专项、国际科技合作重点项目计划和国家软科学研究计划等。而科技产业化环境建设计划具体包括星火计划、火炬计划、科技成果重点推广计划、国家重大新产品计划、科技兴贸行动计划、科技型中小企业技术创新基金、生产力促进计划和科研院所技术开发研究专项等。

从我国主要科技计划的历年中央财政拨款情况可以看出,虽然这些科技计划的影响面非常广,而且也在我国的整体科技计划体系中占据着极其重要的地位,但是,这些科技计划在2005年度所占用的中央财政拨款额只有70.47亿(如果考虑到“863计划”以及中科院的“知识创新工程”[],则该数额将突破100亿元)。

 

 

2 我国主要科技计划的中央财政拨款情况(单位:亿元)

 


科技计划/年份

2000

2001

2002

2003

2004

2005

国家科技攻关计划

10.32

10.63

10.63

12.46

14.64

14.67

基础研究计划

国家自然科学基金

12.84

15.98

19.68

20.49

22.50

27.01

国家重点基础研究发展规划项目计划(973)

5.00

6.00

7.00

8.00

9.00

10.00

基础研究重大项目前期研究专项

0.76

0.76

0.76

0.50

0.50

0.50

研究开发条件环境建设计划

国家重点实验室建设项目计划

1.25

1.30

1.30

1.30

1.30

1.50

国家工程技术研究中心计划

0.40

0.50

0.50

0.50

0.86

0.65

科技基础性工作

1.50

2.00

2.00

2.00

2.00

-

社会公益研究专项

1.30

1.50

1.50

1.55

1.75

1.75

科技产业化环境建设计划

星火计划

0.40

1.00

1.00

1.00

1.05

1.17

火炬计划

0.50

0.50

0.50

0.50

0.50

0.50

科技成果重点推广计划

0.20

0.20

0.20

0.20

0.23

0.23

国家重点新产品计划

1.40

1.40

1.40

1.40

1.40

1.40

科技型中小企业技术创新基金

8.00

5.00

5.00

5.00

5.00

6.00

农业科技成果转化资金

 -

4.00

2.00

2.00

2.50

3.00

科技兴贸行动计划

0.20

0.20

0.20

0.20

0.20

0.20

科研院所技术开发专项

1.69

1.60

2.14

1.93

1.83

1.89

数据来源:《中国科技统计年鉴(2006)》,中国统计出版社,20069月。本表中未含“863计划”的财政拨款数据。

 

 

二、中国政府对大学科研的资助体系

 

与我国科技财政的预算管理与投入体制相对应,中国政府对大学科研的资助体系也是典型的分散型投入体制。从大学科研资助的管理层级看,全国人大是科研预算的最高决策机构,国务院是科研预算的最高行政领导机构,两者同属于我国大学科研资助的最高决策层。由于我国的科技财政预算管理属于典型的分散型体制,再加上我国每年的财政收入并不充裕,因此,各个主管部门提出的科技预算都须由财政部考虑国家的财力状况同时综合平衡各个部门的需求后向最高决策层送审。预算下达后再由相应的主管部门负责向大学或其他科研机构分配和拨付。与其他发达国家不同的是,我国大学获得的政府科研经费基本上都是由政府主管部门直接负责分配和拨付,二者之间不存在着起缓冲作用的拨款中介机构(例如英国的高等教育拨款委员会等)。由于中国政府对大学科研的资助部门非常分散,因此,我们可以从竞争性经费和非竞争性经费的角度分别考察大学机构、大学下属科技平台以及研究者个人所获得的政府科研资助情况。

 

 

3 中国政府对大学科研的资助体系

经费性质/资助主体

大学校级层次

科技平台层次

研究者个人层次

 

 

 

 

 

竞争性资助经费

 

国家研究开发条件环境建设计划(科技部等);

教育部科技基础资源数据平台建设计划(教育部)。

国家重点实验室设备更新费(2003年已停止)(科技部);

国家工程研究中心启动经费(发改委);

国家工程技术研究中心启动经费(科技部)。

国家自然科学基金(NSFC);

国家主体性科技计划(科技部等);国家社科基金;

教育部各研究项目和基金;

其他部委和地方政府的科研基金等。

 

 

非竞争性资助经费

 

人员性科研事业费,仅限于少数高校,数量少而且稳定不变(教育部)

 

 

国家重点实验室基本运行费(科技部)。

 

 

 

几乎没有

 

 

 

准竞争性资助经费

 

211工程”、“985工程”专项拨款中用于科研部分(教育部);以项目形式拨付的科研事业费等(教育部、科技部等)。

以项目形式拨付给各类科技平台的科研事业费等(教育部、科技部等),数量不多。

地方政府和国家部委直接委托高校学者从事相关课题研究的资助经费。

 

 

经过改革开放近三十年来的改革与发展,中国政府对大学的科研资助已经形成了以中央财政拨款为主、地方财政拨款为辅,国家主体性科技计划和科学基金为主、委托合同为辅的投入体系。综合上表可以发现,中国政府对大学科研的资助体系具备如下四大特征。

 

一是政府资助部门的多元化特征。从中国政府资金对大学科研的资助流向看,由于受分散型科技预算管理体制和科技投入体制的影响,我国大学获得政府经费资助的部门也非常多元化。从作为大学行政主管部门的教育部,到作为我国科技行政主管部门的科技部,再到负责国家宏观经济运行的发改委以及国家自然科学基金委员会等,就连人事部(负责中国博士后科学基金)和中共中央宣传部(负责国家社会科学基金)也是大学科研工作的资助主体。这些科研经费管理部门之间往往各自为政,部门分割导致的低效和重复研究活动长期存在,从而导致了科技资源总量不足与局部科研经费浪费严重的现象并存的局面。

二是大学的直接主管部门(教育部)在大学科研资助体系中处于弱势地位。从大学获得科研经费的政府部门看,虽然教育部也设立了名目繁多的研究项目和科研基金[],同时也搭建了教育部系统内的众多科技平台(例如教育部重点实验室、教育部工程技术研究中心等),但是相对于整个政府资助体系而言,教育部的科研经费投入仅占很小的一部分。不仅如此,由于缺乏经费投入,教育部系统内的科技平台往往只停留在挂牌阶段,既无筹建时的启动经费,也无筹建完毕以后的经常性经费投入,从而导致诸多的教育部属科技平台并不能发挥出应有的作用。此外,作为大学科研工作的基础保障作用的科研事业费拨款虽然来自教育部,但是却由于局限在少数几所大学以及经费少而且稳定不变等缺陷而发挥不了应有的作用。因此,作为大学的直接主管部门的教育部在大学科研资助体系中一直处于弱势地位。

三是竞争性经费配置不合理,非竞争性经费严重不足。从中国政府对大学科研的资助体系中可以看出,由于受条块分割和部门利益的影响,我国有限的科技经费被分散在数十个国家部委机构中。在与这些部委机构下属的科研机构同台竞争时,大学机构往往很难得到公正的“国民待遇”。从而使得本该属于竞争性经费的科研资源被垄断在特定部门之内,真正拥有强大科研资源优势的大学却很难通过公平竞争获得应有的资助。此外,从高校科研工作的特点看,基础研究,特别是自由探索式的基础研究是大学最为重要的比较优势之一,但是作为大学科研人员从事基础研究活动所需的基本保障——非竞争性的科研事业费拨款却始终无法得到落实。在我国目前的部属高校中,能够获得经常性科研事业费拨款的仅有少数几所大学,而且相对于这些大学的科研编制总数而言,每人的年均科研事业费拨款尚不足1万元。由于缺乏稳定的科研经费投入,使得我国的大学过于依赖竞争性的科研经费而“导致恶性竞争和科研工作的趋同,难以形成自己的特色,难以在自己的兴趣点和优势基础上开展自主研究”[]

四是科研经费的资助政策缺乏稳定性和连续性。除了国家层面已经实行了科学基金制(例如国家自然科学基金和国家社科基金等)的科技计划以及其他重要的国家主体性科技计划外,依靠政府拨款方式进行投入的大学科研资助政策既缺乏稳定性,也缺乏连续性。即使是作为国家基础研究核心科技平台的国家重点实验室也不例外。例如,国家重点实验室除了每年享有100万左右的经常性科研经费拨款外,在2003年以前还可以通过五年一次的评估工作获得一次性拨付的500~1000万的设备更新费(针对评估合格者),但是,由于部门交接以及预算编制等因素的制约,该项经费从2004年以后基本上就没有了。而作为国家工程技术领域的核心科技平台——国家工程研究中心(发改委)仅在筹建时一次性拨付2000万建设经费,后续缺乏稳定的财政支持机制。而教育部下属的各个科技平台则几乎没有财政性科研经费投入。

 

三、中国政府对大学科研的资助方法

从我国高等院校的R&D经费的来源结构看,政府资金所占的比重达到了54.93%[],远高于来源第二的企业资金(所占比例为36.69%),而国外资金和其他资金仅分别占1.65%6.73%。由此可见,相对于其他经费来源主体,国家财政仍是我国大学研究与开发经费的最大投入主体(具体请参见下表)。

4  2005年我国R&D经费的来源部门与执行部门结构(单位:亿元,%


经费来源/

执行部门

研究机构

企业

高等学校

其他事业

单位

合计

政府

425.782.97

76.54.57

133.154.93

10.249.04

645.426.34

企业

17.63.43

1527.291.24

88.936.69

8.842.31

1642.567.04

国外

1.80.35

16.81.00

4.01.65

0.10.48

22.70.93

其他

69.013.45

53.33.18

16.36.73

1.78.17

140.45.73

合计

513.1100

1673.8100

242.3100

20.8100

2450.0100

数据来源:根据中国科技统计网(www.sts.org.cn)中的原始数据计算而得。括号中的数据为该指标在相应的执行部门的R&D经费总额中所占的百分比。

 

 

从中国政府对大学科研的资助方式看,主要有政府直接拨款和科学基金[11]两大主渠道。其中政府直接拨款又可以划分为经常性科研经费拨款、专项科研经费拨款(其中包括了国家主体性科技计划拨款)以及委托研究合同经费拨款等[12]

 

从经常性科研经费拨款看,中国政府对大学科研的资助方法主要有两种。一种是从1980年开始,财政部同意在教育事业费中增设“科学研究费”科目,该部分科学研究费可由大学自主用于相关的科研活动。但是从总量上看,该部分经费只占教育事业费的5%左右,很难对高校的自主科研活动产生太大的积极促进作用。另外一种是在大学中通过事先核定的专职科研人员编制数拨付一定的“科研事业费”。从我国部属高校的当前运行情况看,76所部属高校中只有35所拥有事先核定的专职科研人员编制,从“科研事业费”的拨付标准看,即使是北大、清华这样的研究型大学,按专职科研人员编制计算的“人均科研事业费”尚不够1万元[13]。由此可见,即使是拥有专职科研人员编制的高等院校,为了维持科研人员的正常工作状态,高校还不得不从其他渠道为其筹集所需的人头经费。从我国高校所获得的经常性科研经费拨款看,虽然拨款的总量很小,但是却无需经过任何质量评估和相互竞争,因此是高校可自主支配的为数不多的国家财政性科研经费。

从专项科研经费拨款看,中国政府对大学科研的资助方式主要是建立在质量评价基础上的竞争性拨款。由于我国的科技财政投入体制存在着明显的条块分割和部门利益特征,因此,我国大学获得的政府科研资助主要来自于科技行政主管部门的国家主体性科技计划、教育行政主管部门的各项科研计划和专项拨款,此外,其他国家部委(例如卫生部、农业部等)和地方政府也有相关的科研计划,同时也会通过委托课题或共建科技平台的方式对大学科研进行一定程度的资助。从上述政府资金的资助方式看,几乎都是竞争性拨款方式,特别是国家主体性科技计划以及教育行政主管部门和其他国家部委和地方政府的科研计划,大学都必须通过竞争性方式才能获得相应的科研资助。即使是教育行政主管部门的专项拨款[14]也必须建立在学校评估和质量考核的基础上,因此,该类政府资金的资助方式可以认为是准竞争性拨款方式。

从科学基金角度看,我国大学能够获得的最为重要的科学基金主要包括了国家自然科学基金、各省(市、自治区)自然科学基金、国家社会科学基金、中国博士后科学基金、高等学校博士学科点专项科研基金等。其中最为重要的科学基金就是国家自然科学基金,不仅中央财政的拨款总额在逐年增长(从2000年的12.84亿增长到2005年的27.01亿),而且大学还是其中最为重要的资助主体。仅以2005年为例,当年国家自然科学基金共资助项目经费总额35.21亿元,其中高等院校共获得项目经费25.87亿元[15](其中教育部属高校获得17.43亿元),占当年经费总额的73.5%;科研机构共获得项目经费8.81亿元(其中中科院系统获得7.14亿元),仅占当年经费总额的25.02%;其他单位和机构共获得项目经费0.52亿元,仅占当年经费总额的1.48%[16]

综上可知,竞争性资金提供方式是中国政府对大学科研进行资助的主导方式,而非竞争性的政府资金提供仅占很小的一部分。如果从课题实施经费的角度看,则政府资金的提供几乎全部建立在竞争性的基础上,政府几乎不给大学提供任何非竞争性的基本科研经费。因此,中国政府对大学科研的资助模式属于政府部门分散主导下的竞争性科研经费投入体制。

 

四、中国政府对大学科研的资助体系存在的问题及政策建议

从中国政府对大学科研的资助体系和资助方法看,现有的资助体系和资助方法将很难充分发挥大学系统在国家创新体系中的应有功能。由于“大学,特别是研究型大学,是科学研究最重要的力量,是基础研究和高技术前沿领域原始性创新的重要来源”[17],因此,要充分实现大学,尤其是研究型大学的科研职能,必须不断完善政府对大学科研的资助体系。此外,从大学所承担的科研职能属性看,大多属于基础研究和应用基础研究,因此,从世界各国的大学科研实践看,政府都是大学科研活动的投入主体,我国也不例外。因此,不断完善中国政府对大学科研的资助体系将直接关系到我国中长期科学技术发展战略的顺利实施。概括起来,中国政府对大学科研的资助体系存在的主要问题以及相应的政策举措主要体现在如下方面。

1.      从国家层面完善科技财政投入体制,避免科研经费的分散管理

从中国政府科研资金的投入结构看,大学是第二大主体。2005年度,在全国2450.0亿元的R&D经费总额中,来自政府资金的有645.4亿,其中投入研究机构的为425.7亿,占政府资金总额的65.96%,而投入高等院校的为133.1亿元,占政府资金总额的20.62%。这就不难发现,国家层面的宏观科研投入体制将对大学的科研投入体制产生巨大的影响。从我国国家层面的科研投入机制看,不仅存在着因条块分割而导致的部门科技财力不足的情况,同时也存在着因部门财力不足而导致的项目资助强度不够等弊端。从而“形成了‘撒胡椒面’的格局,每个项目只能得到比较平均的小额资助,致使重点支持不足,影响了重大技术研究与开发项目的进行”[18]。更为严重的是,由于缺乏国家层面的统筹规划,我国的各个科技财政投入部门之间往往各自为政,很难对科技投入有一个全面而整体的规划和设计,这便使得重复研究现象经常出现。因此,正是国家宏观层面科技财政投入部门之间的封闭分立导致了我国科技财政投入不足与浪费现象的并存。

为了从国家层面改善我国的科技财政投入体制,可以充分借鉴科技创新体系发达国家的经验,在国家层面建立起实质意义上的统筹协调机制。虽然我国国务院下属的国家科技教育领导小组负责领导全国范围内的科技工作,但是却很难在科技项目立项以及经费预算和投入方面发挥出实质性的统筹和协调功能。因此,无论是在政府科研经费塔式组织模型的基础上引入“预算协调层”[19],还是为了合理协调衔接“各层级内部各有关部门的科技投入”,“形成横向各部门的分工合作”而引入的“科技战略协调决策层”[20],都是为了避免科技经费投入的政出多门格局而进行的制度改进。虽然全球第一科技大国——美国采取的也是相对分散的科技财政投入体制,但是国家层面的统筹协调机构不仅有科技政策办公室,同时还有国家科技委员会和总统科技委员会。 因此,从我国特定的发展阶段而言,在国家层面建立起能够统筹协调各大科技财政投入部门的科技协调机制将是顺利实施我国科技发展战略的重要保障。

2.      完善政府对大学非竞争性科研经费的投入模式

从大学科研活动的内部结构看,基础研究占据着非常重要的地位。虽然受传统计划经济体制和科研投入格局的影响,我国大学系统内基础研究的投入比重正呈现出逐年上升的趋势(从1995年的15.37%上升到了2005年的23.41%),虽然仍远低于高等教育发达国家的相应比例(即使在国家公共科研机构体系非常发达的法国,其高等院校基础研究的比重在1990年时也已经达到了88.6%的水平[21]),但是其重要性却在逐渐提高。由于中国政府对大学的科研投入往往以国家重大科技计划为主,非竞争性的政府科研经费投入仅占很小的一部分,“而风险很大的纯基础研究则适合于持续、稳定支持模式,不适合采用重大项目资助模式”[22]。因此,为了更好地发挥大学在基础研究领域的潜在优势,一方面应该不断加大中国政府对大学非竞争性科研经费的投入,另一方面要不断完善政府对大学非竞争性科研经费的投入方法。

从大学科研经费的使用途径看,非竞争性的科研经费主要有三类,一类是为专职研究人员提供工资和福利待遇等所需的经费,另一类是满足大学系统内的常设科研机构的基本运行经费,还有一类是为大学科研人员提供自由探索研究所需的基本科研经费。中国政府为大学提供的非竞争性科研经费只有第一类(例如按专职研究人员编制拨付的科研事业费)和第二类(例如国家重点实验室的经常性拨款等),而且数量还远远满足不了需要。从我国大学科研活动的潜在需求以及资源配置效率的角度看,政府应该在不断加大对大学非竞争性科研经费投入的同时,通过引入科研质量评估机制以提高此部分科研经费的配置效率。与课题申请者(或课题组)之间的竞争机制不同,科研质量评估机制的引入使得这部分科研经费的配置必须以大学机构之间或科研平台之间的科研质量差异为基础,这就在机构或平台层面引入了竞争机制,进而提高大学系统内非竞争性科研经费的配置效率。

3.      完善政府对大学竞争性科研经费的投入模式

从中国政府对大学科研的资助体系看,以各类国家科技计划为核心的竞争性科研经费投入占据着主导地位,而且竞争性科研经费的投入还为不同的国家部门所主导。这就必然使得中国政府对大学的竞争性科研经费投入存在着下述问题:

一是竞争性科研经费来自于不同国家部门必然会分散本来就非常有限的国家科技财力,相关的主管部门一方面不得不在财政预算约束下采取“撒胡椒面”的资助方式,另一方面又由于缺乏统一的协调和规划而常常出现重复研究的情况。大学科研机构内的同一项目往往能得到不同部门提供的政府经费资助。虽然同一项目很可能得到不同部门的资助,但是却并不一定能获得高质量的研究成果,只是可以在一定程度上更多地弥补科研项目所产生的间接成本。该问题的解决并不能单独依靠大学系统或大学行政主管部门,而必须借助于我国科技财政的预算体制和投入机制的不断完善才能获得妥善的解决。

二是竞争性科研经费投入主体之间的封闭分立格局已经对大学的正常科研工作带来了一定程度的负面冲击。由于缺乏统一的科研质量评估标准以及权威的科研质量评估机构,各个科研经费投入主体都会对其投入到大学科研中的经费进行各种形式的检查和评审工作。为了应付不同部门的检查和评审,相关的研究人员不得不花费时间和精力以应对纷繁复杂的检查和评审活动,从而对正常的科研工作产生了一定程度的负面影响。因此,建立统一而权威的大学科研质量评估机构将势在必行。

三是竞争性经费在大学科研经费结构中占据着过为重要的地位,这就必然使得各个大学为了获得科研经费而不得不以国家科技经费的投入导向为核心,有限的国家科技计划和经费投入使得大学之间往往出现过度竞争、恶性竞争以及不正当竞争等现象。如果说这种竞争性经费投入体制对于高技术研究和试验开发领域的研究尚为可取的话,那么这种政府主导下的竞争性资助模式将对大学的基础研究产生巨大的负面影响。“它可能导致基础研究的整体布局取决于政府的战略选择;使科学的积累效应只能依靠科学目标与国家目标的一致性或至少不冲突这样一种关系来维持”[23]。为了降低大学系统对于政府战略需求的过度依赖,充分发挥大学系统在基础研究领域的潜在优势,应通过增加非竞争性经费投入以优化竞争性经费和非竞争性经费之间的结构关系。

4.      完善我国大学科研间接成本的补偿机制

由于我国大学的科研经费过度依赖竞争性经费,而竞争性经费中的绝大部分又来自于政府资金。由于我国的公立大学是享受国家财政拨款的事业单位,因此,来自国家层面的科技计划长期以来更多地强调科研项目的直接成本,对科研项目的间接成本往往重视不够。根据我国相关国家科技计划的经费管理办法,包括国家自然科学基金在内的绝大部分国家科技计划项目的管理费不能超过资助经费总额的5%[24],即使是最新修订后的“863计划”、“973计划”等科研项目的最高管理费比例可以达到8%(课题经费在100万元以下部分),但是考虑到其逐级累退的管理费比例限制(100-500万元部分的管理费比例为5%500-1000万元部分的管理费比例为2%1000万元以上部分的管理费比例为1%[25]),则管理费的整体比例仍将维持在5%左右。而国家社会科学基金项目的管理费则按项定额提取(特别委托项目和重点项目每项2000元,一般项目和青年项目每项1500[26])。如此低比例的管理费将很难弥补我国大学科研活动所产生的基础设施损耗和综合管理费用等间接成本,进而使得我国大学的科研基础设施长期处于超负荷运转而无法及时更新。此外,在我国政府对大学科研的资助体系中,也几乎没有针对大学科研基础设施投入的经常性拨款机制。因此,为了促进我国大学科研工作的长期和可持续发展,应该进一步完善我国大学科研间接成本的补偿机制。

5.      完善政府对大学科研经费投入的激励约束机制

由于受传统计划经济体制的影响,中国政府对大学的科研经费投入仍然呈现出以严格的过程控制为主、以宽松的绩效评估为辅,以硬件设备经费投入为主、以人力资源经费投入为辅的特征。设备更新、实验场地的改造等是各类国家科技计划的主要资助对象,而用于人力资源投入的劳务费用不仅总量小,而且还有非常严格的条件限制。例如2006年颁布的《国家高技术研究发展计划(863计划)专项经费管理办法》中明确规定,该计划中的课题经费支出可以包括劳务费,但是劳务费只能支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员(如在校研究生)和课题组临时聘用人员等,而国家自然科学资金中用于劳务支出的严格比例限制[27]甚至很难使课题负责人招聘到合适的研究人员(例如博士后等)。此外,大学系统在获得科研经费后的使用过程中,由于相应的约束机制不健全以及制度性漏洞的存在,很难保证科研人员将课题经费全部用于相应的科研活动。因此,提高我国科研经费使用效率的有效途径应该是在科学设计科研经费支出方式的基础上强化科研经费使用的评估、审计以及科研成果的绩效考核[28]。在中国政府对大学科研资助总量有限的情况下,建立科学高效的激励约束机制是提高科研经费使用效率、增强大学创新系统实力的有效途径。

6 完善大学和科研机构等科研主体之间的合作与资源共享机制

由于科技财政的预算和投入管理部门之间存在着封闭分立的现象,进而导致不同部门所属的科研机构之间也存在着封闭分立现象。这种封闭分立现象不仅体现在不同部委所属的科研机构之间,同时也体现在大学与科研机构之间。由于受历史和体制性因素的影响,我国的大学和国家科研机构之间不仅未能有效地实现优势互补,而且还存在着一定程度的职能错位。在我国,大学和国家科研机构都在非竞争性的自由探索式的基础研究和竞争性的应用研究和试验开发领域占据着非常重要的地位,两大国家创新主体之间的关系更多地体现在竞争而不是合作上,从而很难真正充分发挥出这两类科研主体的潜在优势。科研主体之间的封闭分立必然导致科研资源之间的分割、封闭和浪费现象。因此,在完善中国政府对大学科研的资助体系的同时,还应该不断完善大学和国家科研机构之间的合作和资源共享机制,只有真正建立起大学和国家科研机构之间的合作机制,才能有效地实现科研资源之间的共享,进而实现政府科技财政投入的收益最大化。从我国正在推进的国家实验室建设计划看,加强大学与国家科研机构之间的有效合作已经迈出了实质性的步伐,那就是依托北京大学和中国科学院化学所联合组建的北京分子科学国家实验室。为了顺利推进我国的国家创新体系战略,继续完善大学与国家科研机构之间的合作与资源共享机制将是我国相关公共政策的重要选择。

 

 

参考文献

 

[1]财政部教科文司课题组.建立公共财政框架下和加入WTO后科研经费运行机制研究,2003.

[2]国家财政部.中国财政统计年鉴(2006[Z].中国统计出版社,200612.

[3]国家统计局,科技部.中国科技统计年鉴(2006[Z].20069.

[4]国家自然科学基金委.《国家自然科学资金资助项目统计资料(2005)》(内部统计报告)。

[5]黄蔚.高校科技创新:有亮点也有隐忧[N].中国教育报,200541日第3.

[6]教育部.高等学校中长期科学和技术发展规划纲要.

[7]贾康等著.科技投入及其管理模式研究[M].中国财政经济出版社,200612.

[8]科技部(国务院签发).国家中长期科学和技术发展规划纲要.

[9]宋河发,穆荣平,任中保.我国财政科技投入与经费管理问题研究[J].科学管理研究,2005,(5).

[10]王文岩著,《中国政府科研经费运作机制初探》[M],中国经济出版社,20055月。

[11]薛澜,康小明.高等教育与国家创新体系.清华大学公共管理学院内部研究报告,20073.

[12]谢安邦,罗尧成.关于我国大学科研体制特征及改革的研究[J].教育研究,2006,(3).



* 作者简介:康小明,清华大学公共管理学院博士后研究人员。本研究为北京大学中国教育财政科学研究所资助的所立课题研究成果。

[] 这点可以从科技部管理的科技经费占中央财政科技拨款总额的比例关系的变化中得到反映。1999年,科技部归口管理的科技经费尚有122.3亿元,占当年中央财政科技拨款总额(355.6亿元)的34.39%;而到了2001年,科技部归口管理的科技经费只有78.6亿元,仅占当年中央财政科技拨款总额(444.4亿元)的17.69%

[] 本表中的“占比”是国家科技财政拨款占同年国家财政总支出的比重,单位为%

[] 科技部主要负责与国民经济和社会发展密切相关的产业重大、共性、关键技术公关以及社会公益类研究,同时负责组织实施国家攻关计划、星火计划和火炬计划等。国家发改委主要负责重大产业化工程示范项目以及产业发展所需的重大装备的研制和技术创新项目等。

[] 财政部教科文司课题组,《建立公共财政框架下和加入WTO后科研经费运行机制研究》,2003年。

[] 从“十一五”第一年(即2006年)开始,国家科技攻关计划开始改为国家科技支撑计划。

[] 除上述科技计划外,由中科院主导的“知识创新工程”中的很大一部分经费也投入到了基础研究。

[]2005年度“863”计划的国家财政拨款为60亿,“知识创新工程”的国家财政拨款为32.7亿。数据来源:《中国财政统计年鉴(2006)》。

[] 其中包括了文革后教育部从国家科研事业费中争取到的第一笔专项科研经费,即1982年,经国务院批准从国家总预备费中为中央各部门所属的88所重点高校增拨的2000万元经费,这笔经费在实行科技拨款制度改革的1985年时开始实行基金制管理,即“高等学校博士学科点专项科学研究基金”。

[] 资料来源,《中国教育报》,200541日。

[] 如果考虑大学系统的科技经费筹集指标则可以看出,大学系统2005年度共获得政府资金性质的科技经费251.5亿元,占大学当年科技经费筹集总额(460.9亿元)的54.57%,与R&D经费中的政府资金比重相当。

[11] 早在1985年,《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中就明确指出,我国大学科研经费的拨款机制是:基础研究和应用基础研究经费由国家拨款,实行基金制,由科研人员自由申请,同行专家评议,择优资助。1986年,我国即成立了国家自然科学基金委员会。

[12] 如果从政府经费的资助对象划分,可以将政府拨款划分为机构型拨款和项目型拨款,机构型拨款包括了“科研事业费”和国家重点实验室的运行经费等,而项目型拨款既包括了各类国家科技计划拨款,也包括了委托研究拨款等。从某种意义上说,科学基金也是项目型拨款中的一种。

[13] 根据笔者对我国某著名研究型大学的调查发现,该校拥有1600名专职科研人员编制,2006年度获得的上述“科研事业费”拨款只有1487万。由此可以推算,所有教育部属高校每年获得的该项“科研事业费”将在5.2亿元以内。

[14] 从大学获得的专项拨款看,最为重要的就是“211工程”拨款和“985工程”拨款,从这些资金在高校的使用状况看,既有学科建设,也有人才队伍建设,同时也有教学和科研基础设施的更新改善。

[15] 高校从国家自然科学基金获得的项目经费占当年高等院校R&D经费中的政府资金部分(133.1亿元)的19.44%

[16] 数据来源:根据《国家自然科学资金资助项目统计资料(2005)》中的相关数据计算而得。

[17] 资料来源:《高等学校中长期科学和技术发展规划纲要》。

[18] 资料来源:贾康等著,《科技投入及其管理模式研究》,中国财政经济出版社,200612月。

[19] 资料来源:王文岩著,《中国政府科研经费运作机制初探》,中国经济出版社,20055月。

[20] 资料来源:贾康等著,《科技投入及其管理模式研究》,中国财政经济出版社,200612月。

[21] 资料来源:薛澜,康小明,《高等教育与国家创新体系》,清华大学公共管理学院内部研究报告,20073月。

[22] 资料来源:宋河发,穆荣平,任中保,“我国财政科技投入与经费管理问题研究”,《科学管理研究》,2005年第5期。

[23] 资料来源:谢安邦,罗尧成,“关于我国大学科研体制特征及改革的研究”,《教育研究》,2006年第3期。

[24] 数据来源:《国家自然科学基金项目资助经费管理办法(2002)》。

[25] 数据来源:《国家高技术研究发展计划(863)专项经费管理办法(2006)》等。

[26] 数据来源:《国家社会科学基金项目管理办法(2001)》。

[27] 国家自然科学基金中的面上项目劳务费不得超过自然科学基金资助经费的15%,杰出青年基金、重点项目、重大项目及各类专项的劳务费不得超过自然科学基金资助经费的10%

[28]资料来源:薛澜,康小明,《高等教育与国家创新体系》,清华大学公共管理学院内部研究报告,20073月。

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