高等学校学生资助和学生贷款政策研究报告系列 

高等教育学生资助和助学贷款的国际比较与中国政策探究

(简略版)

一、国际上高等教育助学体系概述

各国学者常常先把大学生资助分为两大类。一类是明确授予学生个人的奖金,包括奖学金、学生贷款等,称为“直接资助”;另一类是社会通过向大学生群体、向学生求学的机构和有关方面提供奖金、优惠或提出经济要求,从而使大学生个人受益的经济资助,包括政府为大学拨款、建造宿舍、配备医疗服务等,称为“间接资助”。其中,“直接资助”方法又可分为“赠予性资助”(gifted aid)和“推迟付费性资助”(delayed payment aid/ deferred payment aid)两种。图1给出了更加具体的分类。

 

 

 


 

 






 八种直接资助方法的比较[2]

资助方法

优势

弱点

奖学金

激励奋发学习,有利英才培养

不能解决贫困学生资助问题

助学金

能解决在校贫困学生的困难

政府、纳税人负担沉重;

易趋向平均资助;

如获得助学金的并非是最贫困的学生,则对提供资金的低收入纳税人不公平

如毕业生获得高回报,则对其他人不公平。

教育券

学生感受到政府资助;

有利于提高学生的责任感;

有利于提高办学效率;

有利于选择学校。

平均资助,而不是资助困难学生;

纳税人负担重;

初期需要大量资金。

勤工助学

部分解决贫困学生经济问题;

增强学生劳动、服务意识。

岗位有限;

收入有限;

影响学业;

需要不断投入大量资金

减免学费

解决学生缴费支付困难;

简单易行。

减免方法众多,需要做出选择;

不利于实现成本-收益公平;

造成学生之间的公平问题;

减少学校收入。

助学贷款

(贷学金)

有利于实现成本-收益公平;

有利于减轻纳税人和政府的负担;

有利于增强学生的责任感。

需要精心设计、有力地管理;

容易造成学生的心理压力;

家庭经济状况不易确定;

回收若无有效机制,难以减轻纳税人负担;

可能造成“公平”的代价,影响贫困学生的升学选择。

毕业生税

保证贫困学生上大学;

政府收入增加;

解除贫困学生的心理负担。

需要健全的个人所得税税收体制;

税收与成本脱钩,使之难以建立;

纳税人难以确定。

雇主资助

解决贫困学生经济问题;

减轻政府和纳税人负担;

实现成本分担。

影响学生就业选择;

影响雇主的用人积极性。

 

二、高等教育学生资助体系的国际比较

 

(一)发达国家总体资助体系比较

随着社会的不断发展、高等教育的逐渐普及、公共经费的日渐紧缺以及教育研究的逐步深入,越来越多的国家开始接受高等教育“成本分担”的思想,逐步改革收费和学生资助政策。“成本分担”不是指收费,“成本分担”的内涵是受教育者支付一部分教育成本和支付能力受限学生可获得足够支付其教育费用的经济资助并举,且两者并重。若借高等教育成本分担的政策行教育产业化、教育市场化之路,则从根本上背离了高等教育财政政策的公平性、有效性和充足性的基本原则,背离教育发展的本质。

任何一个国家,都不可能只谈收费不谈资助,或只谈经济资助而有支付能力的也不分担成本。任何一个偏颇都会带来对社会公平性的极大伤害。


2 美国、日本和澳大利亚学生资助体系比较

 

美国

日本

澳大利亚

助学体系

包括奖学金、助学金、学生贷款、勤工助学等在内的“混合资助”,学生可获得不止一个或一类的资助,而是获得一个“资助包”。

以“育英奖学金”为主,辅以学校法人、地方公共团体和其他公益法人提供的奖学金、助学贷款等。

以只资助学费的“HECS计划”为主,辅以数量较少、审查较严格的助学金和奖学金。

特点

资助总量较大,助学金、贷学金都占有相当的比例,获得的资助可以用于支付学费和生活费。

主要是贷学金,且获得资助的学生数量较少。资助时要考察经济、学业等多方面因素。获得的资助可用于支付学费和生活费。

针对分摊学费的助学贷款,只可用于支付学费。凡是不愿或无力支付学费的学生都可以申请,资助面较广。助学金用于解决家庭经济困难学生的生活费问题。

助学总额/生均资助额

2003-2004年度生均资助额为10164美元

1995年度生均资助额为522590日元(育英奖学金)

2003年度HECS计划中联邦政府资助了1595.047百万澳元,学生分摊了学费中余下的322.159百万澳元。

经费来源

2003-2004年度受联邦政府资助的学生占48.0%;受地方政府资助的学生占14.7%;受公共机构资助的学生占18.8%

1995年度育英奖学金总资助额为224771(百万日元),其中日本政府拨款81246(百万日元),占36.2%;回收资金101024(百万日元),占45%;向大藏省借款4250(百万日元),占18.1%

HECS计划的经费全部来源于联邦政府

支出结构

2003-2004年度受助学金资助的学生占50.7%;受助学贷款资助的学生占35.2%;受勤工助学资助的学生占7.5%

上述金额全部为育英奖学金(即助学贷款)的资助金额

上述金额全部为HECS计划(即助学贷款)的资助金额

受各类资助学生总数及所占比例

2003-2004年度受资助学生总数约为12061200人,占大学在校生总数的63.3%

1995年度受资助学生总数约为292581人,占大学在校生总数的12.6%

受助学生占大学在校生总数的85% *

*澳大利亚HECS计划受助学生很多,据张民选《理想与抉择——大学生资助政策的国际比较》一书,澳大利亚学生的受助率达85%。但未找到具体的数据。

注:本表内容系根据相关资料整理得出 

(二)发达国家的助学贷款情况比较

由于助学贷款在一定程度上弥补了奖学金、助学金等资助方式所具有的资金不可重复利用及资助范围的有限等局限,因此成为各国规模最大、影响力最大的学生资助方式。下表是对主要国家助学贷款实施情况的横向比较。

 

3 美国、日本和澳大利亚助学贷款实施情况比较

 

美国

日本

澳大利亚

内容

帕金斯贷学金

斯太佛德助学贷款计划

学生家长贷款计划

联邦直接助学贷款

育英奖学金(实质是一种贷学金)

HECS(高等教育贡献计划)

资助对象的确定

依据家庭经济状况;

同时,“学生家长贷款计划”还需考察大学生家长的信贷记录

依据学业成绩+家庭经济状况+人品+身体健康状况

所有不愿和无力在入学或开学时支付学费的学生都可以申请并获得,与家庭收入无关

资助对象的数量及比例

2003-2004年度:

受帕金斯贷学金资助学生为大学在校生的3.6%;受斯太佛德助学贷款资助的学生为33.2%;受学生家长贷款计划资助的学生为3.3%

1995年度:

受资助大学生总数约为292581人,占大学在校生总数的12.6%

受助学生占大学在校生总数的85%

资助目标

支付学费和生活费。最高资助额可以达到学费和生活费的总水平,但学生实际所获金额取决于经济困难程度,贷予资金不足以支付全部开支时,由学生自己决定用途。

支付学费和生活费。最高资助额可以达到学费和生活费的总水平,但学生实际所获金额取决于经济困难程度,贷予资金不足以支付全部开支时,由学生自己决定用途。

只用于支付学费

出资、管理、回收机构

1.  联邦政府担保,银行及金融机构等私营供款者出资:“斯太佛德助学贷款”及“学生家长贷款计划”

2.  联邦政府出资,高等教育机构管理:“帕金斯贷学金”

3.  教育部出资、管理:“联邦直接助学贷款”

目前资金来源于:1.政府专项拨款;2.育英会向大藏省的借贷款;3.从受贷者处回收的偿还款

专设的“育英基金会”管理和回收贷款,是公共法人团体(自200441日起,由新成立的“日本学生支援机构”JASSO取代日本育英会,承担日本育英会的主要职责

资金由联邦政府提供,通过“学生资助基金会”向学生提供贷款。

税务局负责回收和管理贷款

利率

帕金斯贷学金:5%

斯太佛德贷学金:<8.25%,具体利率随物价浮动

学生家长贷款计划:9%

联邦直接贷学金:5%

利息以学生参加工作之日算起

分为两种:

一种是无息贷款

另一种是低息贷款,利率为3%

 

利息以学生参加工作之日算起

实际利率为0,整体债务只是每年根据消费物价指数上升的最低水平进行调整,是一种“无实质性利息”的贷学金

还款方式

分期定额还款

分期定额还款

按收入比例还款

还款期限

学生家长贷款计划为5-10年,其余均为10

一般在毕业后6个月起算,20年内还清;另外,还有按年期付款的,全部支付时间为11

没有强制还款期限,根据毕业生收入水平的不同而不同,直到借款人个人账户的借方和贷方平衡。一般10年之内可以还清贷款。

拖欠率现状

1987年数据为17%

2%~5%

3%

降低拖欠率的措施

设置了宽限期(最多推迟三年)和免还优惠条件

所有受贷学生毕业前都要签署还贷保证人、还贷连带保证人证明书、借贷收据,以及自己编定的还贷明细计划书

对提早归还和一次性还清的借款者打折优待还款额;从事教育和研究工作者可以减免;生病、伤残、死亡者可以酌情免除

允许学生在收入低于某一标准时,延期偿还贷款

注:本表内容系根据相关资料整理得出

 

(三)发达国家资助体系的主要特点

通过以上对美国、日本和澳大利亚学生资助体系的比较分析,我们可以看到当前世界各国高等教育资助政策有了如下新的特点和趋势:

1、各国普遍实行了混合性的高等教育资助政策;

2、各国明确规定了“以经济需要为基础”的资助目标;

3、资助方式从“赠予性资助”向“延迟付费性资助”转化;

4、各国资助资金来源渠道的多元化;

5、各国资助政策设计上注意协调性和灵活性

6、各国政府强有力的财政支持和调控措施;

7、完善高效的资助管理机制;

8、保证个人信息的可获知性以利于贷款偿还。

总之,各国都是根据本国自身现实构建最适合自己的资助体系,我国也应在学习他国先进经验的基础上,结合我国财力、学生特点、经济模式、学校运营状况、居民消费习惯等方面因素,制定最适合我国的学生资助政策。

三、我国高等教育学生资助体系探究

(一)我国高等教育学生资助体系现状

目前,我国高校为解决家庭经济困难学生的问题,采取的措施大致有“奖、助、贷、勤、减、补”等多元化的学生资助体系。近年来我国政府和高校等在学生资助方面进行了大量的努力,但在各类院校资助家庭经济困难学生的实际操作中,仍有一些经济困难学生不能得到足够资助的现象。所以目前最重要的是对现行政策进行整合,进一步明确政策资助方向和目标,避免重合、交叉,以进一步提高资助经费的使用和效益,使更多的家庭经济困难学生受益,提高资助资源使用的效率。[3]

(二)目前助学贷款政策的实施现状

国家助学贷款政策的实施涉及到政府(社会公众代言人)、学生、学校和银行这四大利益主体和参与主体。在国家助学贷款推进的过程中,这些利益主体与社会制度之间尚存在一定的不协调之处,概括如下:

学生[4]:个人申请国家助学贷款难;个人违约现象影响贷款的推进。

高校:目前新政策所规定的高校承担50%的风险补偿基金,不仅与扩大学生贷款面的目标正面冲突,而且影响了校方的贷款积极性。

银行:由于(1)贷款成本高,效率低;(2)现金流量小,收益较其他商业贷款低;(3)管理难度大这三大原因而缺乏贷款的积极性。

市场和社会制度:金融制度、信用体制本身的不完善,以及国家助学贷款的政策性和资助性质与经办银行的商业利益之间产生的矛盾冲突。

(三)我国高等教育学生资助方案总体建议[5]

1、明确高校家庭经济困难学生资助的主渠道,增大学生资助力度,弥补资助不足的缺口

根据我国高等教育资助现状,目前我国高校家庭经济困难学生资助主渠道应为国家助学贷款、助学金和勤工助学,辅之减免学费和困难补助等其他形式。

目前的情况是,大多一般性普通高校,特别是非211大学的学生资助不足,资助供给与需求相比缺口比较大[6],这造成来自低收入群体的学生感到无力承担受教育成本。改变这些资助不足高校的学生资助现状是推动教育财政公平和效率的重要举措[7]

2、家庭经济困难学生和特困学生的确认

目前,国家要尽快出台家庭经济困难学生界定标准。还需改进有资助需求者的资格确定方法,尽可能包括经济情况、学业成绩、健康状况等全方位的信息,以反映不同的资助需求等级,从而根据资助需求额度的具体差异提供不同的资助组合,提高资助效率。

3、针对不同学生实行不同配套的资助方案

对于已具备一定知识和技能的家庭经济困难学生,应以提升学生能力为资助主要目标,其参与的勤工助学项目应与知识技能的提升相结合。对于尚不具备专业知识技能的低年级学生,在资助机构上重点考虑助学金和国家助学贷款,适当辅以社会公益服务性勤工助学活动。

4、明确不同资助资金的来源及使用方式

国家助学贷款应以国家相关政策为基础,资金由银行提供,学校主要进行信用教育等配套措施。应充分利用学校的无形资产引入助学金,保证学校家庭经济困难学生的生活费与学费。勤工助学资助活动的经费由学校划拨出一定比例,建立“家庭经济困难学生能力提升基金”,经费由国家出一部分,学校承担一部分,加大对家庭经济困难学生的指导。

5、设立其他专项资助基金

1)针对家庭经济困难女生和少数民族学生设立专项资助资金;(2)设立学生重大疾病资助基金;(3)鼓励开展一般商业性贷款。可考虑在一般商业性助学贷款中尝试建立学生贷款二级市场运作模式,构建由国际组织和国内各级政府共同形成的多元担保机制。[8][9]

(四)促进助学贷款政策有效实施的具体建议

1、完善国家助学贷款制度

1)确定统一资格标准,简化手续。建立严格的贫困生衡量标准和筛选机制;改革贷款审批和发放方法,简化贷款手续;扩大国家助学贷款发放权限。

(2)延长还款期限,设立还款宽限期。将还款期限延长至大多数国家的812年,并设立6个月到3年的还款宽限期,至于具体期限可考虑地区和行业差异有所区别。

(3)制定多元还款方案,提倡按收入比例偿还和偿还比例渐增的还款方式。按学生的来源、毕业去向、专业情况实施多元还款方式,以拓展贷款学生的选择空间;采用偿还比例渐增的还款方式,还款的比例23年增加一次,且增加幅度逐渐增大;对毕业后去西部地区和艰苦行业、社会服务性强的行业工作的学生可实行按收入比例偿还的方式。

(4)推行还款减免政策。可借鉴相关经验,结合我国国情和现阶段政策导向,对享受助学贷款减免的条件作出明确规定。

(5)实行多样化的贷款利率和政府贴息。贷还款利率可根据学生毕业后就业地区和行业的情况适当浮动。政府贴息也可根据学生专业、毕业后去向和所从事行业的具体情况适当调整。

6)将生源地助学贷款作为国家助学贷款的有益补充。[10]生源地助学贷款可直接面对学生家长,具备一定优越性,可作为国家助学贷款的有益补充,以拓宽助学资金渠道。但由于我国幅员辽阔,地区经济发展水平差异悬殊,不宜将生源地贷款完全取代国家助学贷款的现行模式。

7)由国家政策性银行更多承担国家助学贷款经办行的角色,鼓励股份制商业银行开展一般性商业助学贷款业务。若商业银行承担国家助学贷款业务依然不积极,可考虑成立或由现有的政策性金融机构承担国家助学贷款的主要业务,建立国家助学贷款基金,由政府和政策性金融机构分担本金,或由政策性金融机构承担全部本金、政府贴息,政府负责建立风险分担机制,对于国家助学贷款还款阶段的自然原因流失(如贷款人死亡、失业等原因),政府应给予补贴。

2、优化国家助学贷款的信用环境

1)建立和完善个人信用制度;(2)强化对学生的贷款咨询服务;(3)加强对贷款学生的信用教育,帮助其树立信用意识;(4)审查拖欠贷款的原因,对确实无还款能力的借贷学生,应给予展期处理。

3、完善国家助学贷款的管理与回收机制

1)建立对受贷学生个人情况定期查询制度。一是高等院校和放贷银行要各自建立学生助学贷款信用档案,尤其要加强学生毕业后个人情况定期查询和登记制度。二是要明确查询管理分工。

2)采用多种方式加强对助学贷款的管理。成立专门的助学贷款机构,将现行由高校组织在校方所在地商业银行集中贷款为在几个省试点由地方教委或乡镇教育组织在学生户口所在地商业银行分散贷款;利用社会保障体系,设立助学贷款风险防范基金;由高校建立毕业生去向档案。

3)建立国家助学贷款联合监管制度。除高等院校和银行加强对助学贷款管理合作外,可通过公安部门、各用人单位、银行、海关及出入境管理等单位各自的业务工作,对有违约行为的学生予以一定的限制。

4)鼓励在市场经济的框架下成立专门负责回收助学贷款的中介组织。中介机构独立于政府、银行、学校之外,主要承担中介担保(政府为符合规定的贷款损失提供最终担保)和贷款回收。中介机构主要提供微观操作,与政府的宏观管理相配合,确保了机制上的通畅。

5)奖励按时还款和提前还款。特别是对于提前还款应给予一定的经济鼓励。

6)时机成熟时走助学贷款证券化的金融创新道路,分散利率风险[11]分散、化解利率风险,最有效的方法就是实施证券化。贷款证券化是指银行等金融机构发放贷款后,把所持有的信贷资产集中起来并重新分割包装成证券,进而转卖给市场上的投资者,实现融资的行为。这样银行便可以在一个较短的时间内将投入贷款市场的资金回收,降低了贷款业务的利率风险,同时也可以有效地动用更多的社会资金参与教育事业。

4、完善国家助学贷款风险补偿体系

1)条件成熟时设立国家助学贷款风险彩票基金。可通过发行彩票的方式筹集资金,作为国家助学贷款补偿资金的补充,由中央政府制定政策和进行监督,由省级教育部门组织实施。

或(2)建立助学贷款风险保险基金。将助学贷款风险保险基金作为政府实施社会保障制度的一个组成部分,主要为贫困学生助学贷款提供担保。基金可由两部分组成:一是各级财政中国家助学贷款的贴息以及一定数量的国家专门拨付资金;二是贷款人交纳的一定数量的保险费以及商业银行按照贷款总额的一定比例提取的坏账储备。

关于国家助学贷款风险补偿体系的建立和完善,及其如何与国家助学贷款的还贷机制相配合,还需要更进一步的研究,以期得到更清晰明朗的建设性结论和建议。

 

参考文献

[1]  Albrecht, Douglas and Ziderman, Adrian. 1991. Deferred Cost Recovery for Higher Education: Student Loan Programs in Developing Countries. The World Bank.

[2]  http://nces.ed.gov/ National Center for Education Statistics(美国联邦教育统计中心)

[3]  http://www.mext.go.jp/ 日本文部省

[4]  http://www.stat.go.jp/  日本统计局

[5]  http://www.abs.gov.au/ Australian Bureau of Statistics(澳大利亚统计局)

[6]  http://www.dest.gov.au/ Department of Education, Science and Training(澳大利亚教育部)

[7]  []D.B.约翰斯通:高等教育财政:问题与出路.沈红,李红桃译.北京:人民教育出版社,2004.

[8]  北京大学教育经济研究所课题组(李文利执笔):《国家助学贷款的运行、回收及其政策研究》,200312月。

[9]  北京大学教育学院课题组(李文利主持):我国普通高等学校学生资助政策体系研究总报告,20061月。

[10] 陈国良 主编:《教育财政国际比较》,2000年,高等教育出版社。

[11] 陈国治,邹青:构建有效的国家助学贷款风险防范和化解机制——解套助学贷款回收难的思考[J],高等工程教育研究,2005年第2期。

[12] 冯碧芳:国家助学贷款新政策的解读与思考,金融与经济,2005年第5期。

[13] 桂丽:国家助学贷款的困境与对策建议,经济师,2005年第1期。

[14] 桂丽:建立个人信用制度促进国家助学贷款可持续发展,经济师,2005年第12期。

[15] 胡小坤:高等学校国家助学机制设置与制度创新,北京大学硕士论文,20044月。

[16] 李素娟,胡晨涛:助学贷款,谁该为诚信缺失买单?——助学贷款新政策解读及对策分析[J],思想理论教育,20052月。

[17] 李文利:国际助学贷款的理论探讨和实证分析,教育与经济,2004年第2期。

[18] 李文利,高等教育私人支出、家庭贡献与资助需求分析,《教育与经济》2006/11417页。

[19] 李文利,高等教育财政政策对入学机会和资源分配公平的促进,《北京大学教育评论》,2006/23446页。

[20] 李文利,刘芳:学生贷款证券化在中国的适用性探索,《教育发展研究》,2006/5A,第3237页。

[21] 刘东,陆秋平,梁勇:国家助学贷款新旧政策之比较及其思考,西南民族大学学报(人文社科版),2005年第4期。

[22] 马经:《助学贷款国际比较与中国实践》,2003年,中国金融出版社

[23] 满玉华:进一步改进和完善国家助学贷款的政策建议,金融实务,2005年第8期。

[24] 王懋雄:我国国家助学贷款:作用、问题及解决对策,西南金融,2005年第8期。

[25] 王珩力,冯卫东:国家助学贷款的风险与控制,中央财经大学学报,2005年第11期。

[26] 许若群:我国助学贷款制度的重构,高教研究,2005年第5期。

[27] 杨梅.孙茂民:关于我国高等教育成本补偿政策的分析和探讨,教育财会研究,2004,(3):49-54.

[28] 赵立卫:国家助学贷款的受益群体及信贷政策选择,江苏高教,2005年第3期。

[29] 赵建军:高校学生资助:现状、问题、思路,北京大学教育经济研究简报,2005年第11期。

[30] 赵文献:当前助学贷款工作中存在的问题、成因及对策,经济论坛,200423期。

[31] 赵中建:《高等学校的学生贷款国际比较》,1996年,四川教育出版社

[32] 张民选:《理想与抉择——大学生资助政策的国际比较》,1997年,人民教育出版社

[33] 张生.王敬波:美国高校资助制度及其借鉴.中国高教研究,2004,(3):56-58.

[34] 周顺香:国家助学贷款政策实施中的问题与推动策略,理论探讨,2005年第8期。

[35] 朱练彬:国家助学贷款新政策的有效性分析与对策建议,经济师,200512期。



[1] 引自张民选:《理想与抉择——大学生资助政策的国际比较》,第113

 

[2] 引自张民选:《理想与抉择——大学生资助政策的国际比较》,第160-161

[3] 参考自北京大学教育学院课题组(李文利主持):我国普通高等学校学生资助政策体系研究总报告,20061月。

[4] 王懋雄:我国国家助学贷款:作用、问题及解决对策[J]西南金融2005年第8

[5] 北京大学教育学院课题组(李文利主持):我国普通高等学校学生资助政策体系研究总报告,20061月。

[6] 李文利,高等教育私人支出、家庭贡献与资助需求分析,《教育与经济》2006/11417页。

[7] 李文利,高等教育财政政策对入学机会和资源分配公平的促进,《北京大学教育评论》,2006/23446页。

[8] 李文利,经济学理论与高等教育机构运行,日本高等教育学会、中国高等教育学研究会主办“第二届中日高等教育论坛”,日本广岛,200511月。

[9] 李文利,刘芳:学生贷款证券化在中国的适用性探索,《教育发展研究》,2006/5A,第3237页。

[10] 蓝章赵琨对我国国家助学贷款政策的解读与设想上海大学国际工商与管理学院

[11] 李文利,刘芳:学生贷款证券化在中国的适用性探索,《教育发展研究》,2006/5A,第3237页。

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