一、导 言高等教育助学体系建设不是一项孤立的制度建设,它服务于我国高等教育发展的总目标,与高等教育发展战略的选择相一致。我国目前的助学体系是不完善的,其不完善与过去一段时期内我国高等教育跨越性扩张的事实密不可分。

“十五”期间,我国教育事业发展取得了显著成就。其中,高等教育毛入学率从2000年的12.5%上升到2005年的21%,实现了从精英型高等教育到大众化高等教育的历史跨越。我国高等教育的扩张有下列四个方面的特点:

第一,从教育财政的角度来讲,高等教育的扩张是在其经费投入制度未作根本调整的情况下取得的。值得关注的是,自1993年以来,我国普通高校教育经费中政府拨款所占比例逐年下降,2005年下降到50%以下,仅相当于1993年的一半。预算内生均事业费自2000年以来逐步下降,2005年普通高校生均预算内事业费为5376元,比2000年下降了26%[1]与此同时,不同类型院校的筹资行为出现了系统化的差异、经费差距拉大。特别是地方院校出现了对学杂费的严重依赖。根据鲍威的研[2],在2004年,央属院校经费的19%来自学杂费收入,而地方院校的该比例高达40%就高校收入规模而言,央属院校2004年的收入总额超过736亿元,校均收入达到6.6亿元。与此相比,地方院校的总收入为1264.1亿元,校均收入为7803.2万元,仅占央属院校校均收入的11.8%

第二,我国高等教育的扩张伴随着优质高等教育机会的分布更加倾向于社会优势阶层。2004年北京大学教育经济研究所对15所公立高等院校的一万多名在校生进行了问卷调查。研究者发现[3],样本中隶属于中央政府及其他“211”院校的高校学生,其父亲职业为农林牧副渔的比例明显低于其他类调查院校;而且前者的学生父亲职业为农林牧副渔的比例随着时间的推移显示出递减的趋势,这对于北大、清华更加明显,而其他类型调查院校的该比例则显示出了随时间递增的趋势。

第三,在高等教育扩张中,专科院校的相对学生数大幅增长。在1998年,专科在校生数占普通高校本专科全体在校生数的33%,这一比例到2004年上升到45%;而本科在校生比例从66%下降到55%



1 1998-2004年普通高校本专科在校生人数

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

98-04在校生数变化

本科

在校生数

2,234,647

2,724,421

3,400,181

4,243,744

5,270,845

6,292,089

7,378,436

5,143,789

 所占比例

65.56%

66.68%

61.14%

59.02%

58.35%

56.76%

55.33%

 

专科

在校生数

1,114,117

1,361,453

2,160,719

2,946,914

3,762,786

4,793,553

5,956,533

4,842,416

 所占比例

32.68%

33.32%

38.86%

40.98%

41.65%

43.24%

44.67%

 

 

在校生总计

3,408,764

4,085,875

5,560,901

7,190,659

9,033,632

11,085,643

13,334,970

9,926,206

资料来源:《中国教育统计年鉴》、《中国教育事业统计年鉴》。

    

第四,从院校隶属关系看,我国高校扩张主要依托地方所属高校。根据2000-2004年数据,这期间在校生数增加了777万,其中591万发生在地方所属学校。另外,民办院校的作用越来越显著。到2004年,在这些院校就读的普通高教学生数占本科学生的8.56%,专科学生的12.87%

2  2000-2004年不同隶属关系院校的在校生人数 (单位:人)


 

2000年普通高校本专科在校生数

 2004年普通高校本专科在校生数

 

本科

专科

本科

专科

总计

5560900

3400181

2160719

13334969

7378436

5956533

中央部属学校

1105765

975676

130089

1567794

1443839

123955

地方所属学校

4455135

2424505

2030630

10369095

5302911

5066184

民办院校

 

 

 

1398080

631686

766394

    

综合上述四个方面的分析,可以得出如下结论:我国高教扩张的承担主体是较少得到政府财政支持、严重依赖学费收入的地方所属院校和民办院校(包括独立学院),而学生人群按照其社会经济背景在高校之间的分化越来越明显,来自较低社会经济背景的学生在低端院校的集中趋势越来越强。

如果将高等教育的发展目标简化为“追求优秀”(建设世界一流大学)和“追求公平”(扩展高等教育机会)的二元化,那么可以说,我国在“十五”期间从精英型高等教育向大众化高等教育转变的过程中,政府投入的重点是“追求优秀”的目标,而针对“追求公平”目标的投入总量较低、而且制度建设滞后。20世纪90年代之后,中央财政增加了对高等教育的专项资金投入。建国以来高等教育领域规模最大的重点建设工程是从1992年开始实施的“211工程”和从1999年开始推行的“985计划”。与之相比,针对高等教育助学体系的财政投入总量有限、覆盖面较窄、资助力度不大,不能满足贫困学生的需求。根据相关部委的统计,2006年中央财政高等教育支出388亿元,其中用于助学的支出仅为18亿元,占4.6%因此,当前助学体系的改革和完善是解决制度建设滞后的历史遗留问题、完善政府的高等教育财政拨款机制、调整财政资金分配格局以兼顾高等教育“优秀”与“公平”目标的必然选择。

鉴于此,北京大学中国教育财政科学研究所的研究者对于高等教育助学体系建设的最新国际经验和近几年来我国的相关改革与实践进行了系统研究和分析,并针对下一步的改善举措提出初步政策建议。

二、高校助学体系的目标选择和方法选择

从国际经验来看,高校助学体系主要有如下六大目标:(1)高校筹资和资金替代的目标;(2)推动高校扩张的目标;(3)社会目标(改善公平性和贫困人口接受教育的机会);(4)满足特定的人才需求的目标;(5)为优秀人才提供相应的教育机会的目标;(6)减轻学生经济负担的目标。[①]其中,关于高校筹资和资金替代的目标,就是指助学体系在公立大学增强自我筹资能力、特别是从严重依赖政府拨款转向多元化筹资的过程中可以发挥重要的作用。这种转变带来的政策变化就是学生开始需要为教育付费,或者是学生需要增加对教育的付费。如果没有良好的助学体系支撑,则高等教育的个人可负担性、学校的财政可持续性将出现问题。助学体系可以帮助学生延缓支付或降低教育成本。从本质上来说,助学体系在此起到的作用是一种资金替代的机制,将政府向教育机构的拨款替代为学生交费;在政府财政大力补贴学生资助体系的情况下,这也是将供给方拨款机制(政府向院校拨款)替代为需求方拨款机制(政府向学生提供资金)的一种制度安排。

关于推动高教系统扩张的目标,就是为满足日益增长的高等教育社会需求,政府制定了高等教育扩张的目标,这一目标的达成通常由高等教育体系内偏重大众化功能的院校和新型院校(如我国的高职高专院校和民办院校)承担。由于国家预算的限制,学生数量的增长速度和政府经费的增长速度不匹配,现实中的解决方式是在这些机构中,采取学生支付更高比例或全部教育成本的政策,从而把公共财政的压力减到最小。这种政策的推行必须有良好的助学体系相配套,使之减轻私人费用压力,特别是在这些新的高等教育人群多来自不利社会背景的情况下。

对于整个助学体系来说,优秀人才的培养应是其目标之一。政府可以通过助学体系为整个社会中最为优秀的年轻人提供与其能力相匹配的教育机会。这些人才是国家发展最为重要的战略资源之一,是未来的社会领导和知识创造的核心力量。

关于减轻学生经济负担的目标,主要是让来自收入较高家庭的学生减少其对家庭的经济依赖,增加其对教育成本负担的责任,同时培养其经济独立能力。这通常是经济发达国家助学体系的目标之一。

而社会目标就是促进社会公平,增加贫困人口入学机会。满足特定的人力需求的目标是指满足特定的职业或者地区人力的需求。[4]

值得注意的是,对于上述的目标框架,每一个目标所针对的学生人群和高教机构是不同的。

3 高校助学体系的政策目标及其瞄准机制


 

瞄准高校

瞄准人群

高校筹资和资金替代的目标

各类高等院校

各类高等院校的学生

推动高教系统扩张的目标

较低选择型和低选择型院校,主要是地方属院校/高职高专院校/民办院校

高等教育系统的新增学生

社会目标(公平和贫困人口入学)

偏重于较低和低选择型院校,主要是地方属院校/高职高专院校/民办院校

来自贫困和特困家庭的学生

人力需求的目标

与重点发展产业、行业、地区对应的机构和专业

这些专业和地区的学生

优秀人才培养

偏重于高度选择型机构

以才能和品德为核心筛选标准认定的学生

减轻学生财政负担

所有高教机构

来自中、高收入家庭的学生

 

借用并修正克拉克·克尔[②]的分析框架,在此研究者将我国的高等教育机构分为高度选择型、较低选择型和低选择型。其中,高度选择型的院校是指我国高等教育体系中那些精英院校,其入学资格的取得具有高度竞争性,这些院校并且主要承担研究生培养和科研职能;低选择型院校是指在我国的高等教育体系中,那些招收符合高等学校入学条件的学生、但是入学资格最不具有竞争性的院校;而较低选择型院校则处于两者之间。

“高校筹资和资金替代的目标”相对应的助学方式和手段通常是在宏观的高等教育财政制度改变下所采取的,例如,公立院校开始收缴学费、政府对学校的财政拨款不再作为唯一的高教经费来源等等,因此这一目标涉及受到这些制度改变的所有院校。而“推动高教系统扩张的目标”更多的是针对那些承担大众化任务的院校,一般来说就是较低和低选择型院校,在我国就是地方属院校、高职高专院校和民办院校,核心的瞄准人群是高等教育系统内的新增学生人群。针对“社会目标”所采取的对策的瞄准人群主要是来自贫困和特困家庭的学生。在当前来自较低社会经济背景的学生在低端院校的集中趋势越来越强的情况下,为达到相应的政策目的,助学方式和手段必须将较低和低选择型院校作为优先考虑的对象。与此不同,针对“优秀人才培养”目标所采取的对策的瞄准人群是以才能和品德为核心筛选标准认定的学生,这些学生更多地集中于优秀的大学和学院当中。而“减轻学生经济负担”以培养学生的经济独立性为核心,对应的瞄准人群原则上包括中等收入阶层甚或高等收入阶层的子女。

关于不同政策目标的瞄准院校和瞄准人群的分析的重要性在于,在现实中,往往由于教育管理体制、财政体制等因素的局限,助学体系的设计和其旨在达到的政策目标不一致。例如,如果将“推动高校扩张”和“社会目标”作为优先考虑的政策目标,则相应的地方属院校、高职高专院校和民办院校应该是助学体系建设的重点关注对象。我国的高等教育目前形成了中央和省两级政府管理的体制,如果要求助学体系建设所需的资金对于中央属高校由中央财政负担、而地方属院校由地方财政负担的话,则必然导致那些最需要支持的院校——特别是中西部地区的院校和地市级政府举办的院校——得到的财政支持远远不足,从而不能实现助学目标。另外,对于以“优秀人才培养”为目标的助学资金,例如国家奖学金,如果在所有院校平均分配的话,则必然导致政策效力的丧失。

各国采用的高校助学方法主要有下述几种类型,包括:政府直接给学校拨款的方法,助学金、奖学金、勤工助学和助学贷款。不同的方法在达成不同的助学目标方面各有利弊。

(一)政府拨款给学校的资助方法,也就是政府直接给学校提供财政支持,支付讲课等办学费用,承担较高比例的办学成本,以此控制学费水平。这种资助方法又分为两种:第一种是政府按照生均经费定额、或以考虑了学生人数等因素的公式为基础进行拨款,承担一定比例的办学费用。这种方法原则上是资助了这些学校的所有学生。

第二种方法是减免全部或部分学生的学费,减免带来的经费缺口由政府拨款填补。减免学费又已发展成不同的形式。一是所有学生或所有本国学生都不缴学费,这种方式目前仍然盛行于大多数欧洲国家;二是免去优秀学生学费的做法;三是仅为家庭经济状况确实特别困难的学生减免学费,这是收学费的国家广泛采用的一种使用方便的资助办法;四是根据学生所学专业,例如师范、农林专业,进行学费减免;五是根据学生个人和家庭收入状况,按不同比例核定学生应该缴纳的学费和应该受到的资助。

(二)政府向学生提供无条件或者有条件的助学金。主要包括两个方面的条件。一种是家庭经济背景方面的条件。有的政府提供无条件的、面向所有学生的助学金。另一方面的条件是学生接受资助后的义务。有的助学金对于学生没有义务要求,有的则要求学生承担一定量的助工、助研等任务。

总的来说,助学金可以是由政府直接提供给学校用于资助其贫困学生,或者提供给学生本人。教育券是助学金发放的一种特别形式。也就是政府给学生具有一定价值的教育专用凭证;学生可以自由选择学校,凭此教育券到学校选学适合的课程;学校凭学生送交的教育券向政府领取教育经费。高等教育中最为著名的教育券助学项目是美国的退伍军人法案下支持的高等教育资助项目。

(三)奖学金:通常指政府、高等院校及其他资助机构为奖励优秀学生设立的资助资金。目前,英、美两国都设有全国性的奖学金项目,例如“英国皇家学会奖学金”、“英国皇家工程科学奖学金”、“美国全国科学奖学金”、“美国总统学者奖学金”、“美国西屋奖学金”等。日本民间设立的奖学金约占民间大学生资助资金总数的30%左右。从国际经验来看,奖学金主要是以学生学习成绩为标准的资助形式,而与学生及其家庭的经济能力没有直接关系。提供奖学金的目的是将奖学金作为一种激励因素,鼓励学生以高质量和高水平完成高等教育学业,同时吸引优秀人才到设立奖学金的高校或学科上来。奖学金注重的是“效率”,而非助学金或助学贷款所着重关注的“公平”。

(四)勤工助学。这是一种由资助者提供劳动机会和劳动报酬,从而使学生能够通过劳动获得报酬、解决学习费用的资助方法。这是一种获得劳动和报酬的机会的资助,不同于纯粹的资金资助。勤工助学通常需要更加广泛的利益相关者参与,例如雇主。

(五)助学贷款。世界各国中最早采用助学贷款资助办法的是丹麦和瑞典,这两个国家分别在19131918年就建立了专司学生贷款的管理机构。另外,国际上影响较大的是“日本育英会”的学生贷款事业,它创办于1944年,半个世纪以来一直是日本政府资助学生的基本方式,规模很大,成就卓著。

各个资助方法对于达成不同政策目标的效力是不同。例如,对于“高校筹资和资金替代的目标”,其核心乃是减轻政府的财政压力,政府拨款给学校、奖学金和助学金等资助方法与此前提相矛盾;相对来说,助学贷款是最为符合该目标的方法。而对于“社会目标”,政府拨款给学校和助学金将是最为有力的资助方式,这些方式直接减轻了私人教育成本,降低了入学的经济门槛。但是,在“政府拨款给学校”的方式下,如果学生的社会背景异质性很强、或者得到资助学校的大多数学生来自优势社会人群,则该资助方式不符合社会公平的原则。对于“人力需求的目标”,可以通过政府对于相应的培养机构或专业直接拨款、或给予这些机构或专业的学生提供助学金和学费减免来达成。勤工助学手段在此的优点在于可能将助学和人才培养结合起来。另外,也可以在助学贷款计划中采取优惠性的条件——例如,代偿机制——来吸引学生进入这些院校和专业,以达到扩大这些专门人才培养的目的。[③]

值得注意的是,各个资助办法在受教育者和学校之间的信息不对称方面和管理体系方面具有重要的不可忽视的差异。仅以减免学费、助学金和勤工助学为例。为达到同样的资助力度和资助面,这三种方式有可能对于政府的资金需求是同样的,但是对于管理体系的要求则依次越来越复杂。执行减免学费的政策,政府可以将此与对高校的经常性拨款机制整合,只需按照相应的学生数调整对于高校的拨款额度即可。在信息不对称方面,特别是针对某种专业,例如师范,减免学费的政策也可以清晰和彻底地送达至现有及未来的受教育者,避免中间环节影响政策效力。而对于助学金政策来说,其执行就多了“一上”和“一下”两个环节。“一上”是指学生仍需“上缴学费”,“一下”是指助学金往往以专项资金的方式,从上级政府经由学校的评定和分配,将助学金“下拨”到学生手中。在现实中,助学金政策的执行往往存在“一上”和“一下”的时间差问题,特别是助学资金下拨常常在开学数月之后,其政策效力受到负面影响。另外,在学校和政府的政策取向不同时,学校不能按照政府指令分配助学金的做法也十分普遍。而开展勤工助学项目对于高校来说更加具有挑战性。在那些具有庞大的教职工特别是后勤队伍、冗员问题严重的高校,校内的勤工助学岗位可能十分有限。而为学生提供校外的勤工助学岗位,既和高校学生管理部门这方面的经验积累与外向性有关,也和学校所在地的社会经济外围环境有关。

因此,就一国的学生资助体系而言,对于不同的资助政策目标,应该选择不同的资助方法。应简化每一种资助方式的政策目标,不要让其有太多的“目标承载”。以不同资助方式达成不同政策目标;以资助体系的整合和协调达成整体政策目标。对于为了某一政策目标如何选择资助方式的问题,则不仅要考虑政府财政的压力,还要考虑其对于管理体系的要求和相应的信息不对称问题的处理机制。

在政府财力有限的情况下,助学贷款既可以降低助学的财政资金需求又可以满足多个政策目标,这也是许多国家将建立和完善助学贷款列上政策议程的根本原因。根据齐德曼的研究,目前世界上有50多个国家实行了学生贷款计划。在很多国家,助学贷款是学生资助体系的主体。但是,助学贷款相对于其他资助方法其制度设计又十分复杂。[5]

三、关于高校助学贷款体系的一些重要问题

(一)政府与市场的边界:融资机制

由于高等教育作为个人投资的收益是难以预测的,因此如果完全依托市场机制来解决高等教育的融资问题,则会导致典型的市场失灵问题。如果政府不参与助学贷款事业,而完全委托给民间金融机构进行融资,则可能出现供给低于社会最优化水准的问题。当前人们对于政府参与助学贷款事业的合理性已经达成了共识,但是对于政府参与的程度、特别是在政府预算约束下如何最大限度地发挥市场机制作用(特别是融资的作用)的问题上有不同意见和做法。

通过考察各国助学贷款计划在筹资方面的特点,总的来说政府参与有两种方案:(1)政府主导的方案,政府既提供贷款本金、也提供贷款补贴和风险承担;(2)政府激励的方案,即由商业银行提供贷款本金,政府仅提供贷款补贴和风险承担。

如何在上述两种方案中作出选择?美国的经验和教训值得借鉴。美国前期以政府担保的联邦家庭教育贷款为主1994年之后又增设了联邦政府直接充当出贷人的联邦直接学生贷款。

关于联邦家庭教育贷款,其弊处被认为有:(1)由于有政府担保,金融机构对回收贷款不积极,结果造成回收成本很大程度上成为纳税人的负担;(2)政府担保贷款程序过于复杂,效率不高;(3)贷款机构、担保机构得到联邦政府的补助“过多”,引起纳税人的不满;[④]4)从纳税人的角度来说,担保贷款带来的政府财政支出较政府直接贷款项目反而较高。[6]美国联邦审计总署(GAO)在全面计算了联邦政府负担的各种担保贷款支出后,推算出这两个项目各自贷出100美元时所需的成本。结果发现,直接贷款项目的成本相对较低。因此,对于纳税人来说,直接贷款制度比较有利。[⑤]

另外,美国联邦审计总署(GAO)的联邦学生贷款项目调查报告书列举了这个项目的优点,包括以下几点:(1)贷款业务简便化;(2)项目管理易于操作;(3)可以较快得到贷款款项;(4)贷款的追踪调查变得易于进行。[7]

需要说明的是,美国的问题是否具有普适性值得进一步分析。实际上,美国采取了两种项目并存、促其彼此竞争以改善整个助学体系质量的策略。但是,美国的经验给我们的启示是,为了节省财政支出而采纳政府激励型的贷款项目,最终这些“激励”反而可能成为极其昂贵的政府投入项目。[⑥]

相对来说,政府主导的方案有可能对于财政的压力较大,这与政府建立助学贷款的出发点或许相冲突。在这一方面,日本的经验提供了一个可借鉴的出路。一方面,日本建立了独立行政法人——“日本学生支援机构”专门集中管理助学贷款(贷学金),将助学贷款的事业规模、贷款条件等制度的中枢置于政府的直接管理之下。另一方面,独立行政法人在谨慎的政府财政管理框架下又通过多方筹资手段扩大财源,减轻政府预算压力。日本学生支援机构的贷学金筹资和贷学金的规模进入每个年度的政府预算,由政府决定。贷学金政策相关的政府预算案由文部科学省规划制定,经过与财务省的协调后编制。在贷学金的财源方面,无息贷学金通过来自政府的无息贷款与偿还金提供,有息贷学金则由偿还金、政府发行的债券、在市场上筹集的财政融资资金及日本学生支援机构通过发行债券而在市场上筹集的资金提供。[8]

有资料表明,我国家庭经济困难学生约占高校在校学生总数的20%,而获得国家助学贷款的只占在校生的10%。助学贷款的发放工作仍然难以满足需要。[9]这一问题的根本症结就在于,政府干预学生助学体系的力度不足,对于政府和市场边界问题的处理没能有效地解决其中的市场失灵问题,导致的后果就是政府的政策目标未能达成。换句话说,我国的“政府激励式”助学贷款必然有商业银行经营目标与助学贷款业务的政策目标彼此冲突的问题。目前,商业银行普遍追求效益最大化,特别是股改后,上市银行强调股东回报率,对下级行的效益目标考核任务较重,对只具社会效益而经济效益微薄的助学贷款实行退出政策。据我们的调查,有些商业银行表示在本期发放任务完成后,将不准备参加新一轮的助学贷款投标。显然,商业银行营利性与助学贷款社会效益性矛盾已成为助学贷款业务发展的主要瓶颈。改变这一现状的根本出路就在于,重新划定这一公共事业中政府和市场的边界,政府应承担更多的责任,特别是在提供助学贷款本金方面的责任。

(二)助学贷款管理体系设计

根据齐德曼的分析[10],一个国家可能设立一个单一的国家贷款计划来满足符合条件的学生的需求,也可以采用很多彼此独立的贷款计划,分别为不同的客户群服务。核心的问题是:这两类可供选择的方法相对的优点和缺点是什么?能发展“混合”的计划同时保持各计划原有的优势吗?

目前我国已经形成了多元化贷款项目的格局。[⑦]从比较角度看,在采用多元化贷款计划的国家,它们在贷款有多重目标的时候更加有效力,而且可以满足差异巨大的目标人群的特别需要,但是协调机制十分复杂。在这一方面,我国有必要借鉴其他国家的经验和教训。

目前实施多元化贷款计划的国家主要有以下两种模式:

1.“多部门无协调的贷款项目”,其典型国家为韩国。韩国学生贷款包括六个贷款项目,每个项目的目标人群不同。其中,(1)教育与人力资源发展部项目优先考虑来自失业家庭或者经济困难家庭的学生。(2)劳工部的学生贷款项目以《工人职业培训促进法》为基础。根据《就业保险法》,该贷款计划的资金来源是职业技术发展保险基金。刚刚进入技术学院、两年制或者四年制学院的雇员可以申请劳工部的贷款,但是博士毕业生不能申请。(3)韩国研究基金会是一个政府资助的机构,它的建立是为了提高韩国整体学术研究水平。该基金会支持发放学术研究经费、为新学者提供机会、资助各种学术活动等在内的各项国家学术政策。韩国研究基金会仅向大学和学院的学生提供无息贷款,同时也向来自农业种植区和沿海村庄的学生提供贷款。(4)政府雇员养老金协会(GEPC)从1976年开始提供学生贷款。始于1976年的、由政府官员年金资助的、面向政府官员的贷款项目在1999年终止了,因为基金的财务状况出现了问题,但是面向政府官员子女的贷款项目却在中央政府和地方政府的支持下得以继续发放。(5)获得政府补贴的韩国教师养老金协会(KTP)的贷款项目是在教育与人力资源发展部(MOE&HRD)的管辖下发放的。这项计划是针对刚刚进入国内学院的教员及其子女的,研究生院除外。(6)韩国劳工福利协会的项目。根据《工业事故赔偿保险法案》,来自工业事故受害者、年度养老金获得者及19级残疾者家庭的孩子,如果考取了学院或已经在读,都可申请此项贷款。这项贷款用于补偿学费,利息很低而且偿还期限很长,其目的在于扩大教育机会,维持工业事故受害者家庭稳定的生活状况。韩国提供了把助学贷款盘子做大的一种新思路,也就是可以通过多部门参与、分别瞄准不同目标人群、多方筹集资金的方式,以扩大助学贷款的总量和覆盖面。

2.“单一管理机构、多种贷款项目”模式。香港作为这种模式的典型,其成功经验在国际间受到广泛推崇。在香港,学生财政资助局SFAA)管理着许多学生资助计划。最大的一项针对贫困学生的计划是经过经济情况调查的本地学生财政计划,为贫困学生同时提供助学金(支付学费)和贷款(支付生活费)。这个计划由不经过经济情况调查的一个项目来补充,该项目对所有的学生都是可得的。香港的经验作为一个稳健的、资金运行良好的贷款计划是有指导意义的,这个计划通过在一个共同的机构管理下,运行互补的学生资助项目(对不同的客户群)从而同时具有了单一和多重贷款的优势。

美国也属于这一模式,但是其助学体系更加复杂。[12]美国助学体系的核心管理机构是“联邦学生资助中心”。该中心管理的助学项目包括:(1)联邦佩尔助学金项目;2)联邦辅助教育机会助学金(FSEOG)、联邦工-读项目(FWS)和联邦帕金斯贷款(Perkins)三个基于学校的项目3补充教育援助合伙计划(LEAP项目和特殊补充教育援助合伙计划(SLEAP两个州公式资助项目4)直接贷款项目;(5)联邦家庭教育贷款美国学生享受到的经费资助总额(包括奖学金、助学金、学生贷款、勤工助学等)不得超过包括学费和生活费等在内的总上学成本或称教育成本。美国通过隶属于教育部的“免费申请联邦学生资助系统”(FAFSA)实现各种学生资助和学生需求之间的合理匹配。

总的来说,多元化助学贷款项目必然导致严重的协调机制问题。美国和香港的经验启示我们,建立强有力的集中化管理机构十分必要。

(三)助学贷款的贷与和回收:市场化与内部化

内部化和市场化是助学贷款贷与和回收环节需要解决的问题。依靠民间金融机构这种市场化机制提供助学贷款是一种常见的制度安排。其主要的支持观点是:(1)这些机构的管理效率往往高于政府建立的带有官僚性质的组织;(2)政府无需建立专门的机构,节省了管理成本;(3)尽管政府在贷款项目中承担了部分或者全部的担保职责,但并不对高拖欠率情况下可能发生的损失提供担保,财政压力有限。但是,在完全依托商业银行提供助学贷款的机制下,最有可能产生的问题就是助学贷款的社会目标会受到影响。相对来说,低收入家庭背景的学生是较高风险的人群,他们的就业前景相对来说可能具有更高不确定性,因此不是商业银行的优质客户。为此政府必须给银行提供更高的激励以促使政策目标的达成,这就包括担保、风险承担、财政贴息等等。然而在现实中,因此导致的政府与商业银行之间的交易成本,也就是这些激励措施本身的成本可能导致这种安排得不偿失。[⑧]

而在采用内部化安排的情况下,也就是在政府通过设立附属的或具有相对独立性的行政法人执行助学贷款的情况下,其对于政府指令的响应性更强,在政府的社会资源再分配的功能框架之下,能够更好地落实社会公平的目标。日本和我国香港地区采用这种制度安排,美国的联邦直接学生贷款也是如此。

根据以上分析,目前我国助学贷款依托商业银行、政策性银行和农村信用合作社[⑨]的做法都值得深入分析。政府企图通过行政命令或政治性号召促使商业银行偏离其自身必须遵循的本行业“游戏规则”的做法不可能是有效的。农村信用合作社是金融市场中的“弱势群体”,其本身也面临进一步的改革改制。而对于政策性银行,其“政策性”和“商业性”的界限并不明确[⑩],其遵守的游戏规则更加复杂,因此需要更加严谨和深入的观察和分析。

(四)助学贷款的贷与和回收:集中化与分散化

集中化与分散化也是助学贷款的贷与和回收环节需要处理的问题。在一些国家采用的分散化模式中,学校成为了贷款发放的主要决策者;具体而言,就是上级机构将贷款拨给学校,学校再决定贷给哪些学生。相对于集中化的模式,学校可能比中央化的机构更加了解学生的情况,对于管理信息方面的要求较低,而且有助于利用学校这些基层组织进行贷款的回收等后续管理工作。在这种制度安排下,一个非常关键的问题是政府如何将贷款额度在不同学校之间分配。现实中产生的一个常见问题是,贷款预算在从上到下、即从不同的管理层级到教育机构的分配时采用了不恰当的标准。假设贷款计划的中心目标是去帮助较为贫困的学生,则每一个教育机构应该获得反映其贫困生人数(或潜在贫困生人数)的预算配额。这样才能保证所有符合条件的学生都有平等的机会获得贷款,而不管他属于哪个机构。[13]

与这种分散化模式不同,有些地区和国家采用了“集中化模式”进行贷款的发放和管理。香港的计划是最为直接明了的。学生直接向学生财政资助局提交贷款申请。根据齐德曼的分析[14]对于像香港这样的由自主的公共贷款团体直接面向学生贷款申请者的模式,有两个主要的优点:其一是这个计划在管理上的简易性;其二是这种安排有助于横向公平,保证以贫困人群作为贷款发放对象,进而实现助学贷款的社会目标。

目前我国商业银行助学贷款采取了“分散化模式”来进行贷款的贷与和管理。学校和学生贷款申请者直接与一线银行打交道,由后者决定谁最终得到贷款。在这种分散化的模式下,那些集中了较高比例贫困学生、学生就业岗位处于较低社会地位的院校和它们的学生受到了不平等的对待。

四、初步的政策建议

(一)完善管理体制,建立政府主导的助学体系

上文对学生资助的目标和助学贷款的设计问题作了分析。不同的资助方式应与一定的资助目标和瞄准机制相联系。建议综合考虑助学体系的多元化政策目标,完善“以助学贷款为主、以助学金和勤工俭学为辅”的助学体系:(1)助学贷款可以向学生提供资金量较大、力度较强的资助。从资金量和资助面来说,助学贷款应成为整个助学体系的主体。(2)关于助学金,建议在坚持高教成本分担的原则下,政府应加大投入,提高助学金的额度、扩大覆盖面。(3)勤工俭学的优势在于助学和育人的目标相结合。特别是对于家庭贫困而就业前景不确定的学生,可以通过教育行政部门和雇主及产业界的制度化合作,使学生既掌握有用的技能,又能够解决教育费用的问题,并且减少学生由于其他助学方式——例如助学贷款——带来的对于未来经济压力的顾虑。(4)应改革奖学金项目,特别是剥离“奖”和“助”两种资助方式,使奖学金真正成为国家和政府奖励杰出人才、使这些人才得到与他们的才能匹配的教育机会、培养这些人才的国家荣誉感的有效制度。特别应该加强国家奖学金制度,由中央财政全部承担,中央政府使用严格的、统一的标准进行筛选,改变目前该类奖学金在各类院校间的平均分配方法,增强该项目的荣誉性。

(二)建立强有力的学生资助管理体系

对于各类学生资助方式需要一个强有力的学生资助管理体系进行有效的管理。学生资助管理体系的核心是对相关资金流和信息流的管理。资金流是助学资金在各个利益相关者之间的流动,信息流指的是助学事业相关信息的收集、反馈、传等。只有实现对助学事业资金流和信息流的有效管理和控制,才可能使整个助学体系顺利运行。基于此,应该建立强有力的中央————学校三级专业化管理网络。中央一级的学生资助机构应建立健全全国的学生资助信息平台,实现相关信息在全国范围内的共享,为助学贷款的回收提供强有力的技术支持;定期公布各学校助学贷款的违约率,建立助学贷款发放资格的硬性制约机制;跟踪研究学生资助的真实需求,及时提出调整助学金、助学贷款额度的建议;在实证研究的基础上,基于公平原则提出助学资金在各地区、各学校的分配方案;等等。省一级的学生资助机构主要负责本省所属院校学生的资助工作,参照中央学生资助机构,主要是建立健全立足本省的学生资助信息平台,这一信息平台和全国的信息平台应该是一体化的;提出助学资金在本省院校之间的分配方案;等等。学校在学生资助体系中居于相当重要的地位。助学金的发放,与助学贷款发放和回收相关的一些工作都需要学校的参与。特别是在贫困学生资格认定方面,学校需要和生源地政府加强联系和合作,尽可能地把助学资金发到最需要的学生手中,以实现学生资助公平的社会目标。同时,应该将助学金、助学贷款和勤工俭学等多种资助方式和贫困生的真实经济需求实现有效匹配,以防止出现重复资助或资助不足。学校也需要建立与中央或省级学生资助信息平台对接的信息系统。这些工作既需要专业性,又零星琐碎。因此,学校应该建立健全专门的学生资助机构,安排专门的编制、经费,配备专门的工作人员。

(三)建议以政府直接贷与型的助学贷款为主、生源地贷款为辅

根据上文提到的分析框架,目前我国的助学贷款之所以未能达成政策目标,关键的问题在于我国助学贷款的贷与和回收机制既是市场化的、又是分散化的,致使最为需要资助的院校和学生受到系统化的歧视对待,横向公平的原则未能得到贯彻,市场失灵的问题十分突出。改变现状有三种可选择方案:

方案一:“内部化”兼“集中化”的模式。就是由政府在中央一级或/和省一级成立专门的高端助学贷款管理机构,由这些机构运行政府直接贷与的贷款项目,学生不经过任何中介组织,直接向这些机构申请。根据横向公平和纵向公平的原则,这些机构按照统一的衡量标准,决定贷款接受者。该方案的利弊为:

利:(1)学生可以得到公平的对待;(2)减少学生申请的中间环节,申请手续简单;(3)避免了因中介组织或人员的认识、行为不到位带来的政策不落实问题;(4)减少信息不对称,政策可见度高。

弊:(1)建设这一专门机构及为其进行能力建设需要大量启动资金;(2)这些机构的效率和问责需要强有力的制度保障;(3)这一机制需要至少覆盖全省的、可靠的贫困生认定和信息系统,其建设本身具有挑战性;(4)在个人征信系统不完善的情况下,这些专门机构的贷款回收工作压力大。

方案二:“内部化”兼“分散化”的模式。就是政府在高端建立专门化的集中管理机构,从政府得到贷款总预算资金,然后按照公平原则将贷款分配给不同的学校,再由学校决定如何将贷款分配给需要的学生,其贷款回收也主要是依靠学校。该方案的利弊为:

利:(1)学校贴近学生,可以提供更加有回应性的服务;(2)信息成本较低,学校更为了解学生的情况;(3)可以结合其他助学项目,例如勤工俭学,由学校以“资助包”的形式向学生提供一体化的资助。

弊:(1)学校的管理负担重;(2)学校有可能采用不一致的标准认定贫困学生,进而偏离贷款的政策目标;(3)学校具体负责人员的专业化水平可能暂时难以满足要求;(4)在贷款回收方面,如何问责学校及设立相应的奖惩机制比较困难;(5)在学校之间分配贷款额度过程中,需要充分掌握各个学校贫困学生的信息并严格按照公平原则进行。而这一点在实践中是有难度的。

方案三:“市场化”兼“分散化”的模式,这里主要指当前的农村信用合作社生源地贷款和商业银行助学贷款。对于商业银行助学贷款,上文已经指出了其存在的问题。而对于生源地贷款来说,该方案的利弊为:

利:(1)信贷单位接近贷款申请者的家庭,容易了解贷款申请者的家庭收入情况和信用情况,与学校相比更能直接把好初审关,保证真正最需要帮助的学生得到贷款;(2)贷款申请者居住地一般稳定,有一个可以长期联系的地方;(3)便于解决“贫困地区的贫困学生”的问题。政府可以将地域作为瞄准对象,在生源地贷款的框架下加大对于贫困地区的政策倾斜。这样做,政策可见度高,政治影响也比较大。

弊:(1)没有一定的组织机构作保证;(2)目前生源地贷款主要由农村信用社发放,而信用社在金融市场上是一个弱势主体,目前还面临着改革改制,让其承担国家学生资助的重任有些勉为其难。

方案一和二都属于“政府直接贷与型”的助学贷款。权衡上述各种方案的利弊,建议采用混合型的模式,也就是针对不同的政策目标、学生人群和高等院校,采用上述不同的贷款模式。总的来说,就是建立以政府直接贷与型的项目为主、以生源地贷款为辅的助学贷款制度。

值得注意的是,虽然在政府直接贷与型助学贷款中,政府作为贷款本金的承担主体,但是政府可以不仅仅依赖财政拨款解决由此带来的财政压力问题。我国可以借鉴日本的经验,以隶属于政府的集中化、专门化管理机构为依托,进行多元化的筹资,由政府发行的债券、在市场上筹集的财政融资资金等来补助财政拨款,做大政府用于助学贷款的资金总盘子。此外,我国正努力在“十一五”期间实现国家财政性教育经费占GDP比例达到4%的目标,届时将增加大量的教育财政投入,这也是提出政府直接贷与型助学贷款模式的一个重要宏观背景。

(四)重视高职高专院校和民办院校的助学需求

承担高等教育大众化功能的院校应该得到适宜的政策倾斜。在未来,我国高教扩张的承担主体仍然将是严重依赖学费收入的地方所属院校(包括高职高专院校)、民办院校。社会弱势群体在这些院校的集中趋势也将越来越强。在从精英型高等教育向大众化高等教育转变的过程中,我国高等教育领域中新增的受教育人群及其相关的公平性问题主要集中在这些机构。我们的调研也发现,我国国家助学贷款中银行“惜贷”的问题在高职高专类院校最为严重。为了助学体系的社会目标,有必要建立相对较强的高职高专院校助学体系,从制度上保障这些院校成为高校助学事业发展的重中之重,确保通过这一渠道而来的公共财政阳光能够覆盖这些最需要的人群。另外,应该将民办院校纳入公共财政支持的助学体系,并且设立相对独立的管理平台。[11]其部分的原因在于民办院校有着治理结构和经费方面的特殊性,在制度设计方面应该给予相应的考虑。

 

    参考文献:



[] 这里主要借鉴了齐德曼的观点并作了部分修正。See Adrian Ziderman. Policy Options for Student Loan Schemes: Lessons From Five Asian Case Studies [EB/OL]. http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001393/139365e.pd, 2007-09-01.

 

[]克拉克•克尔著,王承绪译,《高等教育不能回避历史——21世纪的问题》,浙江教育出版社,2001年,84页。

[] 200797,美国参众两院分别以79票对12票、292票对97票的压倒多数通过了《大学成本降低与机会法》(The College Cost Reduction and Access Act),布什总统于927签署,自2007101起生效。该法对美国的学生资助体系进行了重大改革。为了鼓励毕业生从事公共服务事业,该法特别规定了公共服务雇员豁免项目。对于2007101之后的适格联邦直接贷款,如果借款人依法进行了10年的偿还,教育部长就应当取消其未偿还的贷款本金和利息。法定的公共服务工作包括:(1)下列领域的全职工作:突发事件管理、政府、军事服务、公共安全、法律执行、公共卫生、公共教育(包括早期儿童教育)、公立儿童或家庭服务机构的社会工作、公共利益法律服务、公共的儿童保育、针对残疾人的公共服务、针对老年人的公共服务、公共图书馆、基于学校的图书馆和其他基于学校的服务、《国内收入法典》规定的免税组织。(2)作为在法定的部落学院或大学的全职成员的教学工作,以及其他教育部长确定的高度需要地区任教的员工的教学工作。See The college cost reduction and access act [EB/OL]. http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=110_cong_bills&docid=f:h2669enr.txt.pdf, 2007-9-28,Sec.401.

 

[] 最近暴露的多起关于美国学生贷款的丑闻引起了人们的强烈关注。这些丑闻主要发生在联邦家庭教育贷款项目领域。由于政府给FFEL贷款项目的贷款人提供财政补贴,同时对拖欠贷款进行担保,所以FFEL贷款项目在美国成了有利可赚的业务。以美国最大的教育贷款公司Sallie Mae为例,其2000年的利润是5亿多美元,2006年的利润是14亿美元。议会和州层面对学生贷款事业的调查,暴露出学生贷款项目中猖獗的利益冲突和缺乏职业道德的行为。特别是,贷款人用贿赂和回扣得到学校的照顾。在大学成本继续飙升的时候,这些欺骗和贪婪破坏了联邦学生资助项目的可信度,也给学生、家庭和纳税人带来了损失。2007年,众议院教育与劳动力委员会主席乔治·米勒和参议院教育、健康、劳工与养老金委员会主席爱德华·M.肯尼迪要求正式调查学校、政府官员和贷款公司之间的关系,旨在确保学生贷款项目以学生和家庭的最大利益运作。2006年晚一段时期,纽约州司法部长(首席检察官)安德鲁M.库默开始了一个关于学校和学生贷款贷款人之间关系的调查。他的调查发现了许多高度可疑的行为和学校与贷款人之间的关系。此外,调查表明,学生贷款丑闻不限于学校和贷款人,监督学生贷款项目的教育官员也涉及其中。See [EB/OL].http://money.cnn.com/magazines/fortune/ fortune500/2007/index.html, 2007-10-01; [EB/OL].http://edworkforce.house.gov/publications/070424StudentLoanInvestigation.pdf, 2007-10-01.

[] 不过有人的分析结果却完全相反。他们认为,在做了合理的校正之后,谣传的联邦直接贷款的成本优势被排除了。

应该说,如何准确地评估助学贷款项目的成本是一个很复杂的问题。See ASLP. Guaranteed Student Loans Cost Taxpayer Less[EB/OL].http://www.studentloanfacts.org/NR/rdonlyres/81D7AFB7-FAC8-4F0F-8675-0F71DA0F478F/4863/WhitePaper2006vFINALfinal.pdf, 2007-6-23.

[] 美国的实践也说明了这一问题。鉴于联邦政府对联邦家庭教育贷款项目的巨额补贴,美国最近通过了《大学成本降低与机会法》,削减超过200亿美元的对学生贷款机构的财政补贴,而将这部分资金通过一定方式直接支付给学生。这是美国自通过《退伍军人权利法案》(G. I. Bill)以来学生资助数额最大的一次增长,同时并没有增加纳税人负担。

[] 我国目前的助学贷款项目包括:商业银行就学地国家助学贷款模式、国家开发银行生源地信用助学贷款模式、国家开发银行就学地国家助学贷款模式、农村信用合作社生源地助学贷款模式四种。

[] 美国的联邦家庭教育贷款项目因政府提供优厚的补贴待遇而使得该项学生贷款成为商业银行有利可赚的业务。但也产生了一些腐败问题,政府的财政负担也比较重。最近的改革对此已做了一些调整。

[] 国家开发银行在河南、青海等地开办了就学地助学贷款,最近在江苏、湖北等地试点生源地信用助学贷款。浙江、江苏等地开展了农村信用合作社生源地助学贷款项目。

[] 我们拟对我国目前实行的四种助学贷款模式做进一步的比较研究,探讨商业银行、国家开发银行和农村信用合作社在我国助学贷款事业中可以扮演的恰当角色。

[11] 在最近开办的国家开发银行生源地信用助学贷款试点项目中,原则上已将民办院校纳入其中。



[1] 陈伟.中国高等教育投入与管理问题探讨[A].高等教育规模扩大过程中的财政体系——中日比较的视角[C].北京:教育科学出版社,2007(即将出版).

[2] 鲍威.扩招后中国高等教育经费的筹措机制:现状与问题[A].高等教育规模扩大过程中的财政体系——中日比较的视角[C].北京:教育科学出版社,2007(即将出版).

[3] 丁小浩.规模扩大与高等教育入学机会均等化[J].北京大学教育评论,2006年,(2.

[4] [5] [10] [11] [13] [14] Adrian Ziderman. Policy Options for Student Loan Schemes: Lessons From Five Asian Case Studies [EB/OL]. http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001393/139365e.pd, 2007-09-01.

[6] [7] Federal Student Loans: Challenges in Estimating Federal Subsidy Costs[EB/OL]. http://www.gao.gov/new.items/d05874.pdf, 2007-09-01.

[8] 芝田政之日本的学生资助体系[A].高等教育规模扩大过程中的财政体系——中日比较的视角[C].北京:教育科学出版社,2007(即将出版).

[9] 国家助学贷款仍未满足高校家庭经济困难学生需要[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2007-07/02/content_6318949.htm, 2007-10-15.

[12] Federal Student Aid: 20062010 Five-Year Plan[EB/OL]. http://www.ed.gov/about/offices/list/fsa/06-10performanceplan.pdf, 2007-6-23.

[15] Institutional Strategies to Improve Government Student Loan Repayment[EB/OL].  http://www.aved.gov.bc.ca/studentaidbc/schoolofficials/documents/institutional-strategies.pdf, 2007-6-23.

[16] [EB/OL].http://www.nasfaa.org/publications/2001/ea040301_sleap.htm, 2007-6-23.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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