OECD国家学前教育的财政体制、资金提供机制
作者:刘云波 董 原 2008/10/01 09:07:00
摘要:

关键词:


一、前言
*

学前教育是基础教育的起始阶段是个体一生发展的奠基阶段。德国著名学前教育学家福禄培尔曾说:“如果我们看不到人类发展的这一神圣和自然的起点我们将看不到人类发展的方向。大量经济学分析表明,幼儿教育对促进幼儿个体发展、解放妇女劳动力和增进家庭幸福、缩小贫富差距、维护社会稳定与发展乃至提升综合国力等都具有明显的积极意义。OECD会议报告曾将儿童早期教育与保育称为从投资中获益最多的教育阶段。正因为如此,近年来世界各国纷纷发动各种力量发展自己的幼儿与学前教育。

我国是人口大国0-6岁的婴幼儿多达1.4亿占世界同龄儿童总数的1/5。研究借鉴其它国家发展儿童早期教育的经验,对促进我国学前教育的改革以及指导我国学前教育理论和实践的发展具有重要的意义。

根据国际教育标准分类法(ISCED),学前教育属于第0层次的教育(ISCED level 0),是有组织地对儿童进行指导的最初阶段。国际通用的概念Early Childhood Education and Care ECEC包括06岁的所有学龄前儿童[]。由于学前教育阶段自身独特的性质,使得学前教育不同于其他任何一种教育阶段,它通常包括“教育”(education)和“照看”(care)两种服务功能,本文在介绍时将侧重介绍其中的教育服务系统。

本文将主要利用Education at a Glance 2007-OECD INDICATORS”以及OECD在线数据库中的有关资料,总结OECD国家学前教育在财政体制和资金提供机制等方面的主要特点,同时对一些比较典型的国家进行比较分析。

二、OECD国家学前教育的财政体制

(一)学前教育的总体投入较低

总体来说,各国在学前教育上的支出都不超过GDP1%,与其他水平的教育支出相比很少。由图1可直观地看出,除了德国、英国、匈牙利等少数几个国家之外,各国在各级教育机构的支出上,学前教育阶段的生均支出低于或远远低于初等、中等和第三级教育等其他各级教育阶段的水平。需要注意的是,这种情况的出现并不是由于儿童学前教育的成本相对较低,比如在奥地利、挪威和芬兰等国家,儿童学前教育一般来说都是全天性的服务,因而学前教育的成本会更高一些。所以,如果对学前教育投入过低,不可避免地会对学前服务机构职工的工资及其地位产生不利影响,同时也对学前服务的质量产生不利影响。此外,有专家指出,对儿童学前阶段的投资比其他任何阶段的投资对人的学习潜力都有更为意义深远和长期的影响。[]

基于此,一些之前在学前教育上公共投资相对较低的国家,如韩国、爱尔兰、葡萄牙、荷兰等,近年来显著地加大了其在学前教育上的投资。例如,1996-2004年间,葡萄牙在学前教育上的预算增加了1倍,而韩国则增加了2倍。而一些对疾速增长的需求没有做好准备的国家政府则试图依靠市场来迅速地提高服务供给。对于这种选择,OECD以往的经验显示,虽然市场可以快速地提供服务,但是服务质量的保证还必须依靠政府大量的财力投入和高度关注。


1  生均教育支出——与初等教育相比2004


 

 

 

然而,OECD各国教育机构上的支出在学前教育阶段往往有显著的差异。由表1可知,澳大利亚和韩国的学前教育占GDP0.1%,而匈牙利占了0.8%,最多的丹麦和合伙经济体以色列则占了GDP0.9%。但实际上,这种差异并不具备较高的可比性。首先,向OECD提供数据的各个国家在对学前教育”的定义上有所差异。比如,OECD发布的《2007年教育概览》中的数据称,法国学前教育的生均年支出为4938美元,英国为7924美元,瑞典为4417美元。但是,了解这些国家的学前教育服务的人可能会自然地指出,瑞典的生均支出是被严重地低估的。瑞典的生师比明显低于其他国家,50%的早期教育(1-6岁)的员工拥有大学教育程度,而且他们的工作时间也远比英国和法国长。其次,学前教育支出上的差距还可以由幼年儿童的参与率来解释,但是有时候也会受到学前教育私人提供程度的影响。比如说,在爱尔兰,早期儿童教育大多由私人机构提供,而这不包括在爱尔兰官方数据中。此外,高质量的学前教育并不是只由这些教育机构来提供,还经常有一些非正式组织的参与。


1  各级教育支出占GDP的百分比 2004

 

学前教育

初等、中等、后中等非第三级教育

第三级教育

所有层级的教育

澳大利亚

0.1

4.2

1.6

5.9

奥地利

0.5

3.7

1.2

5.4

比利时

0.6

4.1

1.2

6.1

捷克

0.5

3.2

1.1

4.9

丹麦

0.9

4.3

1.8

7.2

芬兰

0.4

3.9

1.8

6.1

法国

0.7

4.1

1.3

6.1

德国

0.5

3.5

1.1

5.2

匈牙利

0.8

3.5

1.1

5.6

冰岛

0.7

5.4

1.2

8.0

意大利

0.5

3.4

0.9

4.9

日本

0.2

2.9

1.3

4.8

韩国

0.1

4.4

2.3

7.2

墨西哥

0.7

4.3

1.3

6.4

荷兰s

0.4

3.4

1.3

5.1

新西兰

0.3

5.0

1.4

6.9

挪威

0.3

4.2

1.4

6.2

波兰

0.6

3.8

1.5

6.0

葡萄牙

0.4

3.8

1.0

5.4

斯洛伐克

0.5

3.0

1.1

4.8

西班牙

0.6

3.0

1.2

4.7

瑞典

0.5

4.5

1.8

6.7

瑞士

0.2

4.5

1.6

6.2

英国

0.4

4.4

1.1

5.9

美国

0.4

4.1

2.9

7.4

巴西

0.3

2.9

0.7

3.9

智利

0.5

3.8

2.0

6.4

爱沙尼亚

0.3

3.7

0.9

4.9

以色列

0.9

4.7

1.9

8.3

俄国

0.5

2.0

0.7

3.6

斯洛文尼亚

0.6

4.3

1.4

6.3

OECD 平均

0.5

3.8

1.4

5.8

欧盟19国平均

0.5

3.6

1.3

5.4

来源:OECD2007年教育概览.

(二)学前教育的公私支出

关于教育系统中各参与者之间成本的分配问题,是OECD各国广泛争论的话题之一。正如OECD发布的《2007年教育概览》中指出的,随着越来越多的服务提供者进入到教育的领域中,现在各国政府都在动员更多的资源来为教育买单,以求扩大公众的教育选择机会,减少科层制对教育系统的限制,并试图促进成本—收益分配体系更加公平。因此,虽然公共投入依然在教育投入中占据着十分重要的地位,但私人支出正在变得越来越重要。

由表2可以看出,1995-2004年间,除了匈牙利、爱尔兰、西班牙等少数几个国家之外,大多数国家的公共支出与私人支出之比逐步降低。例如,葡萄牙对各级教育机构的支出中,公共支出与私人支出之比从1995年的165.7下降到2004年的39.0,私人支出从0.6%上升到2.5%

 

2  公共与私人教育支出之比 (1995, 2004)  %

 

 

2004

1995

 

2004-1995差值

公共支出

私人支出

公共/私人

公共支出

私人支出

公共/私人

澳大利亚

-1.0

73.0

27.0

2.7

78.9

21.1

3.7

奥地利

-1.3

92.8

7.2

12.9

93.4

6.6

14.2

比利时

m

94.3

5.7

16.5

m

m

m

捷克

-0.1

87.3

12.7

6.9

87.5

12.5

7.0

丹麦

-5.8

95.6

4.4

21.7

96.5

3.5

27.6

芬兰

-5.0

97.9

2.1

46.6

98.1

1.9

51.6

法国

m

91.2

8.8

10.4

m

m

m

德国

0.0

82.3

17.7

4.6

82.3

17.7

4.6

希腊

m

95.3

4.7

20.3

m

m

m

匈牙利

1.7

90.7

9.3

9.8

89.0

11.0

8.1

冰岛

m

90.6

9.4

9.6

m

m

m

爱尔兰

4.3

92.9

7.1

13.1

89.8

10.2

8.8

意大利

m

90.4

9.6

9.4

m

m

m

日本

-0.2

74.2

25.8

2.9

75.5

24.5

3.1

韩国

m

60.5

39.5

1.5

m

m

m

墨西哥

-0.6

80.5

19.5

4.1

82.6

17.4

4.7

荷兰

-0.1

90.1

9.9

9.1

90.2

9.8

9.2

新西兰

m

80.7

19.3

4.2

m

m

m

波兰

m

90.1

9.9

9.1

m

m

m

葡萄牙

-126.7

97.5

2.5

39.0

99.4

0.6

165.7

斯洛伐克

-29.5

84.0

16.0

5.3

97.2

2.8

34.7

西班牙

1.4

87.1

12.9

6.8

84.2

15.8

5.3

瑞典

-25.5

97.0

3.0

32.3

98.3

1.7

57.8

土耳其

m

92.6

7.4

12.5

m

m

m

英国

-1.7

83.9

16.1

5.2

87.3

12.7

6.9

美国

-0.3

68.4

31.6

2.2

71.0

29.0

2.4

OECD平均

m

87.0

13.0

6.7

~

~

m

欧盟19国平均

m

91.1

8.9

10.2

~

~

m

智利

-0.2

51.6

48.4

1.1

56.4

43.6

1.3

以色列

-0.9

76.4

23.6

3.2

80.5

19.5

4.1

斯洛文尼亚

m

86.3

13.7

6.3

m

m

m

来源:OECD2007年教育概览.

 

在学前教育领域内,全额或几乎全额的公共投入相对少见,在OECD各国的教育总支出中,平均私人支出已从2003年的18.5%增长到2007年的20%,私人支出的重要性比其他所有教育水平加起来都高。由表3可知,除了法国、匈牙利、意大利、荷兰、英国、美国等少数几个国家外,其他国家的学前教育投资中,私人支出所占的比例均比所有教育水平中私人支出所占的比例高;而在小学到大学前的教育支出中,私人支出所占的比例往往低于所有教育水平的比例。可见,学前教育中的私人支出比例明显较高。尽管在学前教育阶段,绝大多数国家中公共支出仍然是总支出中最为重要的一部分,但是私人支出比在其他各级教育中起了更加重要的作用。然而,学前教育支出中私人支出所占的比例在不同的国家存在很大的不同,如法国、荷兰均低于5%,澳大利亚、奥地利、德国、冰岛、新西兰和智利略高于25%,而日本占50%,韩国高达62.1%(见表3


3  各级教育公共与私人支出的比例 (2004)   %

国家

学前教育

初等、中等、后中等非第三级教育

所有层级的教育

 

公共资金

家庭支出

其他私人实体支出

总私人资金

公共资金

总私人资金

公共资金

总私人资金

澳大利亚

69.3

30.0

0.7

30.7

83.2

16.8

73.0

27.0

奥地利

70.0

13.9

16.1

30.0

95.3

4.7

92.8

7.2

捷克

87.3

9.3

3.3

12.7

88.6

11.4

87.3

12.7

丹麦

81.1

18.9

n

18.9

97.8

2.2

95.6

4.4

芬兰

91.1

x(4)

x(4)

8.9

99.2

0.8

97.9

2.1

法国

95.8

4.2

n

4.2

92.7

7.3

91.2

8.8

德国

71.8

x(4)

x(4)

28.2

81.9

18.1

82.3

17.7

匈牙利

93.9

4.3

1.8

6.1

94.7

5.3

90.7

9.3

冰岛

64.9

35.1

m

35.1

96.5

3.5

90.6

9.4

意大利

90.8

9.2

n

9.2

96.1

3.9

90.4

9.6

日本

50.0

43.1

6.8

50.0

91.3

8.7

74.2

25.8

韩国

37.9

59.6

2.5

62.1

79.5

20.5

60.5

39.5

墨西哥

80.5

19.4

0.1

19.5

83.4

16.6

80.5

19.5

荷兰

96.2

0.6

3.1

3.8

94.1

5.9

90.1

9.9

新西兰

57.6

34.9

7.5

42.4

87.5

12.5

80.7

19.3

挪威

86.3

13.7

m

13.7

m

m

m

m

波兰

87.1

12.9

m

12.9

97.6

2.4

90.1

9.9

斯洛伐克

79.0

19.9

1.1

21.0

85.1

14.9

84.0

16.0

西班牙

82.5

17.5

m

17.5

92.5

7.5

87.1

12.9

英国

94.9

5.1

n

5.1

86.6

13.4

83.9

16.1

美国

75.4

x(4)

x(4)

24.6

91.3

8.7

68.4

31.6

智利

66.2

33.7

0.1

33.8

68.9

31.1

51.6

48.4

以色列

77.2

20.7

2.1

22.8

91.9

8.1

76.4

23.6

斯洛文尼亚

81.1

18.9

0.1

18.9

90.4

9.6

86.3

13.7

EU19平均

87.9

~

~

12.1

93.7

6.3

91.1

8.9

OECD平均

80.0

~

~

20.0

91.8

8.3

87.0

13.0

来源:OECD2007年教育概览.

 

(三)OECD主要国家学前教育的财政支出类型

根据公共支出与私人支出所占比例的不同,可以把OECD主要国家的学前教育财政支出结构分为三类:

1.      以公共支出为主

在芬兰、法国、荷兰、英国等国家,政府是学前教育成本的主要承担者,公共支出占学前教育支出的90%以上,而在社会福利保障非常完善的瑞典,学前教育支出则完全由政府负担。

在瑞典,学前教育已在1996年被纳入正规教育体系,其管理部门也由国家卫生与社会福利部转为教育与科学部。从1998年起由《教育法》代替《社会服务法》指导儿童的教育工作。在这种财政支出结构下,政府对幼年儿童的生活和学习提供了全方位的经济支持,使选择不同教养方式的儿童能得到大致相同的财政补助,为儿童构筑了完善的社会保障网。

在法国,学前教育的大多数经费(如教师工资)由国家政府的教育部提供。2003年,学前教育的生均花费为4040欧元,这与小学教育4320欧元的生均花费基本相同。[] 在以往的20年的时间里,法国的学前教育与小学教育的支出差距在不断地减少。

2.      公共与私人支出并重

在美国、澳大利亚、奥地利等国家,学前教育中的公共支出一般占学前教育总支出的70%左右。政府公共支出虽然依然是整个学前教育支出中的主要部分,但是私人部门对学前教育的作用明显加大,政府与社会、市场共同创建和支撑起了整个国家的学前教育体系。

在美国,学前教育总经费的41%由联邦和州政府按比例承担。其中联邦政府承担27%,主要用于转移支付和改善贫困,维持全联邦范围内的幼儿教育公平;地方政府出资14%,作为配套补充资金,并履行具体的幼儿教育管理职责。此外,政府积极与民间合作,在民间资金的基础上,政府的财政投资更多地用于扶贫济困。

3.      以私人支出为主

日本和韩国的学前教育公共支出分别占学前教育总支出的50%37.9%,远远低于上述欧美国家的比例,是一种典型的以市场和社会投入为主的财政支出结构。

在这类国家中,政府对学前教育的财政投入占国民生产总值的比例一般较小,如日本的学前教育总支出占GDP0.2%,韩国占0.1%,所以政府比较注意利用民间资金创办托幼机构。例如,在韩国,2002年公立幼儿教育机构仅占 6.1%,私立的占 93.9%,公立幼儿教育体系只是起补充和维持稳定的作用。国家少量的财政资金绝大部分被投入到公立托幼机构中,并部分采用市场运行机制进行投资,而对私立托幼机构和就读其中的幼儿直接补助很少。

以上三种教育财政支出结构,从第一种到第三种,政府公共支出在学前教育总支出中所占的份额越来越少,民间资本逐步占据主导。财政拨款的制度保障性逐渐减弱,越来越强调补偿性。同时,政府对幼儿教育的管制减弱,而市场的支配力渐强。不过这种划分并不是绝对的,因为各个国家的幼儿教育财政支出结构往往具有混合的特征。

(四)影响学前教育财政体制的主要因素

目前,各国政府在学前教育的财政体制上存在着较多差异,这是与学前教育的特殊性和各国政府对家庭和教育所采取的政策,以及其文化、经济、政治、社会情况等因素密切相关的。

1.      学前教育的特殊性

与其他教育阶段相比较,由于学前教育涉及到幼儿的看护工作、育儿分工等,在制定学前教育政策时往往会涉及到其他一些方面的因素,比如,学前教育政策与家庭政策以及妇女解放密切相关。Alan Siaroff OECD 23个国家的家庭福利数据和女性劳动的数据进行了对比研究后,将它们分成为4组。其中,北欧四国作为高福利国家,女性就业率高,政府在很大程度上承担了育儿的工作,所以学前教育就相对发达和完善。如在瑞典,学前教育已在1996年被纳入正规教育体系,其管理部门也由国家卫生与社会福利部转为教育与科学部。从1998年起由《教育法》代替《社会服务法》指导儿童的教育工作。在这种财政支出结构下,政府对幼年儿童的生活和学习提供了全方位的经济支持,使选择不同教养方式的儿童能得到大致相同的财政补助,为儿童构筑了完善的社会保障网。

4  Alan Siaroff对家庭福利和女性劳动的国家分类

代表国家

家庭福利

女性就业

育儿工作

芬兰、瑞典、丹麦、挪威等社会民主主义福利国家

家庭福利指标高

女性就业率高,女性完全雇用

育儿工作由国家承担

美国、英国、新西兰、加拿大、澳大利亚等自由主义福利国家

家庭福利政策并不完善

女性就业率较高

国家把育儿的责任推卸给家庭和市场

法国、比利时、奥地利、荷兰、卢森堡、德国

家庭福利指标高

女性的就业率低,不保护女性就业

政府的政策围绕着女性承担家务和育儿的家庭责任而定

冰岛、爱尔兰、葡萄牙、意大利、希腊、西班牙、瑞士、日本

家庭福利指标低

女性就业率低

育儿的责任更多地留给了家庭和市场

 

此外,由于学前教育涉及到了幼儿看护习俗、家庭育儿观念等文化上的因素,所以各个国家间的学前教育政策难免有所差异。比如说,欧洲国家传统上在家中照看幼儿。除了丹麦以外的所有欧洲国家,大多数3岁以下幼儿以私人方式被照看,如让祖母照看,寄放在有资格者的家庭中,或在幼儿家中雇保姆照看。而丹麦由于其国家特点和历史因素等,家庭不习惯以私人方式照顾幼儿。所以,丹麦对幼小儿童的公共托幼服务非常健全且优质,由国家支持的幼儿照看机构很发达,学前教育支出高达GDP0.9% ,而其他OECD各国均不超过1%(见表1)。丹麦约50%3岁以下幼儿被接收在这些机构里。而在其他国家(如德国、西班牙、爱尔兰、意大利、荷兰、葡萄牙、英国、美国),这种公共机构的接收率非常低,仅有2%-6%3岁以下幼儿有机会被接收到这些机构。

欧美国家与亚洲国家之间巨大的文化差异,也使这些地区间的国家教育财政体制有较大的差异。从对学前教育的财政支出上看,日本和韩国的公共支出分别占学前教育总支出的50%37.9%(见表3),远远低于欧美国家的比例,是一种典型的以市场和社会投入为主的财政支出结构。此外,国家民族所具有的民族特性,也会对其国家的教育财政体制带来一定的影响。比如说,在日本民族中等级制度森严,强调“各得其所,各安其分”,在家庭以及人际关系中,年龄、辈分、性别、阶级决定着适当的行为;在政治、宗教、军队、产业等各个领域中,也都有十分周到的等级划分(鲁思·本尼迪克特,《菊与刀》)。这也为带有等级色彩的私立教育在日本盛行提供了文化背景。在日本,私立幼儿园是整个幼儿教育的主体。截至2003年,私立幼儿园有8389所,在园幼儿139.3万人,分别占全国幼儿园总数、在园幼儿总数的59.2%79.1%。公立幼儿教育体系只是起着补充和维持稳定的作用。

2.      国家政治经济体制

各国教育财政体制的形成从根本上说取决于各国的政治经济体制及由此决定的教育管理体制。比如,实行联邦制的美国和奥地利,教育财政实施的是分权式的管理;实行中央集权制的法国,教育财政实施的是集中型管理。

美国作为联邦制的政体,实行行政分权管理。美国的教育部没有直接领导教育的能力,只能通过立法和拨款将联邦教育政策渗透到各类学校中去,教育权归州政府所有。在学前教育领域,联邦政府承担学前教育总经费的27%主要职责是制定特定保教项目的政策与目标,维持全联邦范围内的幼儿教育公平;州政府和各地方政府各承担14%扮演着学前儿童保育和教育政策实际执行者的角色。

在奥地利,市政府在学前教育的投资中占了最大份额,大约有60-70%的花费由市政府预算来负责 []。市政府的资金一部分来自联邦政府和州政府的转移支付,一部分来自10%的税收收入(详见图2)。州政府(LGs)为学前教育提供15-25%的投资。除了接受联邦政府的转移支付外,州政府还有9.3%的自主税收收入。州政府给市政府提供一般转移支付,并负责支付ECEC正式员工的工资。联邦政府只为学前教育提供转移支付。



法国为共和制政体,实行中央集权制。这在教育财政体制上体现得尤为明显。法国的教育部与美国明显不同,它是法国政府最大的一个部,权限非常广泛,是对全国教育进行全面直接领导的中央权力机构。法国的地方教育财政机构组织严密,完全受教育部垂直领导和监督。国家教育部对地方和学校处理一般事项的操作过程与具体方法都有相应的规定,可以说“学校每一分钟的活动的内容都由国家教育部具体规定”。在法国,学前教育的大多数经费(如教师工资)由国家政府的教育部提供。

3.      经济发展水平因素

国家的财政体制受到国家的经济发展水平的制约。随着国家经济条件的变化,国家的财政管理体制也在相应地进行调整。因此,同一国家在不同的经济发展阶段会产生不同的教育财政体制;不同国家间经济发展水平的不同,也对其教育财政体制产生影响。在经济发展水平相对较低、政府的财政能力较为有限的时期,政府对于学前教育的关注程度往往较低,对学前教育的财政支出极为有限,并且各级政府对学前教育的责任划分也不明确。而随着经济发展水平的提高,国家对学前教育的关注程度会有所上升。

此外,随着经济的发展和经济环境的变化,越来越多的服务提供者进入到教育的领域中,这也会使政府对教育所承担的财政责任有所变化。如今各国政府都在动员更多的资源来为教育买单,以求扩大公众的教育选择机会,并试图促进成本—收益分配体系更加公平。因此,虽然公共投入依然在教育投入中占据着十分重要的地位,但私人支出正在变得越来越重要。根据OECD 2007年的数据,19952004年间,除了匈牙利、爱尔兰、西班牙等少数几个国家之外,大多数国家的公共支出与私人支出之比逐步降低(见表2)。

三.学前教育的资金提供机制

从国际视野的角度出发,大体上,OECD各国的学前教育财政投入机制可以分为两类:即供给方财政投入机制和需求方财政投入机制。

(一)供给方的财政投入机制

政府向学前教育的供给者——托幼机构提供财政支持时,又可以根据托幼机构的公私性质简单划分成两种类别:对公办托幼机构进行财政支持和对私立托幼机构进行财政支持。实际上,这是政府对学前教育这一公共产品采取直接提供和委托供给两种方式的政策表现形式。

1. 对公办托幼机构的财政投入

OECD国家中,公办学前教育体系基本上占到各国和地区学前教育规模的一半左右(韩国除外),大多数欧洲国家占到60-70%以上[]。各国主要依靠征收教育税来维持公共教育,保证公共教育(包括公共学前教育)的正常、健康发展。许多国家的私人办园没有或很少能获得财政支持,但对公办园给予财政支持是各国政府对学前教育进行财政投入的公认通道,以提供价格低廉甚至是免费的公办学前教育,比如前文提到的瑞典等国。

出于教育公平的考虑,这些国家的公办教育机构,或者数量多、规模大,向全民提供普及性的公共学前教育服务,或者数量少,只为少数社会底层家庭提供价格低廉、甚至免费的公共学前教育服务,实现社会补偿目标。

在这些公办或契约性质的服务机构中,政府(中央、州或地方)直接向提供者拨款,资金数额与所服务的幼儿数目相联系。这些供给方的财政支持通常采取经营补贴、教师工资(或工资津贴)、设施设备的补贴、幼儿服务的额外或专项教育需求补充、教学质量提高补贴或其他公共教育目标。

此外,许多国家对学前教育的财政拨款部分采用幼儿资助项目的方式。OECD国家中,许多经费有限的项目拨款、转移支付都部分或全部采用公共学前教育服务项目形式,即不把经费直接投到某一具体的幼儿园或幼儿身上,而是用于某一区域范围内学前教育管理改革、师资培训、课程开发、信息服务、社区服务、幼儿家长指导等,可以广泛地惠及幼儿和幼儿家庭、社区、幼儿园的各种活动中。例如,1999年英国开始在60个地区开展“确保开端”项目(Sure Start),该方案强调在尊重家庭文化背景的基础上,帮助家庭营造良好的家庭教育环境,政府雇佣幼儿保育和教育的专业工作者为家庭提供的服务主要包括:家访咨询、帮助家长理解和支持幼儿的游戏、分享儿童保育和教育的经验、提供初步的社区健康服务、为有特殊需要的儿童和家长提供支持。“确保开端”项目在实施3年后已经获得了5.4亿英镑的资金支持。

2. 对私立托幼机构的财政投入

世界各国对私立幼儿园直接的财政拨款项目比较少,即使有些财政拨款,数额也都不大。在OECD提供学前教育财政信息的19个国家中,只有少数几个国家对私立幼儿园提供直接的财政资助。这些国家的一些具体操作方法可以供我们参考[]

 


OECD主要国家对私立托幼机构的财政投入

新西兰为给私立幼儿园提供普遍的财政资助和增进质量,设立了私立学前教育服务的财政资助项目。申请的资格是得到许可或特许的学前教育服务机构每天开放6小时,每周开放30小时者可得到最高资助:必须提供年度审计报告包括经营性和非营利性幼儿园。依提供的学前教育服务的种类、质量等级和入学儿童的年龄,按公式计算每一所私立幼教机构所得补助数额。按1997年标准,小于2岁幼儿,每幼儿每小时补助4.84新西兰元;2岁以上,每幼儿每小时2.43新西兰元;幼儿园每一儿童每小时补助3.24新西兰元。高质学前教育可再获得11%追加。

英国3-4岁儿童提供免费教育场所项目,包括对私立托幼机构的财政资助。地方当局直接拨款给各种学前教育服务的提供者,使其能提供免费教育场所。而学前教育服务供给者必须达到一定的条件,如提供基础课程。资助标准由各地方当局根据实际情况确定一定比率,每个幼儿约416英镑。英国的另一项私立托幼机构的财政资助是年幼儿童看护补助。资助的对象是私立机构,资助的标准每一年由地方当局审核。目的包括为适龄儿童提供免费的学前教育服务,保证教育质量,提高4岁儿童入园率。该项目计划2001-2004年共提供56100万英镑。

美国政府在资助方面对任何类型的幼儿园采取一视同仁的态度,但各州都规定,只有经过注册,领到办学执照,非营利性的私立幼儿园才可享受到免税待遇。美国联邦和各州的宪法、法律还严格限制私立幼儿园的资助上不能有任何宗教目的。

从以上几个国家的政策,我们可以得出下面的几点结论:

首先,政府对私立幼儿园财政补助的出发点在于私立幼儿园分担了政府的部分职责,提供了公共服务项目,其目的是保证不同类型幼儿园之间和就读不同类型的幼儿之间享受学前教育财政经费的公平[]

其次,享受财政补助的幼儿园必须达到一定标准,接受政府的资格审查和监督,完成政府交付的任务,达到标准方可获得补贴,这样,政府间接控制了质量,维护了幼儿的利益,实现了公共财政的目的;

第三,政府要在保证对公办幼儿园的财政投入的前提下对私立幼儿园提供财政资助,形式以项目投资为主,运用市场机制提供经费,以保证财政经费的使用效率;OECD各国的普遍做法是采取优惠性财政政策,而不是直接提供财政拨款。

     3. 小结

从理论上讲,在学前教育服务供给的问题上,政府决定资助公办托幼机构还是私立托幼机构是一个比较复杂的问题,这取决于政府在直接供给的效率问题和委托供给所产生的代理问题之间进行权衡。“在经济学领域,当公司面临是由自己生产还是购买产品的决策时,要考虑的核心问题是‘交易成本’的大小。当该公司在生产技术方面具有优势时,它会选择自己生产;而当其生产成本上升时,它则会与其他生产者签订合约,购买该产品。从信息的角度看,当不确定性较小且对所购买产品的质量较容易鉴别时,通常采取购买的方式;当不确定性因素很大,契约的监控成本较高时,则采用自己生产的方式。”[]“交易成本”的概念为我们研究政府对公私托幼机构的资助政策提供了一个分析角度。

但从各国学前教育发展的历史和实践来看,政府对公办托幼机构的资助总是优先于对私立托幼机构的资助,并且对公办托幼机构的资金投入远高于对私立托幼机构的资金投入,当然,这与公私托幼机构各自不同的机构性质、办学主体和办学目标等密切相关。

(二)需求方的财政投入机制

1. 政府对幼儿及其家庭资助的项目和类型

政府对幼儿及家庭的资助最初是以现金的形式实现的,但随着幼儿教育的发展和政府政策的逐步完善,政府对幼儿及家庭的资助渠道日益多样化,一般有现金、服务和实物形式、教育券、税费减免和规制等形式。

OECD许多国家,尤其是北欧福利国家,一般对幼儿及其家庭补助不仅品种多,而且数量足,体现了国家与社会共养共教幼儿和支持幼儿家庭的基本理念。

 


比利时的税费返还:如果孩子父母工作,可以按收入税收的返还,最多每天可退331比利时法郎(9美元)以用于冲抵学费;如果没有工作,每年至多可返还11000比利时法郎(299美元);

 丹麦的自由选择计划:由地方政府根据适龄儿童数量决定助学金的规模。数额不能超过法律规定的孩子父母在私人机构花费的70%和该地区最廉价的托幼机构的净办学成本的85%。申请补助儿童的条件上,必须就读私立日间托幼机构,孩子必须在年满24周后接受私立机构教育,直至进入学前班学习为止;

韩国的低收入家庭幼儿教育补贴计划:2004年,韩国出台政策规定,未满5岁幼儿的城市家庭或双胞胎子女家庭( 一家四口者) , 每月平均收入低于318万韩元, 以及农渔村家庭( 也是一家四口者) 每月平均收入低于353万韩元者, 都能获得158, 000韩元的教育补贴。

英国的提供幼儿家长假期计划:为了使家长有更多的时间和孩子在一起,保证家庭生活的质量与健康,英国政府延长了妇女带薪产假(14周增至18周,可望延长至40)和第一次为有5岁以下幼儿的家长设立了父亲可以使用的父母假(13周的不带薪假期,低收入的家长可以申请额外津贴以贴补减少的收入)

 

还有西班牙的学前教育券实验、芬兰的私立看护津贴、法国的双亲工作家庭日托补助协议、澳大利亚的国家儿童看护津贴等,此处不一一列举。仅从儿童学费减免情况出发,OECD国家的儿童教育和看护补助项目可以分为以下几类:

OECD国家3-6岁儿童教育和看护学费减免情况[]


国别

全免

减免部分学费

低收入、多子女和特殊家庭减免

部分时段免费

部分托幼机构和教育服务减免

澳大利亚

 

 

比利时

 

 

加拿大

 

 

 

丹麦

 

 

芬兰

 

 

 

法国

 

 

 

意大利

 

 

 

 

卢森堡

 

 

 

荷兰

 

 

挪威

 

 

葡萄牙

 

 

 

瑞典

 

 

 

英国

 

美国

 

 

 

从上表可以看出,在OECD国家中,没有任何一个国家能为3-6岁幼儿提供无条件的、全免费的教育和看护。家长也要为幼儿接受社会教育和看护承担相应的费用是各国普遍的做法。在这14个国家中,选择全免学费、部分减免学费、低收入多子女和特殊家庭儿童学费减免、部分时段学费减免、部分托幼机构和服务减免学费的频率分别为087713,在这14个国家中普及的百分率分别为057%50%50%93%

2. 小结

根据前面介绍的各国对幼儿及其家庭的补助政策,可以归纳出以下结论[]

第一,儿童补助的目的是支持儿童接受较正规的、社会的托幼教育服务,而不是满足儿童生活和保健需要。基于此,对儿童补助的范围一般定位于社会中低收入阶层,即部分弱势儿童,普遍发放补助的品种极少。

第二,补助的金额比较灵活,视儿童需要而定。采取“积极歧视”的原则,考虑儿童父母的工作收入、子女个数和托幼机构的收费水平等多种因素,制定幼儿补贴数额,家庭和个人条件较好的幼儿一般不能或只得到较少的补助。同时,家长适当承担部分比例的学费也是各国比较一致的做法。

第三,对幼儿及其家庭的补助一般可以分为税费返还(或抵扣)和现金补助两类。采用前一种补助形式的国家占据绝大多数。这反映了OECD国家儿童福利和儿童入学资助改革的共同趋势:既要给儿童及其家庭提供经济保障,又要奖勤罚懒,防止儿童父母形成依赖心理和懒惰习惯。当然,这个政策将对儿童的入学补贴与父母的工作状况和收入状况联系在一起,父母有工作且收入较高的家庭,可以申请得到较多的税费返还或抵扣,从教育公平的角度出发,颇有争议。

第四,各种补助组合使用。一般OECD国家将普及性幼儿补助和有选择的补偿性幼儿补助搭配使用,或者将服务于不同目的的不同品种的幼儿补助混合,或者将同一品种的补助设置定额部分和机动部分。

(三)需求方VS供给方?

政府到底是应当把资金直接投入到托幼机构,还是间接地补贴给幼儿和家庭,通过市场来进行运作?哪一种财政的投入机制会更有效率?哪一种会进一步促进教育公平的实现?

1. 从现实中幼儿所处的年龄阶段来比较

1)对于3岁以上幼儿的资助:

各个国家对教育机构中3岁以上幼儿的资助政策比较相似。供给方财政投入是主要实行的机制,公共财政体系在这部分占主导地位。这些托幼教育机构主要是由中央、州或地方政府来直接提供的,或者依赖于政府的非公办或私人组织,它们从政府得到50%以上的资助,并同意按照政府的监管政策或具体的规章制度提供服务。

2)对于小于3岁的幼儿的资助:

对于小于3岁的幼儿来说,供给方财政投入和需求方财政投入或二者的结合是主要采用的形式。总的来说,自由经济体国家和其他国家是有差别的。在前者中(澳大利亚、加拿大、爱尔兰、韩国、荷兰、英国和美国)倾向于采用向家庭提供资助的形式,这是其财政投入的主要形式,比如现金、教育券、税费抵扣等。相反的,欧洲大陆国家采用需求方的财政投入机制,直接向教育服务机构拨款,作为其财政资助的主要形式。

2. 从教育效率和教育公平出发来比较

根据OECD国家的报告[11],至少是目前,根据各国的经验来看,由政府管理的供给方财政投入机制比需求方财政投入机制能够产生更加均衡的教育公平,覆盖更多的幼儿数目(1-6岁)。通过市场机制运作(需求方财政投入)会带来更多的不公平,可能的原因在于私人供给的弱监管性、家庭日常看护的优势、私人供给者不愿雇佣充足的条件合格的员工。另外一个可能的原因是,这种补贴家长的需求方投入机制刚出现,对于市场提供幼儿服务中出现的各种问题缺乏相关的管理经验。

总之,OECD的报告指明,在大多数国家中,公共财政对托幼机构的直接拨款与需求方财政供给机制相比,可以带来更有效率的管理,更有利于扩大受资助的规模,促进全民素质的提高,更有效地推动教师的培训和促进幼儿在入学机会上的进一步平等。2004年瑞典ECEC体系的一份评估报告也证实了这一点,报告指出学前教育质量的分化是由于管理控制权由中央政府下放到地方政府或儿童家长手中引起的。中央的直接拨款和专项拨款保证了政府对学前教育有更多直接管理和控制的权力,而项目资助体系(需求方财政投入机制)并没有指定资金的用途,它是由地方政府决定资助哪些项目及如何投资,并把选择的权利交到儿童家长手中,从而将会削弱了政府的管理权(Bjorklund2004)。

具体而言,一般来说各国政府都采用供给方财政投入机制,在某些国家内通过向家长收费作为补充,以提供托幼机构的运营成本和人员工资(后者占到ECEC服务实际成本的70%)。在公共管理体系中,政府对托幼机构的服务水平有一定的监管标准,如办学规模和教师上岗条件都必须符合中央或地方的监管标准和规章制度。托幼机构在接受政府监管的同时,接受中央或地方管理部门的支持或公共儿童机构的指导。因此,托幼机构规划地越有效率、教师培训保持地越连贯,就越有可能达到政府规定的基准,获得政府的资助,这样托幼机构的服务质量也得到了保证,这是供给方财政投入机制的贡献之一。尽管如此,由于学前教育是比较典型的劳动密集型服务,当前对供给方财政投入机制的一个主要的批评是通过直接资助机构提供学前教育与服务的成本比较高。

近几年来,OECD国家的学前教育向自由市场经济转化有所发展,降低了公共财政的支出,给家长更多的选择和管理权。教育券和对家庭的补贴比直接向机构拨款更受欢迎,人们预期家长购买学前教育服务会促进私人幼儿园的开办、新机制的引进会使得学前教育市场更有竞争性,这一切都会降低政府的成本。与此同时,政府对私人提供的托幼机构的监管放松了,如在师生比和教师的上岗条件上。从某种程度而言,资金配置的权力从政府的手中转移,由基本的市场规律所决定,消费者获得更多的信息,托幼机构面临更多的竞争,从而会产生更低成本的公平。[12] 不可避免地,在现实实践中,这可能会促使一批收费低廉、但服务质量较差的托幼机构涌现出来,在这些机构中,政府无法通过财政拨款等手段对其教育质量和服务标准进行有效地控制和管理。需求方财政投入机制在实践中产生的另外一个问题是,儿童家长是否能够获取充足的有关托幼机构服务水平的信息,以做出合理的选择。因为信息总是不对称的,并且儿童家长也无法承受高昂的信息搜寻成本。

3. 小结

不论是供给方财政投入还是需求方财政投入,政府的宗旨都是为了保证向所有最需要学前教育服务的儿童提供入学机会。根据20OECD国家的总结报告可以知道,没有政府对学前教育的政策、在托幼机构和管理方面的重大投入,家庭负担学前教育的承受能力和学期教育的质量很有可能遭到冲击和破坏,这不仅适用于公办托幼机构,也适用于合法设立的私立机构。没有政府对全体托幼机构持续地资助(直接向机构资助或间接地向家庭补贴)和公共监管,ECEC服务注定杂乱无序,质量严重下降。这与学前教育体系的主要宗旨背道而驰,即为所有儿童提供合格的看护、发展和学习,尤其提升处于劣势地位的儿童的入学机会。总之,政府在决定对儿童提供基本福利时,首先需要根据自己国家的传统和现实情况,在是提供家庭补贴还是进行机构供给之间做出选择;其次根据学前教育的公平、效率和充足性三原则,确定自己想要提供的何种质量、何种标准的学前教育。总之,不论选择了哪种财政投入机制,儿童的权益始终应当成为首要的指导方针。

 

参考文献

 

[1]      OECD (1998). Early childhood education and care policy: proposal for a thematic review -DEELSA/ED(98)2, Paris, OECD

[2]      OECD, (2001) Starting Strong: early childhood education and care, Paris, OECD

[3]      OECD, (2002). Education Policy Analysis, Chapter I: Strengthening early childhood programs: a policy framework, Paris.

[4]      OECD, (2003). OECD Country Note: Early Childhood Education and Care Policy in Canada

[5]      OECD, (2004). OECD Country Note: Early Childhood Education and Care Policy in France

[6]      OECD, (2006). OECD Country Note: Early Childhood Education and Care Policy in Austria

[7]      OECD (2007), Education at a Glance, Paris, OECD

[8]       Cleveland, G. and Krashinsky, M. (2003) Starting Strong: Financing ECEC Services in OECD Countries. Paris, OECD



* 作者简介:刘云波,董原,均为北京大学教育学院2007级硕士研究生。

[]如无特殊说明,本文中的学前教育就指的是处于0-6岁的学前教育阶段。

[] Starting Strong II: Early Childhood Education and Care, OECD, 2006.

[] OECD Country Note: Early Childhood Education and Care Policy in France, 2004.

[] Starting Strong: Early Childhood Education and Care Policy, Country Note for Austria. OECD, 2006.

[] Gordon Cleveland ,Michael Krashinsky. Financing ECEC Services in OECD Countries.[EB/OL].

[] 同上,pp90-91.

[] 蔡迎旗.学前教育财政投入与政策[M].教育科学出版社,北京,2007(6):160.

[]曾晓东,张丽娟. OECD国家早期教育与服务财政支出研究[J].比较教育研究, 2007(11):54.

[] See the table4. Gordon Cleveland and Michael Krashinsky University of Toromonto at Scarborough, Financing ECEC Services in OECD Countries. OECD data.2003-01-30:76-89.

[]参考蔡迎旗.学前教育财政投入与政策[M].教育科学出版社,北京,2007(6):181.

[11] Starting Strong II: Early Childhood Education and Care.Paris:OECD,2006. OECD Online service:112-118.

[12]但也有研究提出了相反的观点,加拿大一项关于政府对家庭提供母亲喂养补贴的研究(GordonKrashinsky, 2003)表明,从长远来看,对家庭进行资助的成本可能并不一定低于通过机构提供早期教育与服务的成本。 

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