一、中国助学贷款发展的基本脉络

 

中国助学贷款的发展是和中国高等教育大众化进程相伴随的。1999年,中国政府推出了高校大规模扩招的政策,中国的高等教育从此开始由精英化向大众化方向迅速推进。高校扩招的政策效应非常显著,中国普通高等学校在校生总规模从1998年的643万增加到2001年的1214万人,净增571万,短短三年间几乎翻了一倍[1]2002年中国的高等教育毛入学率由1998年的9.8%增长到15%,达到了马丁·特教授所界定的高等教育大众化的最低标准,2008年则达到23.3%。而在推动高等教育大众化进程的同时,中国政府也改变了过去的免费上大学的政策,实行学费政策改革,从1997年开始所有学生都需要缴纳学费上大学。根据统计数据,2007年学杂费收入占中国普通高等学校经费总投入的33.66%[2]。这些宏观政策的推出带来的一个现实问题是:如何帮助日益增加的家庭经济困难学生顺利完成高等教育?

助学贷款是国际上很多国家在实行高等教育成本分担政策时所采用的一项学生资助方式,为了解决上文提出的问题,中国政府也适时推出了助学贷款政策[①]。到目前为止,中国在助学贷款方面已形成了四种模式,具体包括:商业银行就学地助学贷款[②]、农村信用合作社生源地助学贷款、国家开发银行就学地助学贷款和国家开发银行生源地助学贷款。[③]

1999[④]开始在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等城市的国务院有关部委所属高校试点国家助学贷款[⑤],由中国工商银行作为助学贷款经办银行。2000年,把国家助学贷款由8个试点城市扩大到全国范围,其经办银行由中国工商银行扩大到中国农业银行、中国银行和中国建设银行[⑥]

在全国开展国家助学贷款的同时,一些省份也开始尝试助学贷款方面的制度创新。20017月,浙江省在全国率先推出了农村信用合作社[⑦]生源地助学贷款。2004年国务院批准下发的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》认可了这一助学贷款模式。目前,这种生源地助学贷款已在全国其他很多地区开展,如新疆、内蒙古、江苏、贵州、云南、甘肃、山东、江西等省、自治区。 

2003年国家助学贷款的发放遇到了障碍,由于助学贷款笔数多、金额小、成本高、风险大,商业银行不愿意发放,各地的国家助学贷款发放工作基本停滞。为了推动国家助学贷款的开展,教育部、财政部、人民银行和银监会于20046月发布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》,对原有的国家助学贷款政策进行了改革,这些政策目前仍在执行。在这一期间,国家开发银行[⑧]在一些省份也开始发放助学贷款。这一助学贷款模式源于河南省的探索,因此也被称为“河南模式”。2004年国家助学贷款政策调整后,由于银行提出的风险补偿金比例过高使省政府和高校难以接受,国家助学贷款业务招标在河南最后以“流标”告终。在这种情况下,经过多方努力,200412月,河南省作为全国唯一的试点单位与国家开发银行(河南省分行)进行国家助学贷款业务合作。这一模式之后被青海省迅速借鉴学习,目前,山西、内蒙、广东、湖南等省也都在开展这一模式。

2007年国务院发布了《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》,对高校助学体系作了大规模的调整,这也是扩招之后对助学体系所作的最大规模的调整。值得注意的是,根据新的助学政策,从2008年秋季学期开学起,今后每年用于助学的财政投入、助学贷款和学校安排的助学经费将达到500亿元左右(包括中职)。该文件同时还提出在江苏、湖北、重庆、陕西、甘肃等地试点国家开发银行生源地助学贷款。

 

 

二、中国的四种助学贷款模式比较

 

下文将从本金提供、借款人资格、贷款额度、贷款发放、财政贴息、风险分担、偿还条件、贷款回收、其他特色做法等方面对四种助学贷款模式的具体做法予以比较(简要特征见表1)。

1.本金提供。中国现行四种助学贷款的贷款本金都是由金融机构提供的,政府并不直接提供助学贷款的本金。其中,商业银行就学地助学贷款的贷款本金由学生就读高校所在地的商业银行提供,农村信用合作社生源地助学贷款的本金由学生家庭所在地的农村信用合作社提供,两种国家开发银行助学贷款的本金则由国家开发银行提供。

2.借款人资格。商业银行就学地助学贷款的借款人应该是公办普通高等学校全日制本专科生、第二学士学位生和研究生。农村信用合作社生源地助学贷款的情况比较复杂,有的省是由学生自己申请贷款,而有的省是要求学生的父母申请贷款;有的省不对民办院校和独立学院学生发放贷款,而有的省可以;有的省仅给考上本省属院校的学生贷款,有的省无此限制;有的省也对第二学士学位和研究生发放贷款,而有的省仅针对普通本专科生。国家开发银行就学地助学贷款的借款人和商业银行就学地助学贷款类似。国家开发银行生源地助学贷款要求借款学生是普通本专科生,不对研究生和第二学士学位生发放贷款;同时要求借款学生和其家长作为共同借款人签订借款合同。另外,民办院校和独立学院学生都可以申请国家开发银行就学地和生源地助学贷款。除了上述要求外,四种助学贷款模式都有家庭经济困难方面的要求。

3.贷款额度。四种助学贷款的贷款额度一般都为每年不超过6,000元。根据各地高校学费和其他教育成本高低的不同,实际的贷款额度在各地有差异。主要用于支付学生在校期间的学费、住宿费、基本生活费。

4.贷款发放。四种助学贷款在贷款发放环节的差别比较大。在商业银行就学地助学贷款模式下,贷款发放由高校和商业银行共同完成,高校负责收集贷款申请,对申请借款学生的资格进行初步审查,之后商业银行再根据内部的业务流程进行审查,最后决定是否签订助学借款合同。在农村信用合作社生源地助学贷款模式下,贷款发放工作是由农村信用合作社自己完成的。在国家开发银行就学地助学贷款模式下,贷款发放工作主要由高校负责,高校对借款学生的资格进行实质审查后,将所有的申请提交给省学生资助管理中心,该中心将进行形式审查,然后该中心再将所有汇总材料提交给国家开发银行省分行,该行进行必要的形式审查后,决定是否签订助学借款合同。在国家开发银行生源地助学贷款模式下,为了完成贷款发放工作,试点省份都按照要求在各县设立了学生资助管理中心,由该中心专门负责助学贷款的发放工作,该中心对贷款申请进行实质审查后,汇总到省级学生资助中心,该中心将进行形式审查,然后该中心再将所有材料提交给国家开发银行省分行,该行进行必要的形式审查后,决定是否签订助学借款合同。

5.财政贴息。四种助学贷款在校期间的利息都由政府予以补贴。在商业银行就学地助学贷款模式下,对于就读央属院校借款学生的贷款利息由中央政府承担,对于就读地方政府所属院校借款学生的贷款利息由各级地方政府承担。在农村信用合作社生源地助学贷款模式下,有的省统一由省级政府承担,有的省根据高校隶属关系由相应地方政府承担。在国家开发银行就学地助学贷款模式下,助学贷款利息由相应地方政府承担。对于国家开发银行生源地助学贷款,考入中央高校的学生,其贷款贴息由中央政府承担;考入地方高校的学生,跨省就读的,其贷款贴息由中央政府承担;在本省就读的,其贷款贴息由地方政府负担。

6.风险分担。中国的助学贷款在风险分担方面的主要做法是风险补偿金,这是在2004年改革时引入的一项制度。风险补偿金的数额等于当年贷款总额乘以风险补偿金比例。在商业银行就学地助学贷款模式下,根据高校所隶属的政府层级的不同,由相应层级的政府和高校分别负担一半的风险补偿金。风险补偿金比例在选择助学贷款经办银行的招投标时确定。在农村信用合作社生源地助学贷款模式[]下,风险补偿金的情况则比较复杂。有的省是由地方政府和高校各承担一半,风险补偿金比例是该省商业银行就学地助学贷款的一半;有的省是由地方政府承担,高校不用承担,而风险补偿金比例是该省商业银行就学地助学贷款的一半;有的省是由省级政府统一承担,同时确定相应的风险补偿金比例;有的省由各级地方政府和高校各承担一半,并确定相应的风险补偿金比例。在国家开发银行就学地助学贷款模式下,风险补偿金比例由省学生资助管理中心和国家开发银行省级分行协商确定,由省级政府财政和高校分别负担一半。在国家开发银行生源地助学贷款模式下,按照试点政策,风险补偿金比例为15%。在具体承担上,考入中央高校的学生,风险补偿金由中央政府承担。考入地方高校的学生,跨省就读的,风险补偿金由中央政府承担;在本省就读的,风险补偿金由中央和地方分担,其中:中西部省份中央与地方各负担50%,东部省份按国家奖助学金资金分担政策逐省确定分担比例。同时根据各省财力状况、高校在校生数等因素设定调整系数。地方各级政府应承担的风险补偿金分担办法由各地自行确定。

值得注意的是,风险补偿金的使用方式在各种助学贷款模式下并不相同。在商业银行就学地助学贷款模式和农村信用合作社生源地助学贷款模式下,风险补偿金作为金融机构当期收入;无论今后贷款偿还状况如何,都能得到固定数额的风险补偿金。在国家开发银行就学地助学贷款模式和生源地助学贷款模式下,风险补偿金并不作为银行的当期收入,最终的结算要看回收的绩效。如果回收效果好,作为回收机构的高校或县级学生资助管理中心就可以得到弥补贷款拖欠之后剩余的风险补偿金作为奖励。如果风险补偿金不能弥补助学贷款拖欠损失,对于超过部分再由国家开发银行、高校、省学生资助管理中心分担,或者由国家开发银行和县级政府分担。

7.偿还条件。贷款自学生毕业之日起产生的利息由借款学生(或其家长)支付。在商业银行就学地助学贷款模式下,学生可以根据个人毕业后的就业和收入情况,在毕业后的1-2年内选择开始偿还本金的时间,6年内还清贷款本息。[]农村信用合作社生源地助学贷款和国家开发银行就学地助学贷款一般也是要求毕业后6年内还清贷款本息。国家开发银行生源地助学贷款的贷款期限原则上按全日制本专科学制加10年确定,最长不超过14年,学生在校及毕业后两年期间为宽限期,宽限期后由学生和家长按借款合同约定,按年度分期偿还贷款本金,即对于本科生而言,应在宽限期后8年内还清贷款本息。在偿还方式上,国家开发银行的两种助学贷款和某些省份的农村信用合作社生源地助学贷款都是按年还款,而商业银行就学地助学贷款可以按年、季或月偿还。各种助学贷款都允许提前偿还,只须支付实际发生的利息。商业银行就学地助学贷款、国家开发银行就学地助学贷款对于继续攻读学位的研究生提供展期优惠,由各级政府继续提供贴息。另外,对于中央部属高校毕业生到西部地区和艰苦边远地区基层单位(指县级以下机关、企事业单位和艰苦地区的艰苦行业)就业,服务期在3年以上(含3年)的,其在校学习期间获得助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息将由中央政府代为偿还。有些省也出台了针对本省属高校毕业生到本省特定地区工作的助学贷款代偿制度。

8.贷款回收。各种助学贷款在回收方面各不相同。在商业银行就学地助学贷款模式下,贷款回收由高校和商业银行共同负责[11]。农村信用合作社生源地助学贷款的回收由农村信用合作社自己负责。在国家开发银行就学地助学贷款模式下,助学贷款回收工作由高校负责,前面已经提到,风险补偿金最后的结算和高校的贷款回收绩效挂钩,如果回收得好,贷款拖欠额低于风险补偿金,高校就可以得到剩余的风险补偿金作为奖励。在国家开发银行生源地助学贷款模式下,助学贷款回收由县级学生资助管理中心负责,如果回收绩效好,县级学生资助管理中心也可以得到相应的风险补偿金作为奖励。

9.特色做法。为了推动助学贷款的顺利发放,各种助学贷款模式都有一些特色做法。在商业银行就学地助学贷款模式下,2004年改革的一个重要举措是实行全面的“银校合作”,其含义是高校要将其所有的银行账户(包括教师工资账户、高校基建账户等)都转移到助学贷款的经办银行,以此增加助学贷款业务对商业银行的吸引力。在两种国家开发银行助学贷款模式下,基于前面提到的原因,国家开放银行是和一般商业银行不同的金融机构,全国除了总行外,在各省设有省级分行,在基层并没有营业网点。为了开办助学贷款业务,特别由省级学生资助管理中心作为贷款的管理平台,以高校的学生资助中心或县级学生资助管理中心作为贷款的具体操作平台。在日常工作中,国家开发银行主要和省级学生资助管理中心发生业务联系,而高校或县级学生资助管理中心则主要和省级学生资助管理中心发生业务联系。同时还委托代理金融机构给借款学生拨付助学贷款资金。

 

 

1  中国四种助学贷款模式的主要特点

 


 

 

商业银行就学地助学贷款模式

 

农村信用合作社生源地助学贷款

国家开发银行就学地助学贷款

国家开发银行生源地助学贷款

本金提供

商业银行

农村信用合作社

国家开发银行

国家开发银行

借款人资格

学生作为借款人;公办普通高等学校全日制本专科生、第二学士学位生和研究生

学生或其家长作为借款人;各地不同

学生作为借款人;普通高等学校全日制本专科生、第二学士学位生和研究生

学生和家长作为共同借款人;仅针对普通本专科生,不对研究生和第二学士学位生发放贷款

贷款额度

每人每学年不超过6000

每人每学年不超过6000

每人每学年不超过6000

每人每学年不超过6000

贷款发放

高校和商业银行

农村信用合作社

主要由高校负责

主要由县学生资助管理中心负责

财政贴息

根据高校隶属关系,由相应层级政府承担

有的省统一由省级政府承担,有的省根据高校隶属关系由相应层级地方政府承担

一般根据高校隶属关系,由相应层级地方政府承担

根据学生考入高校的隶属关系和所处地域,确定由哪级政府承担

风险分担

风险补偿金:由政府和高校各承担一半;政府承担部分根据高校隶属关系确定

风险补偿金:各省做法不同。担保:有的省要求借款人提供担保

风险补偿金:由省级政府和高校分别承担一半

风险补偿金:根据学生考入高校的隶属关系和所处地域,确定由哪级政府承担

偿还条件

毕业后6年内还清贷款本息;可以按年、季或月偿还

一般要求毕业后6年内还清贷款本息;一般要求按年偿还

要求毕业后6年内还清贷款本息;按年偿还

一般要求毕业后10年内还清贷款本息;按年偿还

贷款回收

由高校和商业银行共同负责

由农村信用合作社自己负责

由高校负责

由县级学生资助管理中心负责

 

 

三、中国助学贷款改革面临的问题与挑战

 

四种助学贷款模式为帮助家庭经济困难学生顺利完成学业发挥了很大的作用。但值得注意的是,目前同时运转的四种助学贷款模式,尚没有一种具有明显的优势。在全国范围内,作为助学体系的重要组成部分,助学贷款还没有完全发挥出其应有的作用。中国的助学贷款还面临着诸多问题与挑战:

1.部分学生还没有资格申请助学贷款。民办院校和独立学院学生申请助学贷款的资格受到限制。只有国家开发银行发放的助学贷款允许其申请,农村信用合作社生源地助学贷款在各省的做法不一样,而商业银行就学地助学贷款明确只针对公办院校学生。另外,目前商业银行就学地助学贷款、国家开发银行就学地助学贷款、某些省份的农村生源地助学贷款针对研究生发放贷款,而国家开发银行生源地助学贷款和某些省份的农村生源地助学贷款仅针对普通本专科生发放贷款,不对研究生发放贷款。对于攻读专业学位(如工商管理硕士、法律硕士等)的研究生,目前也没有资格申请任何一种助学贷款。

2.贷款额度不能满足部分学生的需求。目前各类助学贷款的最高额度是每年6,000元。而根据宋映泉[3]的研究,高校学生人均的私人教育支出——包括学杂费、住宿费、伙食费、交通费在内——在1万元以上。医学、艺术类等专业的学费加上住宿费要高于6,000元,目前的贷款额度不能满足就读这些专业的家庭经济困难学生支付其大学成本的需求。对于民办院校和独立学院学生可以申请的国家开发银行助学贷款,考虑到这些院校的学费一般在1万元以上,6,000元的贷款额度也不足以支付其学费和住宿费支出。

3.助学贷款的覆盖面还不能完全满足有贷款意愿学生的需求。根据来自教育部的数据[12](未公开),2004年助学贷款政策调整以来,获得助学贷款的人数与申请人数之间仍有很大的差距(见表2)。另外,根据2007年我们所作的一项调查[13],申请贷款的成功率也不高。在抽样调查的8120名学生中,共有1434名学申请了助学贷款,占有效样本的18.54%;而6312名学生没有申请,另有374名学生未提供信息。对于申请了助学贷款的1434名学生,仅有961名最终获得了助学贷款,申请贷款成功率为67.02%。上述数据都表明家庭经济困难学生的贷款意愿没有得到完全满足。

 

 

2  2004-06年全国助学贷款发放情况统计

 

 

 

2004

 

2005

2006

在校生总人数(万人)

1350

1387

1849

申请贷款人数(万人)

70.32

118.31

190.00

获得贷款人数(万人)

36.73

91.61

85.50

申请贷款成功率

52.23

77.43

44.74

(数据来源:教育部,未公开)

   4.各类院校学生获贷情况不平衡。在公办院校中,中央部委所属院校好于地方所属院校。2004年教育部所属院校、中央其他部委属院校、地方院校助学贷款的覆盖面分别为:9.04%、7.13%、1.60%,2005年的相应覆盖面为:7.11%、7.55%、6.50%(见表3、表4)。另外,在地方所属院校中,高职院校又不如本科院校。根据我们2007年开展的调查,可以看出地方所属院校中本科院校和高职院校助学贷款覆盖面的差别,在地方属本科院校,在抽样调查的2349名学生中,共有391名学生获得了助学贷款,占有效样本的18.55%;在地方属高职院校,在抽样调查的4213名学生中,获得贷款的学生为459人,占有效样本的12.16%。另外,根据前项调查,高职院校的学费和本科院校并没有显著差别。同时,就读高职院校学生的家庭经济状况更差。在本科院校,年收入低于5000元的家庭占30%,而在高职院校中,这个比例是41%左右;在本科院校,年收入高于50000元的家庭占11%,而在高职院校中,这个比例是6%左右(宋映泉,2008)。这些因素都使得高职院校学生在支付高等教育成本方面面临更为严重的困难。而高职院校在中国高等教育大众化进程中却发挥了非常重要的作用。2005年本科招生规模是236万人,高职为268万人;2006年本科招生规模是269万人,高职为271万人。2005年的本科在校生规模为849万人,高职为713万人;2006年本科在校生规模为943万人,高职为796万人(教育部发展规划司,2007[4]。有将近一半的接受高等教育的学生在高职院校上学,但是他们在申请助学贷款时却处于很不利的弱势地位。这个问题必须得到高度的重视。

 

 

3  2004年全国各类院校助学贷款情况统计

 

 

 

教育部属院校

 

中央其他部委属院校

地方院校

在校生总人数(万人)

162.52

42.71

1145.00

申请贷款人数(万人)

17.20

3.80

49.30

获得贷款人数(万人)

14.69

3.04

18.98

贷款覆盖面

9.04

7.13

1.60

(数据来源:教育部,未公开)

 

 

4  2005年全国各类院校助学贷款情况统计

 

 

 

教育部属院校

 

中央其他部委属院校

地方院校

在校生总人数(万人)

168.03

41.22

1177.95

申请贷款人数(万人)

16.07

4.20

98.05

获得贷款人数(万人)

11.95

3.11

76.56

贷款覆盖面

7.11

7.55

6.50

(数据来源:教育部,未公开)

 

 

   此外,和公办院校相比,民办院校与独立学院学生在获得助学贷款方面处于劣势。尽管有的省份的农村信用合作社生源地助学贷款、国家开发银行助学贷款允许这两类学校的学生申请贷款,但是并没有得到和公办院校学生同样的待遇。根据前面提到的2007年的调查,在民办院校和独立学院,在抽样调查的1652名学生中,获得贷款的学生为114人,占有效样本的比例仅为7.7%,明显低于所调查的地方属公办本科院校和高职院校的比例。而据我们2008年在中国某省41个县所作的关于国家开发银行生源地助学贷款的调查,有10个县明确显示没有对民办院校和独立学院学生发放助学贷款。

 

5.家庭经济状况认定难。各种助学贷款都是针对家庭经济困难学生发放的财政贴息贷款,在审批贷款时,都需要对学生家庭经济状况予以认定。各种助学贷款模式对家庭经济状况认定的严格程度不同。商业银行就学地助学贷款要求比较严。两种国家开发银行助学贷款实行“应贷尽贷”政策,要求比较宽松。由于中国还没有严格健全的个人所得税申报制度,加上很多纳税人都达不到目前的个人所得税工资薪金所得减除费用标准,使得不可能依靠相应的征收系统收集到所有学生的家庭经济状况。目前认定的主要方法是要求贷款申请人提供村委会(居委会)、乡镇(街道办事处)、县级民政部门等单位开具的证明。这些证明在实践中往往很容易开具,通常会流于形式,从而浪费社会资源,影响认定的效力。此外,有些家庭经济困难学生又会因相关社会关系不畅而开不到所要求的证明,无法获得贷款,造成不公平。

6.风险分担机制不健全。前文已经提到,中国政府对助学贷款没有通过提供担保的方式来进行风险分担和控制,而是采用风险补偿金的方法。这一风险分担方法仍不健全,主要存在如下几个问题:(1)在高校承担一半风险补偿金的情况下,一个高校助学贷款学生的多寡影响到其承担风险补偿金的多少,这样在不同的高校之间就会产生不公平。更为重要的问题是,让高校承担风险补偿金是否合理?(2)中央部委所属院校所发生助学贷款的风险补偿金由中央政府承担,地方政府所属院校所发生助学贷款的风险补偿金由地方政府承担。地方政府之间的财政能力差异很大,这就会造成风险补偿金承担方面的差异。而且,越是财政能力弱、经济落后的地区,银行所要求的风险补偿金比例往往会更高。[14]3)前文已经提到,在商业银行就学地助学贷款模式和农村信用合作社助学贷款模式下,风险补偿金作为金融机构当期收入,无论今后贷款偿还状况如何,都能得到固定数额的风险补偿金。这种制度安排并不能解决未来可能发生的风险控制问题。在得到了风险补偿金之后,对于未来因贷款拖欠而发生的一切损失都由金融机构来承担,金融机构对未来不确定风险的担忧并没有完全解决。在国家开发银行就学地助学贷款模式和生源地助学贷款模式下,风险补偿金并不作为银行的当期收入,最终的结算要看回收的绩效。对于贷款拖欠超过风险补偿金的部分也规定了对损失的分担机制。这一制度安排对未来的不确定风险明确了控制和分担方式,并存在激励机制。但这一制度安排也存在问题,具体体现为:在激励方面,激励链条过长,最终结算要发生在助学贷款偿还期限届满。这中间各机构的工作人员会发生各种变动,并没有有效的指标对其产生日常的即时激励作用。在损失分担方面,要求高校或县级财政分担贷款损失,理由并不充分。和前面承担风险补偿金一样,要求高校分担损失的合理性是值得疑问的。而学生毕业后到全国各地就业,拖欠贷款损失由县级财政分担,其合理性也并不充分。对于贫困地区而言,这个问题就更为严重。此外,这种制度安排使得风险累积到若干年(贷款偿还期限届满)以后,到时风险一旦真实发生,对相关机构、特别是高校将造成重大影响。

7.偿还回收方面的不足。在偿还期限方面,除了国家开发银行生源地助学贷款是毕业后10年外(针对本科生),其他贷款模式一般都是6年。从国际比较和中国的助学贷款偿还负担来看,6年的偿还期限都显得过短。各种助学贷款模式制度设计都对借款人在偿还贷款期限内的特殊情况考虑不足,如失业、收入过低、重大疾病、突发事件等。关于助学贷款的代偿,有的省出台的代偿政策仅仅支持本省属院校毕业的到本省特定地区工作的借款毕业生,但对于上述学生到其他省份艰苦地区工作的,却并不支持。因此,关于代偿的问题,需要从中央政府的角度来综合考虑。此外,只有商业银行就学地助学贷款、国家开发银行就学地助学贷款实行研究生展期制度,其他助学贷款模式都没有实行,应及时改进。关于展期的财政贴息也是很复杂的一个问题,地方政府不愿意为本地高校毕业学生到外地攻读研究生继续贴息。这个问题和前面提到的代偿一样,也需要从中央政府的角度来考虑。

在贷款回收方面,中国人民银行已经建立了征信系统。由于这一系统建立的时间还比较短,所以其在助学贷款偿还回收阶段的功能还没有真正发挥出来。未来无论是哪一种助学贷款的有效回收,都须依赖这一征信系统。应该探索如何让借款学生切实认识到征信系统效力的有效教育和提醒方法,从而让学生在拖欠贷款之前就能主动偿还贷款。

8.各种助学贷款模式的并存竞争。美国的联邦家庭教育贷款项目(FFEL)和联邦直接贷款项目(DL)的并存竞争、互相促进给我们提供了积极的启示[5][15]中国在没有一种具有明显优势的助学贷款模式存在的情况下,更应该采取各种模式并存竞争的策略。以上所提到的不足在各种助学贷款模式中或多或少都存在。而各种助学贷款模式还存在各自独特的问题。商业银行就学地助学贷款开展的时间最长,但发展前景却不容乐观。多年的实践、特别是在一些地区停办的事实表明:很多商业银行并不愿意办理助学贷款业务。尽管2004年改革后有财政贴息、风险补偿金和“银校合作”作为激励,但助学贷款对很多大型金融机构而言仍然是缺乏市场吸引力的。政府目前提供的各项激励措施还不足以吸引商业银行积极从事助学贷款业务。这和在美国的联邦家庭教育贷款项目下商业银行通过贿赂高校学生资助工作人员获得发放助学贷款机会的状况形成了鲜明对比。[16]后者的原因就在于联邦政府的各项激励措施使得助学贷款业务有利可赚。前面已经提到,目前的风险补偿金还是没有完全解决商业银行对助学贷款未来拖欠的担忧。而作为激励措施之一的“银校合作”是短期内促进助学贷款发放的一项权宜之计,但从长期看来,“银校合作”使得助学贷款处于附属地位,没有成为一项独立的金融产品,助学贷款能否有效开展取决于银行与高校之间的合作关系,而这将影响这种助学贷款模式的可持续发展能力。

关于农村信用合作社生源地助学贷款模式,其优点是农村信用社的基层信贷员可以掌握借款人的真实情况,在借款人身份的甑别和贷款回收方面具有优势。这一贷款模式的推行与农村信用合作社本身的能力具有密切关系。在农村信用合作社能力比较强的浙江等东部地区,这一贷款的发放和回收效果都比较好,未来可以作为其他贷款模式的补充。而在农村信用合作社能力较弱的西部地区,开展此种助学贷款的难度就比较大。据我们调查,某省虽然也出台了农村信用合作社生源地助学贷款的政策,但是在实践中并没有发放贷款。

近年来,中国助学贷款领域最引人注目的一个现象是,国家开发银行积极介入助学贷款业务,先后推出了就学地和生源地两种助学贷款模式。以国家开发银行发放的就学地助学贷款来看,其在贷款发放方面优势明显,根据从教育部获得的未公开数据,在2005年的全国各省属地方院校助学贷款发放中,只有开展该助学贷款模式的河南省和青海省的助学贷款申请人数和获得贷款人数比值为1,全国其他省份都没有达到这一指标。国家开发银行举办的两种助学贷款存在的主要问题是:国家开发银行在贷款的发放和回收等方面承担的工作很少,主要工作由省级学生资助中心、高校、县级学生资助管理中心承担,但目前对相关机构所作的工作并没有数量化的补偿措施。加之前面提到的风险补偿金方面存在的问题,都可能会影响到两种助学贷款模式的可持续发展能力。此外,对于国家开发银行生源地助学贷款,根据目前的制度设计,县级学生资助管理中心的能力状况是此种助学贷款试点能否成功的关键之一。而根据我们前面提到的对中国某省41个县的调查,目前该中心在机构建设、人员安排、设备配备等方面都比较薄弱。因此,对于此种试点在全国的进一步推广需要慎重。

通过前面的简要分析,可以发现,各种助学贷款模式在可持续发展方面都存在问题,还都有制度创新的空间。目前,商业银行就学地助学贷款从政策覆盖范围而言是适用于全国的,但是在一些地区已经停办或尚未开展。农村信用合作社生源地助学贷款、国家开发银行就学地助学贷款、国家开发银行生源地助学贷款在部分省市推行。今后比较可行的选择应该是,让各种助学贷款模式并存竞争,而不要选择单一的模式,让各地通过实践去摸索最适合当地需要的助学贷款模式。这或许可以为未来产生更为成熟的助学贷款模式创造条件。

 

 

参考文献:

 

 

 



[] 除了助学贷款之外,中国的学生资助方式还包括:助学金、国家励志奖学金、勤工助学、学费减免、特殊困难补助、“绿色通道”等。

[] 即后面将要提到的由商业银行发放的国家助学贷款。

[] 就学地是指学生就读的高校所在地;生源地是指学生的家庭所在地。

[] 早在1987年,中国政府就将原来实行的人民助学金改为奖学金和学生贷款。其中学生贷款是由国家向学生提供的无息贷款,由学校负责发放和催收等全部管理工作。这种贷款一般被称为校内无息贷款,在贷款额度、偿还要求等方面都和本文讨论的助学贷款有所相同。

[] 这一贷款虽名为国家助学贷款,但贷款本金并不是由国家提供的,而是由商业银行提供的。这和一些国家由政府直接发放助学贷款的做法并不相同。

[] 这些银行都是根据《中华人民共和国商业银行法》运转的商业银行。

[] 农村信用合作社是经中国人民银行批准设立、由社员入股组成而实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村金融机构。目前,农村信用合作社正面临改革,一些地区已将其改为农村合作银行。

[] 国家开发银行和前面提到的商业银行不同,是1994年成立的直属于国务院的政策性金融机构。国家开发银行的资金来源以国内外债券市场筹资为主,现已成为仅次于财政部的第二大债券发行主体。其主要任务是支持基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设、技术改造项目及其配套工程建设。近年来,国家开发银行也开始加大力度支持中小企业、新农村建设、低收入家庭住房、教育、医疗卫生和抗灾救灾等领域的发展。目前,国家开发银行也正在进行改革。

[] 在该种助学贷款模式下,有的省份还要求借款人提供担保。

[] 2004年改革之前签订借款合同的学生,应在毕业之后四年内还清本息。

[11] 由于商业银行不愿意发放助学贷款,为了让商业银行有积极性,在实践中,高校承担了大部分助学贷款回收任务。

[12] 该汇总数据中包括了各种类型助学贷款的相关数据。

[13] 该项调查是针对浙江、江苏、湖北、四川、宁夏和青海六省、自治区的30所高校所进行的,这些高校都属于地方属高校。总计发放学生问卷8152份,回收有效问卷8120份。此外,还对14所中等职业学校也进行调查。

[14] 只有国家开发银行生源地助学贷款的风险补偿金比例在所有试点省市统一实行15%。其他的都是各地通过招投标或协商确定,比例在全国往往差别很大。

[15] 值得注意的是,美国最近的改革取消了联邦家庭教育贷款项目。

[16] Democrats Take Action on Student Loan Scandal. http://edworkforce.house.gov/publications/070424StudentLoanInvestigation.pdf, 2008-6-20.



[1]上海市教育科学研究所发展研究中心. 中国高校扩招三年大盘点[J].教育发展研究,2002,(9:6.

[2]教育部财务司. 2007年全国教育经费统计简明分析资料.2008年,28.

[3]宋映泉.关于中等职业学校、高等职业院校和地方普通本科院校学生家庭收入及教育费用的粗略估计(2008,未刊稿).

[4]教育部发展规划司编. 2006全国教育事业发展简明统计分析. 2007年,8890.

[5] Galloway, Fred and Wilson, Hoke. Reframing the Student Loan Costing Debate: The Benefits of Competition[EB/OL]. http://www.educationalpolicy.org/pdf/loandebate.pdf, 2008-9-10.

 

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