本文*的目的是以高教财政理论为指导、以2007年我国省级政府高教财政管理制度和数据为基础,归纳和分析地方高等教育财政管理模式的主要组成部分及各部分之间的关系。在财政部和教育部的支持下,北京大学中国教育财政科学研究所获得了来自我国30个省、直辖市和自治区(除西藏)的财政厅和教育厅的介绍地方高等教育事业发展概况、高等教育发展规划、高等教育财政支持体制与机制、以及高等教育财务管理状况的报告资料。本文分析的基础即是这些报告资料及相关统计年鉴。

一、地方高等教育财政管理模式现状

    根据各省调研情况,本文分析了各省高教经费投入的模式、基建经费和高校债务的规模、专项经费的规模和投向、学费标准、民办教育财政扶持政策和未来经费投向规划,以及各部分之间的关系。

(一) 高等教育经费分配方式

    现阶段我国三种高教经费分配方式并存。2007年全国有6省使用“基数加发展”的经费分配模式[①],包括黑龙江、江西、陕西、湖北、河北、河南,占全部地区的20%。在高教财政理论中,“基数加发展”模式属于供给方财政之下的协商预算模式[②]。全国有10个地区实行“定额定员”模式,即安徽、宁夏、吉林、广西、贵州、山西、辽宁、青海、上海、天津,占全部省份的33.3%。“定额定员”模式根本上属于以投入为基础的公式拨款。2007年我国有14个地区采纳了“综合定额加专项补助”的模式,包括海南、四川、山东、新疆、广东、湖南、重庆、内蒙古、北京、福建、甘肃、云南、浙江、江苏,占全部省份的47%。“综合定额加专项补助”属于以成本为基础的公式拨款模式。

    经费分配方式可能对地区财政性经费的投入水平具有一定影响。这表现在三类地区的生均预算内事业费及其年增长率有很大差异。实行“综合定额加专项补助”和“定额定员”地区的生均预算内教育事业费的均值很接近(均值分别为6,452元和6,591元),二者都远远高于实行“基数加发展”模式地区(均值为3,913元)。比较2006-2007年各地区生均预算内教育事业费的增长率,也可以看出,实行“综合定额加专项补助”地区的经费年增长率(23%)高于“定额定员”地区(15.8%)和“基数加发展”地区(14.5%)。“基数加发展”地区不仅经费水平较低,而且增长较慢。

(二) 基建经费和高校负债

1.   基建经费来源与地区差异

第一、20世纪90年代中期以来,我国高校筹集建设性资金的主要来源是基建专项经费、高校自筹资金和银行贷款。高校扩招以来银行贷款成为高校基建资金的主要来源。第二、各地区对三种经费来源的依赖程度不同。第三、不仅各地区基建经费的来源不同,基建经费投入规模也有很大差异。数据分析显示,全国17个省的基建投入年均值为2.81亿元,广东省投入规模是青海省的181倍。在考虑到各地高等教育规模以后,仍存在很大的地区间基建投资差异。全国校均年预算内基建经费为400万元,最高值省份拨款为最低值省份的17倍。

2.   高校债务分布和规模

第一、我国高校负债分布具有显著的区域和时间特征。沿海地区债务较高,且各地区债务随着时间而增长。首先,各地区高校债务负担情况不同。截止到2007年底,湖北、广东、湖南三省高校的未偿还贷款余额达到100亿元以上。贷款额度在50-100亿元之间省份有10个,包括辽宁、河北、黑龙江、陕西、安徽、天津、云南、甘肃、河南(2004年末)、江西(2004年末)[③]。其次,2007年底和2004年底相比,高债务地区不断上升。2007年湖北和湖南两省跨入100亿元以上债务组。海南和宁夏从10亿元以下地区升为10-20亿元地区。

第二、高校负债的另一特征就是显著的地区间差异。这不仅表现在高校负债总规模的地区差异大,也体现在总债务规模的地区差距大于校均债务规模的地区差异。各地区高校债务总规模的全国均值为68.54亿元,其中最高省份债务规模为最低省份的56倍。全国各省校均债务规模均值为1.07亿元,最高者为广东(每校1.86亿元),最低者为青海(每校2500万元)。

第三、比较各地的基建规模和负债规模可以发现,各地高校债务规模远高于年基建投入总量。各省年基建投入规模均值为2.8亿元,而地方负债规模均值为68.54亿元,后者是前者的24倍。各省校均负债均值为1.07亿元,约为校均年预算内基建投入的27倍,约为各省年预算内基建投入的38%

第四、债务规模与地区高校数相关,与预算内基建经费支出无关。

3.   高校债务化解措施

第一、政府直接、一次性清偿高校基建负债。例如,2007年广东省财政筹措资金,一次性清偿经省政府批准贴息的高校教学行政设施贷款。此外,高校生活设施贷款共40亿元在贴息3年政策不变基础上,由高校自行偿还。

第二、解决高校债务问题最直接的方式就是增加财政投入。首先,有些地区通过生均定额补助的方式来化解高校债务。例如,浙江省直接为省属高校新校区提供建设补助,教学项目以资本金的形式给予补助。其次,各地政府纷纷采用贷款贴息的方式来缓解高校还贷的压力。广西、贵州、海南、黑龙江、江苏、内蒙古、上海、天津、新疆、云南、重庆等省份都采用了政府贷款贴息的方式。

第三、土地置换是另一种化解高校债务的方式。福建、河南、湖北、江苏、江西、辽宁、天津、云南、浙江和重庆等地区允许高校进行土地置换,使用其收益来归还银行贷款。

第四、调整贷款结构,变短期为长期贷款,变商业性贷款为政策性贷款。不少省份也与国家开放银行合作,已经调整贷款结构的地区包括福建、河南、湖北、湖南、辽宁、青海、山东、陕西、四川等。

(三) 专项经费

1.   专项经费范围和投向

    第一、重点建设包括重点校建设、重点学科建设和重点课程建设,简称“三重”建设。除宁夏、海南、湖南和江西外,各省都以专项形式支持本地区的“三重”建设。

    第二、教学科研专项。各地的教学科研专项可以归为八大类:基础设施改造与修缮、设备购置、贷款贴息或基建专项、教育质量专项、实验室或实训基地建设、科学研究或科研开发与转化、教师培训与人才计划、增生增资经费或定额调资补贴。

    第三、学生服务专项。国家助学金和学生贷款专项、困难学生补助、大学生思想政治工作经费和大学生创新资助属于学生服务专项。

    第四、从覆盖范围来看,北京市和湖北省的专项范围最广,各自包括了10大类专项。上海、天津、吉林、安徽、山西、广西、陕西、宁夏和新疆的专项数量在68项之间。

2.   专项经费规模

首先,各地区专项投入总规模不同。2006-2008年,北京市专项总投入超过100亿元。另外9个省市三年专项投入的规模达到10-100亿元之间,即上海、广东、河南、江苏、天津、四川、湖南、河北、辽宁。年专项总规模在5-10亿元之间的地区共有13个,即山东、江西、陕西、内蒙古、云南、广西、吉林、贵州、黑龙江、湖北、浙江、新疆、重庆。福建、海南、安徽、山西、甘肃的三年专项总投入介于1-5亿元之间,青海和宁夏两省的三年投入小于1亿元。

其次,各地区年均专项投入也不同。年均专项投入在10-30亿元之间的省份是北京和上海。年均投入介于5-10亿元的包括广东、河南和江苏。

再次,各年度专项规模变化很大。同一地区不同年度的专项规模有较大变化。北京市2006-2008年专项的规模分别为26亿元、30亿元和45亿元。河南省三年分别为4.03亿元、6.14亿元和7.47亿元。

最后,各省校均专项投入不一致。全国各省每校年均专项投入为600万元。北京市每校年均专项为4200万元,上海市为1830万元,安徽和宁夏两省每校年均专项仅为100万元。

3.   专项经费的地区差异

第一、地区间专项规模差距大。三年专项排名前十位的地区是北京、上海、广东、河南、江苏、山东、江西、天津、四川和湖南。排名最后五位的是安徽、山西、甘肃、青海、宁夏。

第二、地区间差异随时间不断加大。专项水平最高的北京市三年间专项规模增长了73%,专项水平最低的宁夏省三年间专项增长了400%。尽管如此,这两个地区之间的差距却越来越大。2006年两地区专项极差为26亿元,2007年为29.8亿元,2008年为44.8亿元。

第三、各省对专项的依赖程度不同。若以校年均专项与年预算内事业费的比值来衡量各地区对专项的依赖程度,对专项依赖程度最高的五省份依次为海南、江西、北京、贵州和新疆。依赖程度最低五省份分别是湖北、安徽、浙江、宁夏和甘肃。

第四、各地区专项规模与高校规模、预算内事业费无显著相关关系。

(四)  学费

    第一、同一地区之内的学费标准与学校层次、学生层次、学科相关。第二、各地区普通本科学费标准不同。第三、重点本科学费水平也存在地方差异。第四、不同地区高职学费的差距也不可忽视。高职学费下限在6,000元以上的地区包括上海、北京和广西;在5,000-6,000元之间的有9个省份,即陕西、广东、黑龙江、河北、浙江、江西、天津、福建、云南;在4,000-5,000元之间有8个地区,即海南、山东、甘肃、江苏、湖北、辽宁、重庆、山西;在3,000-4,000元之间有7个是地区,即湖南、内蒙古、安徽、宁夏、吉林、河南、山西。在3,000元以下是新疆、青海和贵州。

(五) 民办高教政策

    地方政府从学生政策和学校政策这两个方面来扶持民办高等教育的发展。学生政策包括将民办学生纳入国家学生资助体系和允许民办高校学生享受与公立高校学生同样的国家补贴和福利待遇。

    针对民办高校的财政扶持政策包括:1)补贴:让民办高校享受税收优惠、价格补贴、助学贷款补贴和风险补偿金;(2)优惠:在筹资、征地、建校、资产管理、引进人才、增设专业、毕业发证、推荐就业等方面对民办高校予以优惠;(3)平权参与科研、评优和专项支持;(4)给予民办高校学费定价权;(5)设立民办发展专项基金。各地区对民办高等教育的支持力度不同。2007年共有9个省份实施了4项及以上的民办教育扶持政策。

(六) 经费投入规划

    首先,各省纷纷提出要在“十一五”期间增加对高等教育的投入,主要方式是提高生均拨款标准、提高专项经费规模或多渠道筹资。其次,保证重点项目、重点院校和重点学科的建设是各省经费投入规划的另一个重点。

二、 地方高教财政管理模式的分析

    多元化的高教经费投入模式、基建投入和债务的地区差距、专项投向、规模和依赖度上的差异、学费的地区差异、地方民办高校政策差异与各省高等教育经费投入规划的差异,说明我国地方高等教育财政管理模式出现了多元化趋势。

    经费分配方式与债务、专项和学费的关系上来看:(1)“综合定额加专项补助”地区学费偏高、贷款余额水平居中、专项投入偏高;(2)“基数加发展”地区学费居中、贷款余额水平最高、专项投入居中;(3)“定额定员”地区学费偏低、贷款余额水平最低、专项投入偏低。(参见表1

    从债务、专项和学费两两之间的关系来分析可以发现,地方高等教育财政管理模式的多元化对经费的分配和使用产生了一些影响。分析显示,“高投入的经费充足地区”多采用“综合定额加专项补助”模式,使用“基数加发展”的地区属于“高贷款的经费不充足地区”,而“定额定员”地区属于“低投入的经费充足地区”。在各省现行的高教财政管理模式下,全国多数地区属于高债务、低学费、低专项地区(类型1)或低债务、低学费、低专项(类型2)地区。(参见表2)

三、     结论

    根据事权与财权相对应的原则,1999年以来,我国各省、自治区、直辖市不仅成为高等教育行政管理的主体,也成为地方高等教育财政的主要供给者和规范者。地方政府决定着各地高等教育经费的筹集、分配和使用。地方财力决定了“有多少钱可以花在高等教育上”,即经费的筹措;而体现政府努力程度的高教财政管理模式决定了“怎么花钱”,即经费的分配和使用。这二者共同决定了各地高等教育财政性经费的支出规模。

    由于多元化筹资渠道的发展,地方经济水平理所当然地成为高教经费充足性的重要决定因素。然而,以地方GDP为代表的高教经费筹措能力不能完全解释区域间高等教育经费的差异,尤其不能解释经济欠发达地区之间高教经费投入水平的差异。这个未得到解释的残差部分很可能与各地高教财政管理模式有关,即地区间高教经费的差异可能是地方高教经费分配和使用方式的函数。

    上述描述性统计分析不仅在一定程度上支持了这个假设,而且说明了高等教育经费的分配和使用如何调整地区间经费的差距。不妨将地区经费的差异进行分解,分解为:地区间生均定额标准的差异、预算内基建投入的差异、预算外基建投入的差异、专项投入的差异和对民办教育财政投入的差异。一个地区的高教财政管理模式可以通过这五个渠道来影响地区间经费的差距。

    首先,“定额定员”和“综合定额加专项补助”这两种分配模式强调地方政府可以通过控制生均综合定额或生均公用经费定额,来调节政府高等教育投入总量。在使用“基数加发展”方式的地区,政府也可以通过调控生均预算基数来影响高校的经费水平。

    其次,从各地预算内基建经费的筹措以及地方高校对银行融资的依赖程度来看,区域间高等教育经费投入显然受到基建经费分配方式的制约。地方政府可以通过调控基建专项和高校融资的规模而直接影响地区间高教经费的差异。

    再次,除基建专项外,各地区其他专项投入的差异与高教财政管理模式中专项经费的安排有关。在“基数加发展”模式中,地方政府可以使用分类财政补贴来调整高校可支配收入的水平。“定额定员”和“综合定额加专项补助”地区学校的经费水平与政府专项规模息息相关。

    最后,通过调整公共财政对民办高等教育的支持,地方政府也可以调解本地高教支出的规模。地方政府既可以通过需求方财政的方式向民办高校学生提供资助,也可以以专项基金的形式来支持民办高校的发展。这样就间接地调整了本地高教支出的总规模。

    总而言之,本文认为我国地方高教财政管理模式的最大特点就是地区之间的差异。地方政府高教经费分配方式和分配工具的多元化可能直接影响地区间高教经费投入的绝对和相对差异。


参考文献

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[9]马陆亭.高等教育财政拨款模式改革研究[J].北京教育(高教),2006,(5.

[10]杨钋.以绩效为基础的高等教育资源分配——比较的视角[J].教育发展研究,2008(7).

[11]俞立平,周曙东.我国地区教育经费投入差距:基于Panel Data数据的变系数模型研究[J]. 社会科学研究20062.

 



* 作者简介杨钋,北京大学教育学院讲师。

[] 三种经费投入模式定义来自:马陆亭,高等教育财政拨款模式改革研究[J],北京教育(高教),2006,(5)。

[] Salmi, J., & Hauptman, A. M. (2006). Innovations in tertiary education financing: A comparative evaluation of allocation mechanisms. Washington, DC: World Bank. 研究认为,首先,高等教育经费的分配方式可以分为供给方财政(对高校)和需求方财政(对学生和家庭)。其次,在供给方财政中,可以将政府对教学和运营的拨款与对研究的拨款分开。教学和运营拨款方式共有四种,即协议拨款、专项拨款、公式拨款、绩效拨款。其中公式拨款又可以分为以投入为基础、以成本为基础、重点优先和带有绩效成份四种。研究拨款分为分类财政补贴、教学科研拨款和同行评议拨款三种。

[] 2004年数据来自于:林莉,“化解高校债务危机:途径与问题”,《教育蓝皮书:深入推进教育公平(2008)》,社会科学文献出版社。

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