引 言

纵观历史,中国促进农村地区义务教育发展的模式具有两个基本特点:(1)首先是通过广泛采取降低教育成本的措施,解决物质保障的基础问题,扩大教育供给。这一方面最为突出的就是非公办教师的制度安排。这一过程的可行性源于像教育这样的社会服务是劳动密集型程度极高的,因此在低工资经济中成本相对较低。(2)其次,通过广泛地分散经费供给责任,提高经费供给水平。其核心的制度安排就是横向上向广大的农村家庭和社区分散责任,他们直接担当了重要的义务教育经费供给责任;在纵向上由基层政府承担重要的财政和管理责任。这些制度安排有其历史贡献,但是最终加重了农村家庭的教育负担,不利于切实保障农村落后地区的教育超前发展。

审视历史,实际上主导过去十几年中国农村义务教育财政制度不断完善和改革的主要驱动力与上述的两个特点密切相关,特别是不断纠正过度分散义务教育经费供给责任导致的问题,200512月颁布实施的“农村义务教育经费保障机制改革”正是这种不断加速的政策发展的结果。

一、农村义务教育:中央政府的财政作用

在中国,义务教育财政责任由县、乡基层政府承担所产生的问题早在1990年代中期就已引起研究者的关注。1994年有学者指出,中国义务教育财政体制“在管理的分散上走得太远了”,特别是:(1)不能适应我国城乡典型二元经济和地区间发展不平衡的基本国情;(2)不适应我国地方政府行为非规范的现状,缺乏对地方政府的有效制约;(3)不利于切实保障落后地区的经济利益、保障落后地区义务教育的超前发展;(4)加重了低收入家庭的经济负担,不利于贯彻机会平等的义务教育原则等[1]。加大上级政府的基础教育投入被认为是解决这些问题的关键所在,中央和省级政府应承担更多的义务教育财政责任很快成为具有共识的政策建议[2]

对于增加农村义务教育财政投入的相关制度改进,最为重要的决定性因素之一是中国的财政体制。1994年中国实施了分税制改革,其主要内容包括划定各级政府的支出责任,按税种划分中央和地方政府的收入权限边界,建立规范的财政转移支付制度。在中国的财政体制内,财政转移支付制度是促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。目前,中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付和专项转移支付构成。

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安排,目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标,以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。地方财政需按规定用途使用资金。

与此相应,中央政府支持农村义务教育的财政手段主要是:

第一,在财力性转移支付方面,其中较为重要的一般性转移支付以公式为基础分配资金。这些公式按照客观因素计算确定标准财政收入和标准财政支出,以各地标准财政支出大于标准财政收入的差额为分配依据。计算标准财政支出的因素指标包括人口、城市化程度等,而其中和教育有关的学校及学生数等变量也包括在内。另外,中央政府通过调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等直接补助地方政府在支付公务员和事业单位人员(包括学校教师)工资方面的支出。

第二,在专项转移支付方面,1994年中央政府通过这一方式支持基础教育的资金总量仅为2.2亿元。1995年至2000年,中央政府投入专项资金实施了新中国建立以来的最大教育专项资金工程“国家贫困地区义务教育工程”。2001年,中央政府决定再从中央财政中投入专款50亿元(其中部分资金用作免费提供教科书经费),实施第二期“国际贫困地区义务教育工程”,集中投入到2000年底尚未普及义务教育的522个县。到了2003年,由财政部、教育部主管的与农村义务教育发展相关的专项资金还包括中小学危房改造工程、中小学布局调整专项、寄宿制学校改造等大型项目。

1995-2006年期间,中央政府对于基础教育的专项资金支持具有如下几个特点。第一,这些专项项目都是明确地为促进贫困地区、少数民族地区和边疆地区的普及九年制义务教育发展而实施的,根据地理性单位——县域——界定资助目标。第二,这些教育专项的主体组成部分是一些大的、周期性的项目,它们不是以平衡经常性的教育事业性经费为目的,而是以集中解决农村地区义务教育的急迫问题为目的。第三,这些教育专项的支出结构不断变化,但是总的来说,改善学校办学条件是中央资金支持的重点。随着学校办学条件不断改善,“上学贵”的问题得到了越来越多的重视。2001年中央政府明确提出了“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)的政策,计划每年拿出1亿元,作为家庭经济困难学生上学的补助。此外,中央财政每年还另安排1亿元(2002年为2亿元,2003年为4亿元),用于向未完成“普九”任务的国家扶贫开发工作重点县和中西部农村地区贫困中小学生免费提供教科书。

二、农村义务教育经费保障机制的政策设计

2001年国务院确定对农村义务教育实行“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的管理体制。各级财政按照要求加大了投入;但是,一些关键的问题仍然没有解决,包括各级政府投入责任不明确,经费供需矛盾比较突出,教育资源配置不合理,农民教育负担较重等。在这种背景下,农村义务教育经费保障机制改革的核心政策设计工作于2005年春季开始启动。

至此,中国教育领域的实践者和研究者已经提出了几种完善农村义务教育经费保障机制的方案。主要的是:第一种方案是所谓的“生均经费标准方案”,也就是在省级或全国范围内首先建立生均经费标准,测算各县经费需求总量,然后按照各县级政府的财力,计算其教育投入的规范支出,在此基础上计算资金缺口,并由县以上各级政府提供资金填平补齐。第二种方案是所谓的“中央财政承担西部教师工资方案”。对中西部经济欠发达地区,中央财政承担农村中小学教师的工资等支出,概而言之,“国家把这些地方的基础教育完全包下来,其经费由中央财政直列预算”[3]。第三种方案是在已实施的“两免一补”政策基础上,进一步扩大资助力度和覆盖范围,由中央和地方政府按照“分项目、按比例”承担所需经费的方案,在中西部农村地区率先实施免费义务教育。

“农村义务教育经费保障机制改革”最后的决策方案具有如下的几个特点:

第一,这一方案以“学生为本”的政策理念为指导。这一改革方案的设计贯彻了使广大农村儿童及其家庭更加直接、更加广泛地受益的原则,其核心的内容是确定由中央财政直接承担了中西部地区免除学杂费和提高公用经费标准所需的大部分经费,将以往由学生及其家庭分担的教育投入责任转为主要由中央财政承担,使这些地区的学生直接而明确地受益于中央财政。在诸多不确定性因素存在的情况下,中央财政直接而强有力地保障“让每一个农村孩子上得起学”的主要政策目标的实现。这与中国政府当前提出的“以人为本”、“建设和谐社会”的执政理念高度一致,而这是该政策设计的最重要决定因素。换言之,最终采纳的政策方案将直接降低受教育者的私人教育成本、解决由此引发的受教育者和政府间的矛盾作为当前中国农村义务教育发展的最急待解决的问题。

从这个角度看,三种政策备选方案的核心区别在于其背后的对于中国农村义务教育需要优先解决的问题和矛盾的判断不同。

第二,这一方案是兼顾了现实约束和未来改革的必要性的方案。这其中最为重要的约束性因素是中国的财政体制。中国式的财政分权曾经被认为促进了中国的经济增长,但现在,人们越来越认识到,地方政府因横向财政竞争,偏向于投入生产性的公共项目,而对于公共教育、公共卫生等公共支出项目投入不足,最终导致公共服务的供给不足[4]。因此不仅是针对教育领域,便是针对其他公共服务领域,建议中央和省级财政承担更加重要的财政责任的呼吁也此起彼伏。然而,中国的财政转移支付制度十分不完善,当前对于是否应主要增加财力性转移支付还是依靠专项转移支付来解决这样的问题存在严重的争议。加大专项转移支付的弊处在于割裂地方政府财政资源的完整性,助长相关的部门利益主导决策的现象,进一步混淆各级政府之间的事权和财权划分,最终影响整个转移支付制度的促进地区间财力均等化的目标达成。而主要依靠财力性转移支付的问题在于地方政府——特别是贫困地区的地方政府——的公共财政行为缺乏有效的民主监督与决策机制,不能确保民众的公共服务需求得到满足。需要指出的是,这种制度缺陷,与第一种方案的可行性相关。也就是在现行体制下,无法确保地方政府确实按照政策设计提供足额的教育财政投入,从而影响整个政策的有效性。

在最后的政策中,教师工资保障体制不变,也就是上级政府主要采用财力性转移支付补助地方政府的教师工资支出。实际上,第二种建议方案没有被采纳的原因,不在于现实中教师工资问题是否存在,而在于其政策设计与现行财政体制的兼容性。如果教师工资责任上划,由于这是地方财政支出的重点,这种改变必然要求重新设计财力性转移支付制度,甚至导致各级政府的财权和事权的重新划分。其次,教师工资由中央财政承担带来巨大的管理成本,而中国现在还没有这样的管理基础。教师工资上划意味着上级政府也必须对于地方学校有着非常细节化、动态化的了解,信息十分可靠和科学,否则没有办法解决其中的信息不对称和道德风险问题,这也将可能导致严重的效率损失。

概而言之,中国农村义务教育经费保障机制的改革受到诸多的局限。考虑到发展农村义务教育的迫切性和重要性,改革政策的及时出台势在必行,因此兼顾现实条件的约束性和长远改革的必要性是必然的选择。

三、结论

农村义务教育经费保障机制改革政策的出台,并不意味着中国农村义务教育财政问题已经得到彻底解决;实际上,正如前文所述,一些亟待解决的问题还未有成熟的对策,包括教师配置的均等化和相关的教师工资待遇问题等,正在实施的改革方案实际上具有极强的过渡性。在未来的几年中,中国的决策者和研究者亟待更加广泛地借鉴国际经验、深入严谨地分析农村现实,来面对这些更加具有挑战性的问题。

 

 

参考文献:

 

 

 



[1]苌景州.建立有利于义务教育均衡发展的资金保障体系[J].贵州社会科学,1994,1.

[2]王蓉等.努力建设中国公共教育财政体制.中国教育与人力资源问题报告--从人口大国迈向人力资源强国,中国教育与人力资源问题报告课题组编,北京:高等教育出版社,2003.

[3]范先佐.构建“国家办学、分类承担的农村义务教育财政体制[J].教育发展研究》,2004,4.

[4]张晏,龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].中国经济学(季刊),2005,(总19.

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