1993年中共中央、国务院正式印发的《中国教育改革和发展纲要》明确提出:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%”(后简称“4%政策目标”)。1994年颁布实施的《教育法》也对此做出了相应的规定。在过去几年中,关于“4%政策目标”的相关讨论和争论已经高度敏感化和情绪化。然而迄今为止,对于“4%政策目标”未能落实的原因、对这一目标的执行机制和落实路径等问题尚缺乏严谨和深入的研究与分析。本文试图初步分析影响和约束加大教育财政投入的因素,并就进一步加速加大教育财政投入提出初步的政策建议。

 

一、影响和约束加大教育财政投入的因素分析

 

(一)政府的财政能力及相关的体制安排对于教育财政投入总量及其增长有着至关重要的影响。

根据统计,全国财政预算内教育经费从1993年的644亿元增长到2006年的5796亿元,财政性教育经费从1993年的868亿元增长到2006年的6348亿元,财政性教育经费占GDP的比重从1993年的2.51%上升到2006年的3.01%。根据世界银行的统计数据,高收入国家的公共教育经费占GDP比重的平均值是5.73%2002年),中高收入国家的该平均值是4.64%2002年),中低收入国家为3.52%2002年),而低收入国家的该平均值是3.17%2000年)。[1]在不考虑统计口径可比性问题的前提下,我国的该比例不仅低于经济水平相仿的一些发展中国家,而且也低于低收入和中低收入国家的平均值。

但是,根据公共教育支出占政府支出比例这一指标,在不考虑统计口径可比性问题的前提下,我国目前却不仅高于英、法、德、日、美、意等发达国家,而且也高于印度、巴西等发展中国家。我国教育支出占财政支出的比重超过15%(2004年为15.68%),而上述发达国家除了美国外都在10%~13%之间(2000~2003年),印度为10.74%2003年),巴西为10.86%2002年)。[2]

从国际比较分析的角度看,我国目前政府财政收入较低是影响公共教育投入的重要因素。2006我国财政收入占GDP的比重达到18.38%。而根据OECD(经济合作组织)2006年数据,欧元区国家的政府财政收入占GDP比重平均为45%,日本、韩国和美国也都在30%以上。更进一步的定量分析表明,以政府财政收入占GDP比例衡量的国家财政汲取能力是重要的影响公共教育投入水平的因素。在其他因素相同的情况下,政府财政收入占GDP比例越高的国家,公共教育支出占GDP比例越高。这也说明,教育财政体制内生于各国的公共财政体制,公共教育投入的增长以国家总体财力的增长为基础。

值得关注的是,从历史角度看,财政性教育经费占GDP的比例、财政收入占GDP的比例、财政支出中教育所占比例在我国并不具有简单的线性累加性,而是在各个历史阶段随着财政体制调整等因素而大幅度波动。我国财政收入占GDP比例在1978年为31%1985年为22.23%,后来一路下降到1995年的10.27%的低谷,然后才逐步上升。相应地,虽然1978年国家财政(不含债务)用于教育支出的比例仅为6.69%,但是财政性教育经费占GDP比例在当时已经达到2.60%;而1985年教育支出占财政支出(不含债务)比例仅为11.32%,而财政性教育经费占GDP比例达到2.93%。之后财政性教育经费占GDP比例也一路下降,与财政收入占GDP比例同时在1995年降到了低谷,当时该比例为2.41%,然后持续上升至2004年的3.27%。后因GDP数据上调,这一比重相应调整为2.79%[3][4][5]

在当前的形势下,近期内财政收入的增长、财政支出结构的调整和相关体制的改革对于落实“4%政策目标”有着至关重要的影响。

值得指出的是,未来必须将更高比例的财政收入用于教育,才能在近期实现“4%政策目标”。1978年到2004年,我国财政预算内教育经费年平均增长率达16.35%,远远高于财政支出的年平均增长率(13.25%),也超过卫生(14.84%)、抚恤和社会福利支出(13.95%)等方面的年均增长率。因此落实“4%政策目标”意味着财政支出结构要进行进一步偏重教育的调整,而这种调整需要更加强大和坚决的政治意愿为基础

另一方面,从国际比较的角度看,我国公共教育经费筹集方式较为单一。虽然自上一世纪80年代开始,我国在教育领域就开始了多渠道筹集教育经费的实践,但是总体而言,主要还是依靠一般性财政拨款,再辅之教育费附加、地方教育费附加和地方教育基金,而缺乏教育类税种,也缺乏彩票、债券等其他国家普遍采用的筹集教育资金的方式。[6]

根据有关分析,2004年我国政府非税收入规模大约为10524亿元,相当于同期全国财政收入的39.8%[7]有学者认为,大量的非税收入具有一般性财政收入的特征,特别是国有土地出让金收入、国有资本投资收益、国有资源(资产)有偿使用收入、罚没收入等。国有资源(资产、资本)类收益既然其取得依据都是“国有”,那么其使用的范围也应该具有一般性;而罚没收入是因公民违反法律、法规、规章而向国家缴纳的,是为了惩罚当事人对整个公共法律秩序的破坏,因此,其使用范围也应具有一般性。而由于历史的原因及各种现实条件的限制,目前这些资金尚不能统筹使用。[8] 因此做大教育投入总盘子的可能性还在于可否建立新型的多元化筹资机制,特别是在改革我国非税收入管理体制的前提下,进一步加大教育财政投入

(二)政府管理体制和财政分权体制对于落实“4%政策目标”具有重要的影响。

我国基础教育目前实施简称“以县为主”的管理体制;普通高等教育院校中除了100多所央属高校外,其构成主体是由地方政府管理的大量地方院校。从宏观角度讲,我国大量的教育事权归属地方政府,地方政府的财政支出行为对于全国的公共教育投入总量和调整态势具有关键的影响。但是在我国的政府管理体制和财政分权体制中,实行一级政府一级预算的制度,各级人大具有预算的最后审批权;上级政府除了转移支付制度和其他行政措施,并没有直接调整下级政府财政预算的权限。而地方政府可能在追求经济增长目标的过程中为了吸引流动性的资本而竞相投入基础设施的建设,为了扩大财源而直接进入生产建设领域,从而压缩公共服务的支出规模,导致公共服务的供给不足。

实证分析表明,地方政府的教育财政行为受到多个复杂因素的影响。研究者采用中国31个省、自治区、直辖市2000~2004年的数据,使用两个变量来刻画各地区财政的教育支出:一个是各地区的教育事业费支出占财政总支出的比例,另一个是各地区的教育事业费支出占地区生产总值的比例。前者刻画了各地区财政在教育上的投入力度,称之为财政教育支出比例;后者称之为公共教育投入比例。研究结果发现,经济发展水平、所有制结构、产业结构等因素对于财政教育支出比例和公共教育投入比例都具有重要的影响。特别应当指出,在其他条件相同的情况下,经济越落后的省区,其财政教育支出比例与公共教育投入比例越高。[9]这一研究说明,必须审慎对待简单地、采用“一刀切”的方式将“4%政策目标”分解到各级地方政府的建议。我国财政分权体制的现状使得下一步的政策设计十分具有挑战性。对于全国来说,教育资金严重短缺的仍然是中西部地区,而财力较为丰沛的是东部地区。即使要求教育财政努力程度较低的东部地区加大投入,这种改变还是不能从根本上解决全国视野下的突出问题。

除了客观因素的影响,对于促使地方政府加大公共教育支出的努力,在我国的政府管理体制内,目前尚缺乏有效的来自横向和纵向的执行和问责机制。所谓横向和纵向,即指地方政府具有两个系统的利益导向:在纵向上它们是垂直管理系统的低层分支机构和层级,这个层级一路往上就是中央政府;在横向上地方政府要对其辖区内的民众负责。当前,在纵向上,上级政府对下级财政行为的监督和问责受到了“一级政府一级预算”的制度制约,而地方公共教育投入方面的作为尚没有被充分和有效地纳入地方政府政绩考核的指标体系。在横向上,地方人大虽然在事后监督方面发挥了越来越大的作用,但是在事前的决策过程中,特别是在通过地方政府预算机制落实公共政策目标这一环节中,发挥的影响力还十分有限。

 

二、在现实约束下,落实“4%政策目标”需要采取近期

和中长期的策略

在近期内,在没有相关的财政体制和其他宏观体制改革的现实约束下,可采取围绕具体的教育制度建设推行过渡性的改革方案。200512月进行的“农村义务教育经费保障机制改革”,即代表了这样一种在狭缝中前行的过渡性改革的理念。该改革按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则,将农村义务教育全面纳入财政保障范围,逐步增加财政投入。其核心理念是,按照具体的教育制度建设任务,也即“农村义务教育经费保障机制改革”,以加大的中央投入为引子和主导力量,调动各级政府同时加大教育投入,建立中央和地方分项目、按比例分担的增加经费机制。

这一改革以“增量”改革的方式,没有触动基本的教育事权划分,没有力图调整地方政府的存量支出结构,但是硬性明确了各级政府对于具体的制度建设任务的财政责任,同时采取了大口径教育专项转移支付的方式,而非一般性转移支付的方式,有效规避了前文所述的各级政府财政激励兼容的问题。

但是,“农村义务教育经费保障机制改革”这种过渡性方案也存有弊端。特别是如果持续和长期沿用这类改革方案的话,将可能导致教育财政投入的发动力更加向中央集中,所有重要教育制度建设项目将需要以增加中央投入为引子,分割地方政府统筹兼顾的能力,搁置了彻底改变地方政府财政行为的横向制度建设,最终仍将遭遇地方政府财力和支出结构问题带来的挑战。同时,中央财政担负更多责任将可能带来更加严重的中央微观管理的倾向,进而导致效率损失。与此同时,如果此类过渡性方案用于处理涉及根本性的教育管理事权划分的问题——例如,教师的配置和收入问题——则有可能导致教育事权的混淆。

因此,从长期来看,我国落实“4%政策目标”及其他增长目标需要彻底解决三个问题:第一是进一步明确各级各类教育财政中的政府责任,清晰划分政府和市场的责任边界;第二是加速扩大教育财源;第三是促使各级地方政府调整财政支出结构、加大包括教育投入的民生投入。相应的制度建设包括建立新型的多元化筹资机制、建立各级地方政府落实相关投入目标的执行和问责机制以及建立和完善教育财政转移支付制度。但是,这些制度建设任务受到更加宏观层面的财政体制和政府管理体制问题的约束,其可行性受到更加复杂的因素影响。

需要指出的是,正如“4%政策目标”一样,虽然我国大量的教育事权归属地方政府,但是多个核心的教育发展决策均政出中央,决策过程采用由上至下的方式,缺乏包括不同利益相关者和涉及到的主要行动主体(例如各级地方政府)的由下而上的充分的参与论证过程,缺乏针对这些不同行动主体的操作性的行动和激励方案。这是值得反思的问题之一。

 

三、完善进一步加大教育财政投入的制度设计

我国进一步加大教育财政投入十分必要。首先,在当前的宏观背景下,前期教育发展依赖的各类“非公共投入”财源呈现减少和枯竭的趋势,导致后义务教育阶段的各级各类学校普遍出现财政可持续性困难。第二,在学前教育和后义务教育阶段我国“上学难、上学贵”问题仍然十分突出。根据分析,2004年普通高校的生均学费与2005年农民人均纯收入的比值达到105%,在中部地区达到110%,西部地区达到130%;而生均学费与城市居民人均可支配收入的比值也达到33%,远远高于其他国家的相应比例。在义务教育阶段,广大民众对于更高质量的教育服务的需求没有得到充分的满足,以流动子女入学难为标志的教育公平性问题仍然十分突出。第三,加大教育财政投入是当前我国新的经济和社会发展历史阶段的要求,是新的教育发展历史阶段的要求。

针对近期教育财政制度建设的任务,初步的政策建议是:

(一)对于高中阶段教育,应因地制宜地制订高中阶段学校结构调整目标,加大财政投入力度,调整经费来源格局,全面降低高中学费制度,减轻民众教育负担。制定各类学校的办学条件标准,以专项资金为主改善学校办学条件。

(二)对于义务教育,增加教育投入应主要围绕以下制度建设来进行:

1. 应加速完善我国义务教育阶段的教师制度建设,加速义务教育均衡发展。应建立和完善教师职业制度,建立教师轮岗制度,设立贫困偏远学校教师的岗位津贴。将教师工资、津贴补贴全面纳入财政预算,完善教师医疗、养老和住房等社会保障。

2. 更加彻底地贯彻教育公平原则,更好地解决流动子女入学问题,改革常规性的事业性经费拨款机制,特别是在中小学按照学生数拨款的转移支付中,更加重视纵向公平因素,侧重支持弱势群体学生集中的学校。

3. 以省为单位制定义务教育阶段学校办学条件规范化制度,推动各省各地区加大投入力度,对于低于办学规范化标准的薄弱学校集中使用新增经费,限期改造,逐步实现义务教育阶段中小学校办学条件基本均衡。

4. 改革和完善义务教育督导和质量保障制度,将均衡发展和教育公平的理念进一步落实到对于整个教育系统和个别学校办学绩效的评估过程中。

 

 

参考文献:

[1] 岳昌君.“十一五”期间我国教育发展经费需求和供给预测.北京大学中国教育财政科学研究所工作论文,2006.

[2] 根据IMF数据测算.

[3] 国家统计局编.2006年中国统计年鉴[Z]http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2006/indexch.htm,表8-1

[4] 中国教育与人力资源问题报告课题组.中国教育与人力资源问题报告:从人口大国迈向人力资源强国[R].北京:高等教育出版社,2003562-563.

[5] 楼继伟主编.新中国五十年财政统计[G].北京:经济科学出版社,2000150~151.

[6] [8]魏建国.教育类税及教育非税收入研究报告.北京大学中国教育财政科学研究所工作论文,2007.

[7]苑广睿.加强我国政府非税收入管理的政策取向[J].地方财政研究,200611.

[9]王蓉,杨建芳.中国地方政府教育财政投入行为分析.北京大学中国教育财政科学研究所工作论文,2008.

 

 

                                          

 

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