在全国范围内,清理、核实与偿还“普九”债务具有三个方面的问题与挑战:

第一,在“欠债”清理方面,由于缺乏常规性的相关统计系统,农村地区普遍缺乏学校债务方面的基础数据。学校的债务债权关系复杂,学校校舍与土地的产权属性模糊,债务难以认定、核实。更棘手的问题还在于,基层政府和学校与上级政府之间存在着信息不对称问题,前者掌握更多信息,尤其是在后者计划分担债务的情况下,信息失真的可能性增强。

 

 

1 清理、核实与偿还“普九”欠债的问题与挑战

 

“欠债”清理

1)缺乏基础数据

2)信息不对称

3)债务债权关系不清

4)学校校舍与土地的产权属性模糊

“欠债”偿还

1)偿还责任不清

2)财政资金有限

3)激励机制扭曲

避免债务发生的长效机制

缺乏农村学校的基建投入保障机制

 

 

第二,对还债责任归属的认识不一致。这首先是各级政府之间的责任分担问题,其次是学校与政府之间的责任分担问题。基层政府财力紧张,农村地区又普遍存在初中和高中扩容带来的基建投资压力。在这种情况下,解决“普九”欠债困难首先是思想认识的问题。其次,政府实施“还债”政策还可能引发和加剧新一轮的学校欠债,如何建立正确的激励机制是这一政策设计的关键问题。

 

第三,我国农村地区长期以来依靠乡村政府和农村居民捐集资修建学校,其基建投入在现实中从未规范化地、全面地纳入公共财政体制,这是“普九欠债问题出现的根本原因。因此,为了从根本上解决这一问题,未来必须考虑逐步建立农村学校的基建投入保障机制。

中国教育财政科学研究所课题组[①]分别于20059月和20063月在重庆市、湖北省、陕西省和浙江省进行了调研。本报告总结了实地调研的主要发现。

二、重庆市

(一)债务清理与偿还的做法和经验

重庆市从20038月起,由市财政局、市教委、市监察局、市审计局联合开展了全市2002年底以前的“普九”欠债清理核实工作。在此工作完成的基础上,开始实施债务偿还的政策。根据表1提出的分析框架,重庆市此项工作具有如下的特点和经验:

第一,思想认识统一,领导高度重视。2003年,重庆市市委、市政府决心摸清全市“普九”欠债的基本情况,并计划逐步解决欠债问题。根据研究者的访谈,触发重庆市解决这一问题的原因主要是市委、市政府高度重视中共中央、国务院《关于做好农业和农村工作的意见》(中办发[2003]3号)和国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》(国办发[2002]28号)的有关要求,在思想认识上努力树立科学的发展观和政绩观,把教育当作政府的主要责任。

 

 

2 重庆市的实践与经验

 

“欠债”清理

1)缺乏基础数据

1)扎实严谨的前期数据采集和债务核实工作;

2)制定符合本地区情况的债务统计和分析框架;

3)借助专业化的社会中介机构;

4)以最基础的债务统计单位——债务项目——为债务管理和偿还单位;

5)采用信息化管理系统。

2)信息不对称

3)债务债权关系不清

“欠债”偿还

1)偿还责任不清

1)统一认识,领导重视;

2)按照各区县不同情况,制定各级政府分担政策。

2)财政资金有限

有效利用上级转移支付资金(“三奖一补”资金和农村税费改革转移支付资金),优先解决“普九”欠债问题。

3)激励机制扭曲

 

 

避免债务发生的长效机制

 

缺乏农村学校的基建投入保障机制

 

 

 

 

 

第二,制定符合地方实际的、较为严谨的债务统计与分析口径。重庆市财政厅和教育厅的具体负责人员为债务清理进行了扎实的事先摸底调查,制定了既较为严谨、又符合地方情况的债务债权清理分析口径(详情见表3)。这一债务分析清理口径分为三个维度:欠债来源、欠债级次和欠债用途。这一分析统计口径具有一定的借鉴意义。

 


第三,借助专业化的社会中介机构,提高采集数据的准确性和客观性。市财政厅和教育厅招标聘请了12家会计师事务所,对这些事务所的
200人进行了业务和口径培训。这些事务所深入各县,逐笔对区县申报的债务进行了全面审核。社会中介机构的深入参与提高了清理工作的效率、专业性、公正性。 

 

 

 

另外,以债务项目——最为基础的债务统计单位——作为债务清偿与管理的基本单位。有时一所学校具有数个债务项目,甚至一个土建项目由于具有多个债权人而表现为几个债务项目。区县的债务申报、会计师事务所的审核、市政府和区县政府债务的分别承担都是以项目为单位进行的。根据最后审核,纳入市级资金补助的债务项目共计9000多个。在债务清理审计的基础上,重庆市建立了统一的教育债务项目数据库,将这9000余个项目全部进行计算机管理,通过网络和移动存储实现市与区县数据库的对接,为后续的欠债资金销号制管理奠定了基础。这大大减少了工作程序,提高了工作效率。

    第四,抓住机遇,妥善解决偿还资金的来源问题。首先是市委市政府统一要求各区县将中央补助的“三奖一补”资金的80%以上要用于偿还县乡债务[②],首先偿还农村九年义务教育债务,其次用于偿还县乡其他债务。其次,在调研的各区县,农村税费改革转移支付资金中的教育部分被用于“普九”欠债偿还。这两项转移支付资金是偿债的主要来源;在此基础上,市财政和各区县多方筹集资金。

另外,重庆市“普九”欠债的偿还根据各区县财力状况实行市与区县按照一定比例分别负担。渝东南五区(县)按市与区县55分担的比例,近郊九区按市与区县28分担,其余区县按市与区县46分担。

第五,实施销号制,保证欠债资金的有效落实。“销号制”就是坚持单笔“普九”欠债项目,先由区县配套资金全额清偿,市级再对另一单笔“普九”欠债项目全额清偿,市对区县的总体偿还“普九”债务的金额,仍按规定的比例分担。这一机制的目的在于:第一,保证债务偿还资金如数落实到债权人/单位。第二,激励基层政府及时、足额地偿付其责任下的资金。

(二)重庆市“普九”欠债的基本情况

重庆市统一进行清理核实并有数据可查的是各区县20021231之前为“普九”目的欠下的债务。债务清查涵盖其所有区县。关于债务总额,有三个统计数字。

第一个是重庆市42个区县自主申报数,为262,968万元。

第二个是中介机构(12个会计事务所)逐笔核实后的统计数,为200958万元,平均每区县“普九”债务达到4785万元。这一数字比上一数字核减62,010万元,减幅23.6%。核减的主要因素:一是欠债资料不充分,有关手续不齐备或用途不明的欠债以及难以确定债权人的欠债;二是承担九年义务教育的高完中和职业中学用于初中教学的校舍基建、设备购置高初中共用设施、设备的欠债,没有严格按清理文件规定的高初中学生人数进行分摊,以及教职工宿舍修建欠债未在欠债中如实剔除;三是中央、市、区(自治县、市)各级政府安排的专项资金被调剂、挪用或未在欠债中如实剔除;四是非教育公办的民营学校、农校、职中等不属“普九”的项目欠债;五是20021231未完工并交付使用的在建工程;六是超过同期银行贷款利息或未挂帐的利息欠债未在欠债中如实剔除。

第三个是纳入重庆市市级财政分担范围的统计数,为16.1亿。从债务用途方面,它只包括校舍修建欠债和土地征用欠债。从债权人方面,剔除了“三金三乱”欠款和世行贷款项目。最后,按各级政府分别负担原则,市级应补助资金6.9亿元,区县应安排偿还资金9.2亿元.

根据调研中所了解到的情况,最易发生债务的年限为各区县“普九”的前一年和当年。由于要完成上级下达的“普九”指标,很多学校在区县、乡镇财力投入不足的情况下,不得不在“普九”验收前举债进行基础设施建设和教学设备添置。

重庆市42个区县2003年前共有经市财政核实的教育债务20.1亿元。总体看来,各区县债务数目与人口大小成正相关关系(在0.01显著性水平下R方为0.831),往往是人口大县或者大区负债总数大。同时,债务大小和经济发展程度(人均GDP)成负相关关系(在0.05显著性水平下R方为-0.385),即经济发展程度低的地区负债较为严重。此外,债务也与地方财政状况(人均预算内财政支出)成负相关关系(在0.05显著性水平下R方为-0.320),也即地方财力弱的区县负债较高。

重庆市各区县债务中欠债最多的前五个区县(万州、云阳、奉节、合川、江津),欠债额都在9500万以上,债务总数达5.9675亿元,占总债务的29.7%。但是这几个区县都是人口大区县,比如负债额最高的万州区,债务总量达到1.8835亿元,拥有人口168.84万人,是重庆人口第一大区。这五个区县的债务额虽然达债务总数的29.7%,其人口总数也达到690.19万,占了重庆市总人口的22.2%。除了少数经济状况很好的区县以外,从总体的趋势来看是人口数越多的区县欠债额越大,债务额与人口数成强烈的正相关关系。而且这几个区县的“普九时间均在19982003年间,正好是重庆市核实债务的时间(2003年)之前的这一段,可能是“普九的压力造成了大规模举债或者是“普九后时间太短,债务尚未来得及消解。

在欠债最多的五个区县中,万州区的人均GDP4844元,在重庆市处于第22位,云阳、奉节的人均GDP只有2449元和2788元,均处于倒数几位。合川、江津的经济发展水平稍微好些,在42个区县中处于中上游,但是,合川、江津的人均财政内预算支出却并不高,分别排在42个区县中的第40位和第32位。而人均GDP处于最末几位的县:酉阳、巫溪、城口,欠债额并不是很高。这几个县的“普九时间都比较晚,分别在2005年、2006年、2007年,可能是因为“普九的压力还没有到来,学校还未曾大力举债来完成达标任务,所以债务额还比较小。

三、浙江省

(一)浙江省基础教育债务的基本情况

据浙江省统计,2003年末全省教育部门举办的学校负债93.02亿元(不含高等学校、中等专业学校、技工学校、成人中小学),详见下表4

 

 

浙江省2003年末教育债务统计(单位:亿元)   

 

类别       

 

 

 

九年一贯制

 

 

完全中学

特教学校

教育部门举办的幼儿园

其 他

合计       

930207.60

121562.88

165717.17

20527.81

450829.56

108528.53

41700.40

540.50

5390.78

15409.97

(一)基建

888173.13

108094.82

153916.62

20076.35

441213.75

105218.18

39964.58

540.50

5029.83

14118.50

其中:银行贷款

557444.39

43726.47

62216.19

13533.59

333021.14

68979.00

21955.00

365.00

1792.00

11856.00

          拖欠工程款

207006.68

44204.94

58746.81

3912.86

65825.28

19662.82

11683.89

119.50

1313.88

1536.70

          集资款

62762.18

14087.23

15851.62

999.60

18831.73

8698.66

2273.59

6.00

1631.95

381.80

          其他

60959.88

6076.18

17102.00

1630.30

23535.60

7877.70

4052.10

50.00

292.00

344.00

(二)设备

34624.78

9698.50

9903.81

451.46

8986.86

3091.82

1658.60

0.00

184.10

649.63

其中:银行贷款

9906.53

1663.20

1727.00

95.00

4040.00

1514.00

234.00

0.00

0.00

633.33

          拖欠货款

15937.13

5032.43

5401.33

323.72

3116.50

657.95

1358.60

0.00

46.60

0.00

          集资款

4771.69

1777.94

1669.83

19.94

647.31

459.87

46.00

0.00

134.50

16.30

          其他

4009.43

1224.93

1105.65

12.80

1183.05

460.00

20.00

0.00

3.00

0.00

(三)人员支出

5486.37

2544.19

1491.06

0.00

578.88

188.53

77.22

0.00

30.85

575.64

(四)其他

1923.32

1225.37

405.68

0.00

50.07

30.00

0.00

0.00

146.00

66.20

数据:浙江省财政厅提供

 

 

因基建形成的负债88.82亿元,占负债总额的95.4%,设备购置形成的负债3.46亿元,占3.7%

 

在负债总额中,小学负债12.16亿元,占13%,初中(含九年一贯制学校)负债18.60亿元,占20.0%,普通高中负债45.08亿元,占48.4%,职业高中负债10.85亿元,占11.6%,完全中学负债4.17亿元,占4.4%,特殊教育学校和教育部门举办的幼儿园等负债2.13亿元,占2.2%

按负债主体统计,县级及以上政府负债26.94亿元,占负债总额的28.96%,乡镇政府负债6.10亿元,占6.56%,学校负债59.98亿元,占64.48%。详见下表5

 

 

按负债主体统计的浙江省2003年末教育债务统计(单位:万元)

 

   

  

县级及以上政府负债

乡镇政府负债

学校负债

   

930207.60

269386.93

61044.95

599775.72

(一)基建

888173.13

262337.08

58161.19

567674.86

其中:银行贷款

557444.39

213866.66

12741.21

330836.52

      拖欠工程款

207006.68

26646.83

36249.26

144110.59

      集资款

62762.18

10673.42

1656.29

50432.47

  其他

60959.88

11150.17

7514.43

42295.28

(二)设备

34624.78

4129.53

1486.655

29008.59

其中:银行贷款

9906.53

919.2

15

8972.33

      拖欠货款

15937.13

2669.73

636.195

12631.2

      集资款

4771.69

57

7

4707.69

      其他

4009.43

483.6

828.46

2697.37

(三)人员支出

5486.37

2920.32

140.3

2425.75

(四)其他

1923.32

0

1256.8

666.52

数据:浙江省财政厅提供

 

 

按负债形式统计,银行贷款56.73亿元,占负债总额的60.9%,拖欠工程款(设备货款)22.29亿元,占负债总额的23.9%,各种应还未还集资款6.76亿元,占负债总额的7.2%

 

浙江省教育债务的形成具有如下几个特点:

1.从负债的时间来看,浙江省教育债务的形成基本上集中在近几年,即是在“普九”之后,这一点与中西部地区有很大不同,中西部地区的教育债务主要是在“普九”过程中形成的。以湖州市和龙游县为例,湖州市直属学校的负债主要是在2003年开始逐渐形成,主要以无风险和低风险债务为主。龙游县的教育债务主要是2001年以后开始形成。

2.从负债的原因来看,浙江省教育债务形成主要是因为布局调整、“教育创强(县、乡)”、“万校标准化工程”、“四项工程”等非“普九”原因引起的,这也与中西部地区有很大区别,中西部地区的教育债务主要是由于“普九”引起的。

3.从负债的教育阶段来看,浙江省教育债务主要集中在高中阶段,据03年统计,高中负债55.93亿元,占教育负债总额的60%。其中普通高中负债45.08亿元,占48.4%,职业高中负债10.85亿元,占11.6%。湖州市教育负债的主要原因是为了满足广大人民群众接受高中阶段的教育需求而新建、扩建、改建学校所形成的。

4.从负债的主体来看,学校是主要的负债主体,学校负债额占总额的64.48%,其次是县级及以上政府,占负债总额的28.96%,乡镇政府负债占6.56%

5.从负债形式来看,银行贷款是主要的债务,占负债总额的60.9%,其次是拖欠工程款(设备货款),占负债总额的23.9%,各种应还未还集资款占负债总额的7.2%

6.从经济发展水平来看,发达地区的非义务教育阶段负债规模大,与此相比较,不发达地区的义务教育阶段负债规模大。(二)债务清理与偿还的做法和经验

浙江省人民政府专门于2005113出台了《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》,从严格控制政府性负债行为、建立债务归口管理制度、编制债务收支计划等多方面对包括教育债务在内的地方政府性债务的管理进行了一系列的规定和规范,主要内容包括:

1. 严格控制政府性负债建设行为

对政府性负债建设项目,由同级发展改革(计划)、财政部门等对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证,重大项目应通过社会听证、公示等形式,充分征求各方面意见,坚决杜绝盲目、违规举债。龙游县规定对教育事业发展过程中确需要上的新、大项目,必须经过科学论证,慎密测算,经有关部门审批并落实建设资金后,方可立项、开工,经财政局审价中心审核,方可结算。同时,建立会计核算中心,统筹安排预算内外资金,加强监督指导。

2.建立政府性债务归口管理制度

对各级政府及其部门、所属单位举债,在政府统筹安排下,由同级财政部门实行统一归口管理,努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。各级财政部门负责政府性负债建设项目资金审核,承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的,各级投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目。

3.科学编制政府性债务收支计划

各级政府根据建设需要和承受能力,在编制年度财政收支预算的同时,要编制统一的地方政府性债务收支计划,明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。政府性债务收支计划须经同级政府常务会议讨论通过后执行,并报上级财政部门备案。政府性债务收支计划需调增的,应按规定程序报批。

4.着力完善政府性债务偿还机制

按照“谁举债、谁偿还”的原则,严格确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源,并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目,各级政府不得负债建设。各市、县(市、区)政府要设立相应的偿债准备金。准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3%-8%,有条件的可适当提高提取比例。偿债准备金由财政部门实行专户管理,不得截留、挪用。

5.加强项目财务监督和绩效评价

财政部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况,会同有关部门加强稽核检查,实行过程控制,严防项目举债突破计划规模。政府性负债建设项目完成后,财政、发展改革(计划)等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。强化政府性投融资机构财务监督,切实规范内部运作机制。

6.构建政府性债务风险预警体系

建立政府性债务报告制度,各市、县(市、区)要对本级政府性债务进行全面、分类统计,定期编制报告,由政府主要领导签字后,报上一级财政部门备案。建立债务风险监测指标体系,以负债率(债务余额与当年地区生产总值的比例)、债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(年度还本付息额与当年可支配财力的比例)等为重点,对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中,负债率不得超过10%,债务率不得超过100%,偿债率不得超过15%。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。已突破上述比例的市、县(市、区),要切实采取有效措施,努力把各项指标降低到限制水平之下。

7.坚决限制政府融资担保行为

除经国务院批准的为使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷之外,各级政府及其部门不得提供融资担保,切实防止将市场主体经营性债务风险转嫁到地方政府。

8.清理消化乡镇政府性债务

按照国务院关于“制止新债,摸清底数,明确责任,逐步化解”的原则,对已经形成的乡镇政府性债务,进行全面、彻底的清理,并制定具体的偿债计划,因地制宜采取有效的化解措施。乡镇政府及其下属单位原则上不得举债,对特殊情况下确有必要的,必须严格按照从紧的原则,报县(市、区)政府批准。

另外,实地调查的龙游县地方政府还采取了“盘活存量,进行资产处置”的措施化解教育债务。这一措施的核心思想是树立全县一盘棋的原则,盘活闲置教育资产,加强可用资金的统筹,集中力量偿还重点债务。目前全县可供盘活的教育资产有145 处,约9998 万元。教育部门成立了教育发展总公司,其职能就是统一处置闲置教育资产。全县所有的教育债务都由教育发展总公司来管理,减少了随意负债的风险。学校建设的任务也由教育发展总公司来负责,力图有效遏制学校盲目建设。

湖州市也采取了类似的方式——即“土地置换”——来消除教育债务。负责人员举例指出,该市新世纪外国语学校现址占地25.92亩,按每亩300万元计算约7800万元;湖州五中及原艺术与设计学校现址占地约60亩,按每亩200万元计算约1.2亿元。湖州十五中约27亩,因为有一部分规划在沿河绿化带内,剩余的土地估计可以置换3600万元左右。上述4宗地块由土地储备中心收购拍卖估算值为2.34亿元左右。

但是,两地的试验都发现,教育闲置资产处置困难较多。教育资产因体制原因,存在产权不明晰情况。198711以前建成的学校作为事实用以“土地捐赠协议”或“土地权源证明”等材料确权,但村级不肯出具“土地权源证明”;198711以后建成的学校,凭相关文件申报登记办理土地证,但很难收齐相关文件;学校的使用土地来源不同,办证要求不同,特别是办房产证时,质检证明较难收集。同时,因权属关系不清,很难形成统一的利益分配机制。

四、湖北省

(一)湖北省基础教育债务的基本情况

根据湖北省财政厅副厅长周顺明同志在《全省财政教科文财务管理现场培训会议上的讲话》,从2006年开始,湖北省开始全面展开义务教育“普九”债务审计工作。湖北省采取相互审计的方法,并拨省内专项资金集中人力,集中时间,对全省各县(市、区)每所中小学进行全面审计。在锁定债务时间[]、锁定债务本金[]、锁定债务利息[]的基础上,审计部门对每所学校下达审计结论,同时,每审计一所学校后,学校与欠款单位、个人必须签订还款协议书,并附欠款单位和个人姓名、数额的明细表,审计组组长在前款协议书上签字盖私章,这样将债务锁定死作为今后偿还债务的法律依据。同时每个县要填写审计结果,与此同时财政局长、教科文科长要签字盖章。

由于湖北省正在债务锁定和清理阶段,所以在我们的调研中并没有收集到该省具体的教育债务的数额。

(二) 恩施自治州的个案调查

据不完全统计,截至200511月,全州基础教育阶段共有债务(含高级中学在内)25580.22万元,其中农村学校普九债务12876.41万元,占全部债务的50.3%;城区学校普九债务3889.58万元,占全部债务的15.2%。所辖的两市六县的农村义务教育阶段形成的债权及债务负担情况:施工队和其他方(主要是指民间贷款)为主要债权方,债务主要是以学校名义借贷,占到总债务的60.6%,值得注意的是乡镇政府为债务方也占一定的比重,达到24.2%


6  恩施自治州农村学校普九债务统计表(单位:万元)

县市

农村学校普九债务

合计

债权

债务

欠银行

欠施工队

欠厂商

欠其他

学校欠债

教育行政部门欠债

村委会欠债

乡镇政府欠债

合计

12876.41

1393.51

5808.51

693.95

4980.44

7797.28

766.28

1199.12

3111.3

 

 

 

10.8%

 

45.1%

5.4%

38.7%

60.6%

6.0%

9.3%

24.2%

恩施市

625.67

33.63

485.68

72.17

34.19

385.69

20.55

6.45

210.98

 

 

5.4%

77.6%

11.5%

5.5%

61.6%

3.3%

1.0%

33.7%

利川市

1282.71

3

768

109.68

401.97

179

188.97

74.12

840.19

 

 

0.2%

59.9%

8.6%

31.3%

14.0%

14.7%

5.8%

65.5%

建始县

1107.8

661

 

120

326.8

668.94

57.25

 

381.61

 

 

59.7%

0.0%

10.8%

29.5%

60.4%

5.2%

0.0%

34.4%

巴东县

4983.33

230.87

1774.95

38.84

2938.67

4465.28

 

518.05

 

 

 

4.6%

35.6%

0.8%

59.0%

89.6%

0.0%

10.4%

0.0%

宣恩县

1430.79

33

1100

43

254.79

190

60

500

680.79

 

 

2.3%

76.9%

3.0%

17.8%

13.3%

4.2%

34.9%

47.6%

咸丰县

1840

330

1130

170

210

750

200

100

790

 

 

17.9%

61.4%

9.2%

11.4%

40.8%

10.9%

5.4%

42.9%

来凤县

603.8

83.81

191.6

52.36

276.03

413.57

 

0.5

189.73

 

 

13.9%

31.7%

8.7%

45.7%

68.5%

0.0%

0.1%

31.4%

鹤峰县

1002.31

18.2

358.22

87.9

537.99

744.8

239.51

 

18

 

 

1.8%

35.7%

8.8%

53.7%

74.3%

23.9%

0.0%

1.8%

数据:由恩施州州教育局计财股提供


7  恩施自治州基础教育债务情况统计表(单位:万元)

 

 

县市

 

债务合计

农村学校普九债务

城区学校普九债务

高级中学(含职中)债务

其他债务

债务合计库区学校债务

政府已清理认定的债务

债务合计中利息

合计

已划拨政府的

合计

25580.22

12876.41

3889.58

6497.14

2316.99

1642.12

19610.71

4205.5

1022.14

恩施市

1949.47

625.67

626.6

347.2

350

 

1836.33

 

 

利川市

2410.05

1282.71

283.26

 

844.08

 

2410.05

 

206.86

建始县

3080.7

1107.8

649.4

1323.5

 

 

780

780

75

巴东县

7241.67

4983.33

752.27

1267

239.07

1492.12

5974.67

 

141.22

宣恩县

2277.56

1430.79

133.77

698

15

14

1564.56

 

112

咸丰县

3855

1840

215

1450

350

60

3855

1855

200

来凤县

1712.2

603.8

588

471

49.3

 

1712.1

92.5

149.26

鹤峰县

3053.57

1002.31

641.28

940.44

469.54

76

1478

1478

137.8

数据:由恩施州州教育局计财股提供


(三)恩施州宣恩县和建始县的个案调查

1.宣恩县

宣恩县农村义务教育阶段学校债务总额为2557万元[6],按债务的占用形态分:银行贷款50.53万元,世行贷款400万元,农村合作基金会贷款5万元,个人集资557.96万元,其他应付未付款项(含利息、工程款)等1543.51万元,各自占的比例为:2%15.6%0.2%21.8%60.4%;由县人民政府承担的农村义务教育阶段学校债务总额为2557万元;按债务的形成性质分类:购建固定资产931万元,购置图书及设备45万元,改善基础设施598万元。其他债务983万元,各自占的比例为:36%1.8%23%39.2%。按债务的形成性质分类:主要是用于基础设施投入及改善办学条件。宣恩县城镇学校的债务为(含一中)865万元,农村学校债务为2274万元。

宣恩县教育债务形成的主要时期在1998年至2001年,主要原因是:其一,升级达标活动严重超越承受能力。2001年以前各乡镇为达到“普九”达标的要求,对学校进行“三新四化八配套”等投入,严重超越了学校及当地财政的负担能力。其二,高息借款。宣恩县各乡镇在进行“普九”攻坚时,为完成各项攻坚任务,在县级财政无法保障的情况下学校只好向民间个人高息借款,签订工程合同时约定高息等造成欠债等。

宣恩县在2003年与2004年组织了财政、审计、监察、教育等部门的相关人员对全县普九债务进行了锁定,确定了逐年还款的计划,制定了还本挂息、债权债务相抵等化解“普九”债务的措施。县政府在锁定债务后,又明确了学校债务由县政府来偿还的机制。

在禁止新债务的产生方面,宣恩县相关负责人提出应做到以下四个方面:①在没有政府及教育行政主管部门的批复下,各学校不得自行上项目,搞建设,严把工程的立项、招投标、建设关;实行“谁举债,谁负责”;②切实加强财务管理,严肃财经纪律;③严格实行预算制度,将各项收支金额纳入单位的部门预算,严格按部门预算执行各项开支。④建议在公用经费中规定一定的比例用于偿还债务。

2.建始县

建始县有中小学校280所(点),其中:完小172所,教学点80处,初中25所,高中3所。在校学生71320人,其中:公办小学42998人,初中20408人,高中7419人(含师范生549人)。

截止到20051231,建始县教育债务共有4877.75万元,建始县中小学下欠总债务为:3382.75万元,其中:本金3008.51万元,利息374.24万元。学校总债务中,“普九”总债务4219万元,其中:本金 3886万元,利息 353万元。通过政府化解债务、教育学校多方筹资积极偿还债务,截止200512月,已经偿还消化“普九”债务2811万元,全县仍然下欠“普九”债务1407.8万元。

建始县小学教育债务按债权人构成分:银行贷款49.41万元,占总债务的2.94%;施工方956.6万元,占总债务的56.91%;商家202.9万元,占总债务的12.07%;民间贷款472.08万元,占总债务的28.08%。按项目投入构成分:基础建设1049.07万元,占总债务的62.41%;下达项目建设超支441.97万元,占总债务的26.29%;设备购置166.95万元,占总债务的9.93%;教育教学23万元,占总债务的1.37%。按欠债主体构成分:学校欠债1470.44万元,占总债务的87.47%;县政府欠债210.55万元,占总债务的12.53%

建始县初级中学教育债务按债权人构成分:银行贷款83.82万元,占总债务的4.93%;施工方986.51万元,占总债务的57.96%;商家308.63万元,占总债务的18.14%;民间贷款322.8万元,占总债务的18.97%。按项目投入构成分:基础建设1250.39万元,占总债务的73.48%;下达项目建设超支330.55万元,占总债务的19.42%;设备购置115.33万元,占总债务的6.78%;教育教学5.49万元,占总债务的0.32%。按欠债主体构成分:学校欠债1646万元,占总债务的96.72%;县政府欠债35.76万元,占总债务的2.1%;省州欠款20万元,占总债务的1.18%


 


建始县的上述“普九”债务数额是由两部分构成的,具体情况如下:

第一、县政府锁定“普九”债务(996万)及偿还情况。20026月,由县政府牵头,组织审计、财政对全县各乡镇政府负债情况进行了调查核实,旨在对各乡镇政府承担的债务进行调查核实,不包括乡镇各部门的负债情况,各乡镇政府只报告了由乡镇政府表态所实施的“普九”项目欠下的债务,因此,县政府也只锁定了各乡镇政府“普九”债务996万元,而教育部门实施“普九”所欠下的债务未予锁定。

第二、建始县政府未锁定“普九”债务情况。在20015月,建始县教育督导室根据省教育督导室的统计要求(只统计乡镇以下初中、小学债务),统计上报省政府督导室的“普九”债务是1656万元(不含实验中学、实验小学的486万元)。由此可见,到2001年,建始县初中小学仍欠“普九”债务2142万。但20026月,县政府未将由学校投入的“普九”所欠债务1935万元(包括政府锁定的996万元的利息和未锁定债务利息以及业州镇实验初中、小学在1992年向学生家长借资362万元)予以锁定。到2005年底,未锁定债务经过教育学校多方筹资挤经费,已偿还了861万元,仍然下欠债务1073万元。

此外,建始县自1999年至2005年,下欠非“普九”债务2638万元,已经支付1002万元,仍然下欠1636万元。债务形成的主要原因有:

一是在1998年“普九”验收后,在旧债未还的基础上,按照湖北省教育厅的精神又开展了“普及实验教学”的工程,先由省配备仪器设备,再付款,全县又投入100多万元。

二是从2000年至2002年,部分学校按照省的要求,积极实施现代信息技术教育。原上级文件规定,可以向学生收取上机费,所以学校采取“借、赊、欠”等方式进行微机室建设。2002年税费改革不容许收取上机费了,学校又欠下了一笔债务。

三是项目建设也是导致欠债的原因。如:2003年省安排的寄宿制项目,由中央和省下达专项资金。学校在实施项目时,按照上级计划安排资金进行实施。但是,中央的资金到位了,而省里配套资金70多万元至今未到位,导致学校欠债。又如危房改造资金,上级专项资金补助标准每平方米只199元多,加上基建过程中存在超标准投资,因而增加了学校的债务。

四是建始县的校舍百分之八十左右都属于九十年代以前建造的,质量低劣且大部分又属农民投工献料所建,大量危房不断出现,势必造成学校维修增加投入。特别是,2002年后,学校收费规范化、农民投工集资取消,学校再无资金来源的情况下,只好负债进行校舍的维修改造,逐渐地增大了学校债务。

五、初步的政策建议

全国性大面积的、高额的“普九”欠债现象是我国至今缺乏稳健的、制度化的农村义务教育财政保障机制的标志性问题。特别是农村学校的基建投入在实践中尚未规范化地、全面地纳入公共财政体制。这一根本问题不解决,即便旧的债务被清理,新的债务又会不断产生。这些现象即使在高度重视教育债务问题的重庆也存在。

在缺乏农村学校基建投入保障机制的背景下,下述的因素导致了教育债务的衍生和增加:

第一,教育事业规划与资金需求预算分离。在现实中,不仅在学校层次,甚至在县、乡管理层次,教育事业规划——常常以学校新建和扩充为主要内容——不包含资金需求计划。这导致教育事业规划可能脱离地方财政现实,另一方面在地方政府资金和投入意愿短缺的情况下,又造成了建设在先、投入在后(以偿债形式)的格局,从而更加激励这种行为的延续。

第二,对于政府和学校二者都缺乏有效问责制度。大量教育债务产生的根本原因在于地方政府未能兑现其资金投入的承诺。另一方面,在学校依靠自身筹资的同时,学校财政行为严重缺乏规范是一个必须引起高度重视的问题。当前,对于学校自我筹资的项目,缺乏对于建设规划和资金筹措方案的严格的审查程序,尤其是从财政角度进行的审查程序。实地调研发现,部分学校以高达10-20%的利息率从教师和社区进行筹资,部分学校追求超过地方现实的高标准建设。因此导致的欠债最后难以问责。

关于解决农村地区教育债务问题和建立中小学基建投入的长效保障机制,提出下述几个建议:

建议一:建立多级政府共同分担投资责任的体制。未来应建立中央——省——县各级政府既分工又合作的筹资机制。改变过去完全由基层单位负担的制度安排,中央和省一级政府要承担起一部分农村学校基建资金的筹资工作。但是,在这种筹资体制下,基层政府应负责具体实施,以避免上文提到的信息不对称和激励机制问题。

建议二:解放思想,探讨多种筹资机制。世界各国采用的基础教育基建投入筹资机制主要包括五种:(1)公债;(2)贷款;(3)经常性拨款;(4)一次性拨款;(5)从私营部门筹资等。上述做法可供我国借鉴。根据我国的现实情况,未来可以继续探讨在教育基建投资方面的多元化筹资机制,核心问题是如何将各种机制更加制度化和规范化。

建议三:在近期内,应将改革资金提供机制作为重点,更加广泛地借助金融机构和手段将基建投入转化为常规性、长期性的经费支出。也就是说,与其使用专款方式下拨,不如支持在现有银行体系内成立独立的国家中小学基建贷款项目。需要进行学校基建项目的地方政府提出申请,经过教育效益和申请者财力评估后,银行为之提供低息或无息贷款。这样做的好处有以下几点:(1)这种措施可以和建立“以县为主”的义务教育财政体制、和加大各级政府的投入责任的改革相结合。(2)与此同时,中央政府可以通过调整贷款条件贯彻政策重点,例如对于那些贫困地区可以实施无息贷款、全额贷款补助、或拉长贷款期限支持。(3)建立事前效益控制机制,不同于现在的事后控制。而且将提高资金使用效益的压力转移给学校和基层政府。

建议四:逐步建立全县统筹的教育债务管理机制和教育基建投入管理机制,同时加速建设省级教育债务及教育基建投资的监管机制。在这一方面,浙江省龙游县的做法可供借鉴。在有条件的地区,可以采用省级教育机构跟建筑商签合同,将几个县的基建项目联合起来招标以降低成本。

建议五:建立常规性的学校长期基建报告制度,内容应包括对现有校舍的评估和根据预期学生人数对校舍情况进行的分析,报告的时间跨度应为5-10年。这种长期基建报告应成为学校基建投入的核心依据。

 

 

 

 

 



[] 课题组成员包括王蓉、周光稽、倪俊。王蓉,北京大学中国教育财政科学研究所所长、副教授;周光稽,北京大学教育学院04级硕士研究生;倪俊,北京大学教育学院05级硕士研究生。

[] 根据市财政厅,这笔转移支付资金全部拨付给了区县财政。

[] 锁定债务时间。关于“普九”的时间,湖北省总的时间段是从19951月到199712月,极个别县(市、区)由于多种原因“普九”时间推迟到1998年。其间因“普九”而发生的本金和按当期的贷款利率计算的利息作为“普九”债务。在此之前和在此之后因改善办学条件产生的债务,一律不能算作“普九”债务。

[] 在“普九”期间,为改善学校办学条件,新征校园土地、新建维修各类校舍,修建运动场、校门、围墙、厕所、校道,购置图书和教学仪器设备(包括八室配套),添置课桌椅,以及校园绿化等形成的支出,与按政策规定所取得的实际资金投入(包括政府财政拨款、教育集资、教育捐赠等)相比形成的收支差额,即为“普九”债务本金。在此期间新建维修教职工宿舍,发放教职工工资、津补贴、福利、奖金等形成的债务,一律不能算作“普九”债务。

[] “普九”期间形成的债务利息一律以借款期间金融机构一至三年贷款法定基准利率为准计算,以不高于当年同期银行贷款利率进行计算。

[6] 由于目前湖北省正在进行义务教育阶段的债务清理,因而州一级与县一级的统计口径上面可能存在差异,致使这一数据与州统计数据不同。

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