关于在我国建立高等教育拨款委员会的呼声不自今日始。实际上,这种制度长期以来为国内学界所关注。代表性的主要观点是:第一,建立高等教育拨款委员会将有助于增强我国大学的学术自由与治理自主权;第二,建立高等教育拨款委员会符合政府改变职能的改革方向,有助于改革当前政府直接管理的模式;第三,中央政府的管理机构应该精简,应该形成行政部门制订方针政策、由政府代理机构——如高等教育拨款委员会——具体负责实施的运作体系。

提高大学自主性、转变政府职能和精简行政管理机构的目标具有高度的社会认同,但是将建立高等教育拨款委员会作为达成这些目标的手段,在当前的体制和机制约束下,其有效性值得更进一步分析。

 

一、 高等教育拨款委员会制度的本质与特征

政府通常通过四种手段控制高校:(1)政府规定高校的招生标准和招生数;(2)政府禁止高校筹资多元化,从而强迫高校在财政上完全依赖政府;(3)政府限制高校按照自我意愿使用资金的自由度;(4)实施国家学位制度而非学校学位制度。这些控制手段如果使用不当,往往导致大学自身对于提高办学质量、改善办学效率效益的激励逐步弱化。因此对于政府来说,最主要的挑战就是如何在给予大学更多自主权的同时,加强大学的问责。人们往往认为,解决的办法有两个:一是建立政府与大学之间的缓冲机构,从而使高校获得免于政府直接的、政治性干预的自主权;二是改变资金拨款方式,使用需求方资金供给机制和更加客观与标准化的拨款公式进行一揽子拨款。[①]

政府与大学之间的治理架构目前典型的模式有三种:英联邦国家的高等教育拨款委员会模式,美国的大学董事会模式和日本正在建立的国立大学法人化制度改革下的理事会模式。

就第一种模式来说,其经典原型就是英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)。该委员会建立于1919年,主要职能是就高校的资金需求向政府提供政策建议,并且负责向大学拨款。目前采用类似“缓冲机构”的国家包括:尼日利亚、肯尼亚、我国香港地区、巴基斯坦、印度、新西兰、津巴布韦以及其他一些国家包括以色列和苏丹。这类缓冲机构并不是全球所有发达国家共同采用的模式,而具有极强烈的英联邦色彩。

    英格兰高教拨款委员会的存在与英国高校具有较高程度的、为法律保护的自主权这一根本体制特点是密不可分的。

第一,在英国,高等教育机构是独立的实体,它们并不是政府结构中的一部分,也不能视为公共部门的一部分,尽管它们的绝大部分收入来自于公共经费。其独立性具体表现在:大学拥有自己的学位授予权,它们在法律上是独立的。作为独立的法人,它们享有充分的自由。例如,它们可以拥有资产、签订契约、贷款、对员工的雇佣设定条件等。

第二,由于高等教育机构的独立实体地位,政府与高等教育机构之间的关系被认为“在本质上是一种契约关系”。由于公共财政的安排,政府与高等教育机构之间最基本的关系也是资助与被资助的关系。高教拨款委员会是在这样的契约和资助关系下产生的。[②]

在英国,2001年至2007年负责高等教育的政府部门是教育与技能部(Department for Education and Skills,简称DfES)[③]。DfES与高等教育机构没有直接的联系。它向中介机构——高等教育拨款委员会——制定政策目标和提供资金。该拨款委员会在法律上享有独立的地位,是一个非政府行政部门的公共机构,在政府设定的政策和资金支持方法下运作。这种较完整的独立性往往是其他国家的模仿者不具备的。

另外,英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)与教育与技能部(DfES)的关系通过正式的文件(财政备忘录,Financial Memorandum)加以限定,具体的条款内容包括DfES对HEFCE的运作抱有怎样的期待,DfES向HEFCE提供资金以作分配时所附带的条件。里面还限定了HEFCE自己的财务管理安排和支付补助金的程序。备忘录也制定了一系列的要求,用于规范HEFCE与高等教育机构之间的关系。

英国高等教育拨款委员会与其它英联邦国家的类似缓冲机构具有一些共同的特点:第一,该类机构原则上由技术专家组成,他们负有评估大学经费需求、向政府提供每所机构的预算要求的责任。第二,缓冲机构的设立目的在于使大学免于直接的政治干预而确保大学的自主权,同时维护大学对于政府和公众的问责。第三,缓冲机构有时还起着质量控制机制的作用。第四,一些缓冲机构还具有在高校招生及学生在学科与学位之间分配的决定权。

世界银行的一个研究系统地分析了各国的此类缓冲机构的“有效性”,也就是这些机构在多大程度上增加了高校的自主权、在多大程度上提高了公共资金的使用效益和效率。结果发现:

第一,缓冲机构不可能是完全独立于政府的机构,它们受到不同程度的政府控制。在政府倾向于依赖技术专家而不是行政科层内的官僚做出拨款决策时,缓冲机构有可能运行良好;反之,缓冲机构将仅徒有虚名。

第二,当高校的经费拨款充足、政府正在加大高教投入时,缓冲机构更加有可能运行良好。反之,当高校规模迅速膨胀,资金短缺矛盾日益激化时,来自技术专家的愿望——增加高教投入——和政府控制预算的必要性是互相矛盾的,缓冲机构因此可能成为两者的角斗地而不能发挥决策作用,加大了决策过程中的交易成本。由于上述原因,缓冲机构渐渐成为较为单纯的质量控制机构,其拨款权力逐步被政府收回。

第三,缓冲机构不能真正确保高校的自主权。正如Albrecht 和Ziderman所言:“它们的存在并不是提高大学自主权、使大学免于政治干预的保障。缓冲机构同样会陷于来自大学和政府的政治干预;而且他们会像政府一样干预大学内部的治理。”[④]

印度提供了一个有借鉴意义的案例。根据安双宏的研究,1945年英印政府在印度成立了类似于英国高等教育拨款委员会的机构即印度的高等教育拨款委员会(UGC),管理当时仅有的三所中央大学。该机构在印度独立后经历过停办等波折,又在1956年正式成立。印度的UGC被认为是一种半官方、半独立性的机构。1956年通过的UGC法案规定:“如果委员会和中央政府对某一问题与全国性目的的适切性发生歧义,那么中央政府的决定将是最终决定。”在确保大学自主性方面,一些印度学者认为,UGC不过是附属于教育部的一个办事机构;它没有像最初设想的那样成为高校与政府间的缓冲器,反而成了教育部的臂膀。另一方面,在针对政府和公众的问责方面,UGC担负着审查高校预算执行情况的任务,但是UGC或者使用了大量经费进行了无下文的调查,或者提出了有价值的报告而没有得到相应的政策落实。另外,UGC法案中也规定,UGC可以在审查后对于它认为不合格的大学停止拨款。批评者认为UGC根本没有很好地行使这项法律赋予它的权力,以至于出现了大量低质量的新建大学,而UGC解释说:“我们不想因审查而损害了大学的学术范围”[⑤],因此也未能真正起到问责作用。

 

二、其他政府与大学之间治理架构的模式

(一)美国公立高校的董事会模式

在美国的高等教育分权制管理体系下,教育不是联邦政府的责任,公立大学为州政府所举办。州政府为了在保证大学自主权的同时,使其对社会尽责,把大学建成了法人团体(corporate body)的形式,由代表社会利益的董事会负责管理大学事务。董事会的责任与非营利公司主管董事会的责任类似。根据2004年的报告,美国中学后教育的学生有65%进入治理董事会覆盖多个校园的机构中学习。[⑥]

州立大学的董事会需经州长任命,并需通过州议会的认可,这种法人团体结构享有很大的自主权。各州可以分为以下三种情况:(1)联合董事会(consolidated governing board),也即一个董事会掌管一组公立大学,有时是全州的公立大学系统。约有20个左右的州采取这种形式。在联合董事会和校董事会并存的情况下,校董事会只起咨询作用。(2)咨询协调委员会(advisory coordinating board)。约有6、7个州采取这种形式。这类委员会没有取代学校董事会,它同时向学校和州政府提供计划和财务方面的咨询服务。(3)管理协调机构(regulatory coordinating board)。大约有20个州采取这种形式。与第二类机构相同,这类机构并不排斥学校董事会的存在,所不同的是,它在某些方面具有最终决策权。除了上述三种中介机构外,一些州还成立了高等教育计划委员会,其中也包括一些已经成立了联合董事会的州。

美国公立大学董事会有以下职能:(1)计划。按照需求,设定目标,确定经费,提出发展重点的建议;(2)政策分析。研究长期发展问题;(3)确定使命。就授予学位、设置专业和服务面向等,确定大学的办学使命;(4)学术评估。评价和审批新专业,定期检查已有的专业,避免不必要的重复;(5)预算。参与预算的制定,对经费使用情况进行分析,检查财务执行情况,确保经费使用的有效性和经济性;(6)项目管理。如确定学生资助政策,颁发办学许可证,在图书和计算机网络方面,促进跨院校的合作;(7)获取相关的信息,对学校的绩效进行监督和控制。[⑦]

美国的由外部人士组成的大学董事会在大学社会“问责制”和办学资金筹集方面也发挥着积极的作用。从一定意义上讲,大学董事会是一种社会“托管”机构,它按照委托人的意图和大学特许状,决定大学的办学方向,保证大学的发展具有一致性和稳定性。同时,大学董事会的“自我更替”(self-perpetuating)体制,使大学组织可以超越举办者的生命周期局限,长久地存在和发展下去。虽然公立大学的董事会成员可以由各级政府指派,但政府无权撤消董事会,董事会也不受政府的直接控制,这样就保证了大学办学的相对独立性。

美国大学的董事会和英国的高等教育拨款委员会虽然都扮演着大学与政府之间的缓冲器的角色,但是它们在下述方面是不同的:

(1)美国的董事会是通过“信托”(trust)机制,承担着大学长期福利的责任,它确立大学的使命和目标,是大学使命的守护者,对大学的总体办学绩效进行评估。在这一点上,董事会和拨款委员会制度存在根本的差别。

(2)美国的大学董事会还扮演着大学最主要的守门人的角色,它一方面判断什么是不当的外部干预,另一方面判断什么是应有的调整,这对于大学的运转至关重要。

(3)美国的大学董事会还是大学内部管理人员、教师和学生之间出现纠纷时的最终仲裁者,解决分歧。

(4)特别值得注意的是,美国大学校长是由董事会任命的,而不是由选举产生的,也不是由政府直接任命的。校长对董事会负责,而不是对教师和学生负责,这种治理机制吸收了企业治理的优点,使得大学可以建立内部激励和监督机制。

(二)日本国立大学的法人化改革

日本国立大学的法人化改革是自1886年帝国大学诞生以来长期面临的一个重要课题。2003年7月,日本国会审议通过了《国立大学法人法》,并于翌年4月正式赋予87所国立大学法人资格。 这一改革的主要目的是实现国立大学与政府行政机构的分离、大学财政自主性的强化以及教职员工身份的非公务员化。[⑧]

第一,改革决定将国立大学从政府行政机构中分离,在赋予其法人资格的同时,将国立大学置于政府的间接管理之下,而其运作资金的主要部分依然来源于政府的财政拨款。国立大学法人是由政府文部科学省设置和监督的法人。而作为法人最高长官的校长,是在经过大学内部的校长选拔会议的遴选后,根据大学的申报最终由文部科学大臣予以任命。在这里,作为“国立”大学法人的国立大学,与同样具有法人资格(学校法人)的私立大学之间存在着本质的区别。国立大学法人必须接受文部科学省所辖的“国立大学法人评估委员会”的定期评估。

值得注意的是,国立大学法人的高层决策部门由校长以及由校长任命的理事共同组成。理事的2/3来自于本校的教员,从校外的民间企业聘任的理事达到了20%左右的比例,但这些校外理事大多数都只是一些非专职理事。也就是说,即便是在实施了法人化改革之后,国立大学的运作管理还是基本依赖于那些从教员中选拔出来的理事或高层管理人员。另外,法人化改革极大地加强了校长的大学经营决策权的集中化。

第二,政府强烈要求国立大学法人努力实现经营的合理化和效率化。目前国立大学日常运作经费的将近一半(平均)得到政府公共财政的支持,而政府提供的补助金只占私立大学日常运作经费的10%。在法人化改革的方案中,政府计划一方面以“效率化系数”的名义,以每年1%的比例减少政府支付的运营交付金(即实际数额的减少);另一方面,政府大幅增加国、公、私立大学间以竞争机制配置的科研经费的额度,促使资金分配模式向“竞争与市场”的方向转化。

第三,长期以来,国立大学的行政事务人员拥有国家公务员的身份。由文部科学省掌握行政事务人员、尤其是大学总部的行政管理人员(通常被称为“移动官职”) 的人事管理权。与行政事务人员相同,大学教员也拥有国家公务员身份。但与前者不同的是,教员享有在教学和研究活动中的自由。他们作为国家公务员的薪酬则采用与大学日常运行经费不同的途径另行拨付,得到政府财政的充分保障。

为了使法人化改革顺利实施,政府取消了教职员工的人员编制,并将行政事务人员(除一部分移动官职之外)的人事管理权交付于各大学。

目前评价日本国立大学法人化改革的成效尚为时过早。但是,值得注意的是,日本国立大学自身对法人化改革一直表现出消极的态势。主要原因在于国立大学认为法人化改革隐含着可能动摇和损害长期以来国立大学所享有的各种特权的危险性,特别是对于那些长期以来受到政府庇护而享有特权的顶尖国立大学,以及教职员工的公务员身份被取消可能带来的个人利益的损害。

 

三、关于我国现阶段建立高等教育拨款委员会制度的利弊分析

进一步完善我国关于政府与大学关系的基本制度、确立适合于我国国情的大学的法律地位,是当前我国高等教育改革与发展的重要任务。因此,仿照香港或英国模式,建立政府与大学之间的缓冲机构,也就是高等教育拨款委员会,将可能是值得试验的一条改变现状的选择方案。

建立这种缓冲机构有必要关注下述几个问题:

第一,要特别注意其自身的法律地位、责任界定和权威性问题。目前我国政府和大学的关系这类根本性的体制问题还没有得到彻底解决。如果这类“治本”的问题没有解决,这种机构改革最有可能发生的结局是它们最终将成为政府行政部门的分支办事机构,执行力和权威性却又弱于行政部门,结果事与愿违。相对于美国的大学董事会来说,英联邦模式的缓冲机构受到较多诟病也在于,它们没有足够的“信托”责任和权威性来真正为大学福祉努力。

第二,要妥善处理这类缓冲机构与大学之间的关系问题。1999年后我国高教“跃进式”扩张带来了大量遗留问题,高教财政投入仍然严重不足。在未来一段时期内最大的现实可能性是循序渐进地增加投入,而不可能一揽子解决遗留问题。建立缓冲机构就可能使政府调整财政支出的结构而增加高等教育经费投入总量吗?如果不可能,加之如果缓冲机构人员多由利益相关者组成,建立缓冲机构仅可能使目前严重的经费供需矛盾更加显性化和社会化,决策结果更加政治化。

另外,我国一方面存在政府对于大学管得过多过细的问题,另一方面也存在大学形成了不合理的特权格局,大学自身办学的价值观偏离、大学内部自我管理混乱等问题突出。从宏观角度来说我国的学术生态环境正在日益恶化。现实中的国家重点学科、国家重点研究基地、国家重点实验室等制度实际上就是采用了同行投票、原则上以绩效为基础的资源分配制度。但是,广为人知的是这些评估筛选都不同程度地存在内部交易等问题。因此,建立这类缓冲机构的主要目的应该是针对这种生态环境改变其根本的游戏规则,而不是将一类决策者换成奉行同样的、应该被淘汰的既有游戏规则的另一类决策者。

第三,要妥善处理这一缓冲机构与政府之间的关系问题。它们的合法性实质是依靠所谓的技术专家而非政府官员进行决策,其理念是这些专家较之后者更加了解教育规律、更能保持中立和独立的立场。但是,在我国,有多少技术专家既具有对于教育问题的全面了解与严谨客观的态度,又真正具有独立于政府的意志和意见这一问题本身就是值得讨论的问题。

    综合考虑,具体建议是:

第一,在初期,该“高等教育拨款委员会”的常设机构,如果设立的话,应定位为咨询机构。在“高等教育拨款咨询委员会”之咨询功能完善之后,特别是上文所担心的问题得到较为妥善的解决后,第二步可以酌情将专项性经费的拨款和管理逐步地下放给该机构,然后酌情将其决策范畴审慎而逐步地扩展至全部高等教育财政领域。

第二,在人员构成方面,可以大量吸收香港大学拨款委员会(UGC)经验。香港的UGC理事会成员在所属界别中均成就显著,并以个人身份获得行政长官委任,而且是无报酬工作。他们当中不少是来自香港之外的著名学术界人士和高等教育行政人员。在本地成员中,还包括杰出的社会领袖。我国政府通过建立这一咨询机构,可以为海外和港澳地区大量世界一流的华裔学者和办学者、及社会各界的杰出人物为我国高等教育发展建言献策提供一个更加常规化的、制度化的、具有一定权威性的平台。换言之,该委员会不应该完全由来自国内精英大学或高等教育的直接利益相关者组成。



[①] Albrecht, D., and Ziderman, A., Funding Mechanisms for Higher Education: Financing for Stability, Efficiency and Responsiveness, World Bank Discussion Paper No. 153, 1992

[②] OECD (2004 ),On the Edge: Securing a Sustainable Future for Higher Education. IMHE-HEFCE.

[③] 此文完成较早,值得注意的是,Gordon Brown政府于2007年6月将此部分解为儿童、学校与家庭部和商业、创新与技能部(BIS)。HEFCE目前对应的BIS。

[④] Albrecht, D., and Ziderman, A., Funding Mechanisms for Higher Education: Financing for Stability, Efficiency and Responsiveness, World Bank Discussion Paper No. 153, 1992

[⑤] 安双宏,“印度高等教育拨款委员会及其对我们的借鉴意义”,《比较教育研究》,2003年第12期,pp.55-58

[⑥]关于美国的信息与数据大量引自:经合组织高等教育学校管理计划-英格兰高等教育拨款委员会,“高等教育财务管理和治理:美国”,《高等教育财务管理和治理的国际比较》,2004。

 

[⑦] 同上。

[⑧]本节大量引自:经合组织高等教育学校管理计划-英格兰高等教育拨款委员会,“高等教育财务管理和治理:日本”,《高等教育财务管理和治理的国际比较》,2004。

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