一、关于“序言”

第一,十七大报告中明确指出:“优先发展教育,建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。”而且,十七大报告将教育放在以改善民生为重点的社会建设的首要位置。对比来说,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提纲草稿(后简称《草稿》)非常明显地忽视了两点:首先是没有提“教育公平是社会公平的重要基础”,其次是没有充分地从民生和社会建设角度来谈教育的重要战略地位。这种忽视是非常令人困惑的。

这种忽视是不应该发生的。这不只是因为与十七大报告的不一致,而是因为在这种忽视下,经济功能主义——也就是人力资源观点——就更加强烈地主导了对于新阶段教育改革发展的立足点和着眼点的分析和判断,导致“以人为本”的发展理念、和关于我国当前社会经济发展的阶段性特点的全局把握不能贯穿在这一重要的文件当中。

我们认同这样的观点,就是改革开放三十年来我国实现了社会发展阶段的历史性变化,主要表现为我国开始从以解决温饱为主要目标的生存型社会进入到以人的发展为目标的发展型社会。人对于自身发展的需求越来越强烈,对于自身发展的需求开始成为社会最首要、最基本的需求,在人的自身发展中教育和健康是最基本的要素。政府的核心任务从保障人的基本生存条件转变为保障人的基本发展权利。[1]这应该是考虑新阶段教育改革发展的立足点和着眼点不可或缺的组成部分。

第二,文中对于教育不适应新形势的原因的剖析不够全面,即“教育优先发展战略地位没有完全落实,部分地区政府未把发展教育同发展经济很好地结合起来;财政性教育投入严重不足,法定财政教育经费增长未能完全到位,经费筹措体制仍不健全;政府对不同类别教育、公办与民办教育、学校与社会教育统筹不够;教育思想、内容和方法尚未根本转变,公共教育资源共享缺乏有效机制。总之,教育体制亟待改革,教育水平亟待提高,教育投入亟待增加。”教育不适应新形势的原因既有外因也有内因。此处对于外因的剖析没有能“跳出教育看教育”。当前,我国社会的主要矛盾没有改变,依然是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾。这是根本的问题。

第三,本段中提到我国“教育发展达到中等收入国家平均水平”,相关的基本事实依据需要再审核。根据最新统计(世界银行),我国目前的教育事业发展程度基本相当于中低收入国家的平均水平,而不是中等收入国家的平均水平。实际上,中低收入国家与中高收入国家的差距主要在于后义务教育的普及与规模,高中教育的毛入学率两者分别为54%81%,第三级教育的毛入学率两者分别为23%40%。这个问题不能忽视,因为从这个角度来说,在未来的10-20年我国教育发展的核心任务可能是达到中高收入国家的平均水平,即高中阶段教育毛入学率应提高至80%左右,高等教育毛入学率应达到40%左右。

 

1不同经济发展水平国家的教育发展水平

 

高收入国家

中高收入国家

中低收入国家

低收入国家

初等教育毛入学率

101 

110 

112 

101 

中教育毛入学率

103 

99 

92 

57 

中等教育毛入学率

101 

90 

73 

45 

高中教育毛入学率

99 

81 

54 

34 

中等教育净入学率 

91 

76 

68 

39 

第三级教育毛入学率

67 

40 

23 

来源:世界银行EdStats数据库最新数据,但各平均值指标实为2005年数据

 

二、关于“教育投入体制机制建设”

我们建议,关于教育投入体制与机制建设,最为重要的是要凸显总体设计的原则。《纲要》应该体现对于教育投入政策的总体设计,这应该分为四个层次的问题。

第一是要明确加大投入的原则,要明确政府在教育投入方面的主要责任,具体来说就是:“根据各级各类教育事业改革和发展的要求,不断加大政府对于教育的财政投入。各级政府要依照法律规定,确保教育财政拨款预算和决算达到法定增长要求。坚持将教育支出列为公共财政支出重点领域,保证财政教育拨款增幅明显高于财政经常性收入增长幅度。”

此处原文是“提高教育拨款占财政支出比例。进一步调整财政支出结构,将教育支出列为公共财政支出重点领域”。实际上,在过去一段时期内,教育财政支出增幅远远高于其他社会服务领域的支出,这已经显示了教育作为公共财政支出重点的地位,因此改为“坚持将教育支出列为公共财政支出重点领域”更加准确。

第二是要根据中长期教育事业的发展规划,科学确定教育投入的结构,要明确政府投入的重点方面和主要环节,优化支出结构。例如,应该坚持义务教育重中之重的地位,坚持将新增投入投向农村义务教育、进一步提高义务教育的公平性。应该加大职业技术教育投入,逐步在农村实施免费的中等职业教育。其次是为提高高等教育质量奠定更加牢固的财政保障基础。

第三是要明确完善各级各类教育的财政体制的基本思路。义务教育应全部纳入公共财政保证范围,逐步提高经费保障水平。非义务教育应以政府投入为主、建立新型的多元化筹资机制,进一步激励全社会为教育发展增加投入。

在完善教育财政体制的总体框架之下,应该明确建立和完善符合中国国情的教育财政转移制度的原则,可以酌情提出“在现行公共财政体制下,中央和省级政府应加速加大教育投入”,建议删除“中央和省级政府加大教育专项转移支付力度”的说法。理由是:针对教育的转移支付制度的改革和完善必须符合国家对于政府间财政体系改革的整体思路。

第四是要把教育财政机制体系自身的全面改革和完善放到重要地位上来。我国当前的教育财政机制体系自身是不发育、不完善的。这确实和我国教育经费的基础薄弱有关,但是也和有关部门动辄以专项和项目方式使用和配置资金的事实有关。这种作法实际上阻滞了教育财政机制体系自身的改革。

我们建议:(1)要以完善各级各类学校的基本运转经费的相关制度为基础,将大幅提高基本运转经费的保障水平作为加大教育投入的重点。为此应考虑分层次、分类型的教育的特点;在每一层级/类型教育当中,还要更加深入地考虑学校的职能分类、办学成本、办学水平和绩效导向等问题。再其次才是通过项目和专项的方式支持党中央和国务院提出的阶段性教育重大目标的实现或解决阶段性重大教育的问题。(2)使用灵活多样的教育财政机制达到教育发展的公平和效率目标。值得注意的是,OECD国家相当高比例的公共教育支出是通过直接性的给予私立教育机构的支出、和非直接性的给予私人部门的转移支付的机制支出的。对于所有层级的教育,这两者的比例的OECD国家平均值为15.4%;对于第三级教育,这一比例更高达26%。这一发现也说明,我国教育财政机制的不发育有可能反过来影响了教育财政投入的进一步增长。

 

2 公共教育支出分配

 

 国家

 

初等、中等、后中等非第三级教育

第三级教育

所有层级的教育

直接性的给予公共教育机构的支出

直接性的给予私立教育机构的公共支出

非直接性的给予私人部门的转移支付

直接性的给予公共教育机构的支出

直接性的给予私立教育机构的公共支出

非直接性的给予私人部门的转移支付

直接性的给予公共教育机构的支出

直接性的给予私立教育机构的公共支出

非直接性的给予私人部门的转移支付

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

澳大利亚

75.5

20.9

3.6

67.7

n

32.3

x

x

10.5

奥地利

98.3

0.6

1.1

75.9

5.3

18.8

90.8

1.8

7.3

比利时

44.2

53.2

2.6

36.2

48.6

15.2

43.7

51.2

5.1

加拿大2,3

98.1

1.9

m

84.1

0.4

15.5

93.3

1.4

5.2

捷克共和国

91.6

3.8

4.6

93.1

1.0

5.9

92.7

2.9

4.3

丹麦3

81.7

6.8

11.5

69.2

a

30.8

78.2

4.3

17.5

芬兰

90.1

6.8

3.1

75.5

7.4

17.1

85.6

7.0

7.4

法国

84.0

12.7

3.3

86.7

5.5

7.9

85.4

10.7

3.9

德国

84.5

10.7

4.8

79.8

1.1

19.1

80.5

11.5

7.9

希腊3

99.8

a

0.2

98.6

a

1.4

99.4

a

0.6

匈牙利4

85.8

9.6

4.6

78.9

5.4

15.7

86.5

7.5

6.0

冰岛3

96.8

2.0

1.1

69.7

7.2

23.1

91.7

3.1

5.2

爱尔兰

90.6

n

9.4

85.2

n

14.8

89.3

n

10.7

意大利

97.3

1.0

1.7

81.2

1.9

16.8

94.0

1.5

4.5

日本3

96.3

3.5

0.2

65.0

13.4

21.5

89.8

6.4

3.9

韩国

82.7

15.5

1.8

75.2

21.9

2.9

80.6

15.2

4.2

卢森堡3,4

97.8

m

2.2

M

m

M

m

m

m

墨西哥

94.3

n

5.7

93.6

n

6.4

94.7

n

5.3

荷兰

X

x

6.3

X

x

27.7

x

x

11.6

新西兰

89.5

3.7

6.8

56.8

1.7

41.5

78.7

5.9

15.4

挪威

88.6

4.3

7.7

54.7

2.7

42.6

73.8

6.9

19.3

波兰4

X

x

1.8

X

X

1.6

x

x

1.6

葡萄牙4

92.2

6.4

1.4

89.9

1.2

8.9

91.0

6.3

2.6

斯洛伐克共和国3

90.4

6.6

3.1

85.9

A

14.1

90.6

4.4

5.0

西班牙

84.0

14.4

1.6

90.0

1.8

8.2

85.7

11.3

3.0

瑞典

86.5

7.7

5.9

68.1

4.8

27.1

81.5

7.3

11.2

瑞士4

90.4

7.3

2.2

89.6

5.4

5.0

90.3

6.7

3.0

土耳其

M

m

m

M

M

M

m

m

m

英国

75.6

22.0

2.4

A

74.2

25.8

57.8

34.0

8.2

美国

99.8

0.2

m

68.3

8.2

23.5

91.2

2.7

6.1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

OECD均值

88.4

8.5

3.7

73.8

8.4

17.6

84.7

8.4

7.0

EU19均值

86.7

10.1

3.8

74.6

9.9

15.4

83.3

10.1

6.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

巴西4

98.0

n

2.0

87.9

N

12.1

96.2

n

3.8

智利5

58.6

40.9

0.6

32.4

27.5

40.1

54.9

38.7

6.4

爱沙尼亚

94.7

1.3

4.0

28.6

56.0

15.4

82.4

11.8

5.8

以色列

73.8

24.8

1.4

5.5

82.9

11.6

64.3

32.6

3.1

俄罗斯联邦4

M

a

m

M

a

M

m

a

m

资料来源:Education at a Glance: OECD indicators Table B4.2

 



[1]引自北京大学中国教育财政科学研究所于20081230在北京大学举办“公共财政支持教育体制改革——重温《中共中央关于教育体制改革的决定》”的座谈会中迟福林教授的发言。

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