一、引言[1]
义务教育经费从支出来看,通常划分为经常性(recurrent)支出和资本性(capital)支出两个大的范畴。进行这种划分之所以必要是因为前者通常是在一个会计年度内稳定地、反复地出现,而后者往往是一次性投入但可以使用几年(跨若干会计年度)。在我国,前者称为事业性支出,对应的是“教育事业费”,包括“人员性经费”和“公用经费”两个大的子项目;后者称为“基本建设支出”,不只是土建支出,也包含大型(5万元以上)仪器设备的购置费用,对应的科目是“基建费”。基建支出形成学校办学的基本条件,事业性支出保证学校的日常运行。我国自本世纪以来,以中央政府为主导进行了一系列旨在提高农村义务教育经费保障水平的重要改革。从实现经费保障的效果来看,“以县为主”的改革提高了教育事业费中的人员性经费(主要是教师工资)的保障程度,大规模、长时间拖欠教师工资的现象已经基本杜绝;自2006年以来进行的“农村义务教育经费保障新机制”改革(以下简称“新机制”)则在保障公用经费方面有突出作用(丁延庆、薛海平、王莉红,2008)。但义务教育阶段特别是农村中小学的基本建设经费保障机制尚未确立(“新机制”只是试图建立校舍维修改造的“长效保障机制”)。本篇文章是利用已有的研究文献(特别是调查和实证研究文献)和作者参与的有关研究课题的第一手资料、数据,对义务教育阶段中小学办学条件状况和差异以及对建立农村中小学办学条件经费保障机制的必要性和现实途径的分析和探讨,分为以下几个部分:第二部分是对改革开放以来我国农村中小学基本建设经费供给的简单历史回顾;第三部分是对我国义务阶段学校办学条件现状的实证研究;第四部分是对农村中小学基本建设经费保障情况的简要分析;第五部分是对建立农村中小学基本建设经费保障机制的现实途径的探讨;第六部分是小结和进一步研究的方向。

    二、农村中小学基本建设经费供给的历史回顾
需要指出的是,形成义务教育办学的基本条件,不仅需要基本建设经费支出,也需要公用经费支出(5万元以下设备和教学物品的支出属于公用经费支出范畴)。但本文此部分重点对基本建设经费进行探讨,一个原因是在2005年以来开始实施的“两免一补”政策和“新机制”改革以前,农村中小学公用经费的供给,很长一段时间来源比较单一,即主要依赖杂费收入,多数地方的预算内公用经费和其他来源的公用经费数量很少[1]。通过文献研究发现,自改革开放以来我国农村中小学基本建设供给经费大致走过了以下几个阶段:
第一阶段是前“普九”阶段,这一阶段学校基本经费供给的主要特征是低标准、分散供给、财政支持和保障比较薄弱。中共中央、国务院1980年发布《关于普及小学教育若干问题的决定》,对农村小学希望“用两三年或稍长一些的时间,做到‘校校无危房,班班有教室,学生人人有课桌椅’”(杨颖秀、张红,2006),所谓“一无两有”,即是当时“低标准”的学校基本建设的写照。有很多农村小学是利用祠堂庙宇和老旧的集体房屋开班办学,新建校舍和校舍的维修改造也大多无单一的稳定的资金来源。80年代初普遍开始集资办学(天长县人民政府,1983),80年代中期以后各地普遍开征了“农村教育费附加”,此二者是这一阶段农村中小学基本建设经费的重要来源(校舍建设和改善办学条件也是二者主要的规定用途)。沈百福在1996年对湖北省1982年至1993年的教育集资进行了统计分析,发现在此时期预算外教育经费收入增长速度大大超过预算内经费,其中各级政府用于教育的税费(主要是农村教育费附加和城市教育费附加)和教育集资的增长极其显著,分别增长了约30倍和25倍。捐、集资占教育总收入的比重在此阶段有两次巨大波动,一次是从1982年的2%提高到1984年的21.88%(1983年即提高到了11.89%),再降低到1987年的7.6%;第二次是从1988年的8.4%,提高到1991年的14.03%(连续三年超过12%),再降到1993年的7.84%。从历史文献也可以看出这一阶段农村乡民集资、投工投料对学校基本建设的重要性(朱维新、李宏伟,1992;青铜峡市人民政府,1989)。
第二阶段是“普九”建设阶段,在中西部一些地区一直延续至今。这一阶段的主要特征是标准提高,全面动员、相对集中投入,政府间转移支付发挥了重要作用。从90年代中期开始,全国多数地方进行了“普九”建设工作。这一时期的建设主要是为了实现多数人入学,也要达到“普九”验收的基础设施标准,因此建设和配备的标准提高。各地为实现“普九”进行了全面的经费动员(包括举债)。以中央为主导的一批义务教育转移支付工程提供了大量基本建设资金。由我国政府统借统还的四期世界银行贷款项目及其它借款、赠款项目也主要投向于土建和图书、设施及设备的配备。预算外的收入来源仍然扮演重要角色。农村教育费附加已成为仅次于财政预算内资金(在90年代90%以上为人员性经费)的第二大稳定收入来源。“吃饭靠国家,事业靠附加”,农村教育费附加占到了农村学校经费收入的大约五分之一(胡孝玉,2000)。为“普九”进行社会捐、集资,投入学校基本建设自90年代中后期又形成了一个新波峰[2]。毋庸置疑,“普九”及其验收活动对农村学校办学条件的改善起到了极其重要的作用,但这一时期的大范围的集中的基础设施建设也遗留了严重的问题。其中比较突出的是债务问题。目前全国范围内对义务教育阶段的负债尚无足够详尽和翔实的统计,但可以肯定的是,教育负债数额巨大,对教育事业的影响严重并日益凸显(王圣志,2006)。义务教育阶段的负债很多是“普九”期间的基本建设负债(徐元明,2006;屠彦斌、薛海平,2007)。本世纪初的农村税费改革取消了农村教育费附加(很多地方的计划偿债来源),使学校债务问题又变得突出。
第三阶段是后“普九”阶段,主要特征是以地方财政为主分散供给。近年中国义务教育财政的最重要的变化即是政府对义务教育开始负起投入全责。农村中小学基本建设的经费供给,除一些正在实现“普九”地区外,已较少通过汲取预算外资源来进行。实行“以县为主”之后农村中小学的学校基本建设开始进入地方的经常性财政预算(丁延庆、薛海平、王莉红,2008)。这一阶段很多地方进行了以提高办学的规模效益、提高教育质量、改善不均衡状况为主要目的的新一轮学校布局调整,学校标准化建设初见端倪。很多地方已经完成(如北京、上海)、正在实施(如成都、昆明、河北省)或开始启动(如长沙市、河南省、重庆市)“农村中小学标准化建设工程”,或者类似的建设工程,对农村中小学进行参照国家和省颁标准的,或城乡一致性的建设和配备。2006年春季学期开始的“新机制”改革也在尝试建立农村校舍维修改造的长效保障机制,在中西部地区中央和地方共担校舍维修改造专项资金(分担比例为5:5)。

    三、我国当前义务教育学校办学条件现状
由于学校办学条件和装备涉及内容繁多,数据不完备;具有相同的数量类型的建筑和物品价值差别也可以很大,因此进行统计分析的难度大,特别是对具有全国代表性的样本进行的统计分析更是鲜见。本文作者通过对利用“义务教育办学条件标准和保障研究”课题的调研数据、资料的分析,结合已有得相关研究结果,发现目前我国义务教育阶段的学校办学条件有如下特点:
    1.办学条件地区差别大,区域内学校明显分层
郭志成曾利用1999-2003年全国和部分省、市的统计年鉴和年报资料对全国和不同经济发展水平的地区的办学条件、装备进行过简单描述性统计。郭的研究的计算结果中:参与计算2002年生均校舍面积的7个样本点有4个(分别为安徽和河南的小学、初中)低于“两基”的国检标准(小学和初中分别为4.18和5.59平方米),2003年参与计算的8个样本点,有2个(安徽省的小学、初中)低于国检标准(以上结果为本文作者根据郭的计算结果统计得出)。建筑质量比较的结果发现东、中、西部样本省2003年的危房率差别巨大,最低的北京只有0.26%,最高的云南是15.1%。2003年小学、初中生均图书东部的北京市比中部的河南分别高3.23倍和2.34倍;比西部的云南分别高4.78倍和4.13倍(云南初中低于“两基”国检标准超过40%)。而小学生均计算机数量北京分别是河南和云南的9倍和16.77倍。全国来看,小学的实验仪器、体育场馆、音乐器械和美术器械的达标率中,只有体育场馆的达标率达到了50.2%,其余均不足50%(其中两项低于40%);初中实验仪器达标率达到了70.10%,其余三项均低于60%(郭志成,2006)。
1和表2分别湖北和江苏两省义务教育阶段小学和初中的办学条件和与办学条件有关的公用经费和基本建设经费收入支出情况。调查时间为20075月、6月。表中的数据是截止20075月的调查样本学校的情况。生均公用经费拨款、生均基建经费拨款、生均公用经费支出、生均基建经费支出、生均设备和设施[3]价值、专任教师生师比、生均图书册数、生均计算机台数均是衡量学校办学条件和基本建设投入水平的一些重要指标。从这些指标看,城市小学或县直小学的办学条件和基本建设投入水平远高于乡镇中心小学和村完全小学,而乡镇中心小学的投入水平又明显高于村完全小学。城市小学或县直小学、乡镇中心小学、村完全小学三类学校的办学条件和基本建设投入水平从高到低呈现明显的层次性。在其它指标上,城市小学或县直小学的生均宿舍面积也远远高于乡镇中心小学和村完全小学,但城市小学或县直小学的生均校园面积、生均教室面积、生均运动场地面积、师均办公室面积均明显低于乡镇中心小学和村完全小学。样本中,城市小学或县直小学的生均D级危房面积为0,村完全小学的生均D级危房面积(0.65)远高于乡镇中心小学(0.06),表明2007年春季学期湖北和江苏两省的村完全小学仍有大量D级危房,乡镇中心小学有少量D级危房,城市小学或县直小学没有D级危房。若以生均教室面积、生均教师办公室面积(师均办公室面积除以生师比)和生均宿舍面积的一半(有大约一半的学校有宿舍)三者之和为校舍总面积数,简单计算可知村完全小学的危房率是大约10%
初中的情况显示,市或(区)县直属独立初中在生均公用经费拨款、生均设备和设施价值、专任教师生师比、生均图书册数、生均计算机台数、师均办公室面积上的投入水平高于乡镇属独立初中,但在生均基建经费拨款、生均公用经费支出、生均基建经费支出等其它指标上的投入水平低于乡镇属独立初中。总之,市或(区)县直属独立初中的办学条件和基本建设投入水平并不明显高于乡镇属独立初中。

1  2007年春季学期小学办学条件和基本建设情况

城市小学或
县直小学
乡镇中心小学
村完全小学
均值
有效
样本数
均值
有效
样本数
均值
有效
样本数
生均公用经费拨款(元)
147.17
17
69.12
32
44.72
30
生均基建经费拨款(元)
119.73
8
91.40
18
6.62
15
生均公用经费支出(元)
205.96
28
150.99
52
81.49
41
生均基建经费支出(元)
128.56
4
45.65
15
15.34
15
生均设备和设施价值(元)
660.70
29
597.22
61
461.89
54
专任教师生师比(生/师)
17.53
29
19.13
58
20.79
53
生均图书册数(册)
18.56
26
14.90
57
14.25
49
生均计算机台数(台)
0.08
28
0.05
55
0.05
49
生均校园面积(平方米)
8.27
28
51.37
58
38.08
54
生均教室面积(平方米)
2.01
25
2.39
59
4.67
53
生均运动场地面积(平方米)
2.95
28
7.55
57
14.74
54
生均宿舍面积(平方米)
12.78
4
2.67
29
2.72
14
生均D级危房面积(平方米)
0.00
20
0.06
47
0.65
35
师均办公室面积(平方米)
3.75
29
3.80
59
7.20
51



2  2007年春季学期初中办学条件和基本建设情况

市或(区)县直属独立初中
乡镇属独立初中
均值
有效样本数
均值
有效样本数
生均公用经费拨款(元)
150.18
7
117.71
38
生均基建经费拨款(元)
16.84
8
117.28
13
生均公用经费支出(元)
151.13
10
213.74
45
生均基建经费支出(元)
70.46
6
100.52
16
生均设备和设施价值(元)
678.64
18
636.60
51
专任教师生师比(生/师)
15.50
17
16.35
50
生均图书册数(册)
43.51
13
15.31
46
生均计算机台数(台)
0.09
15
0.05
51
生均校园面积(平方米)
20.11
17
30.97
51
生均教室面积(平方米)
2.94
15
2.36
50
生均运动场地面积(平方米)
6.90
15
8.51
50
生均宿舍面积(平方米)
7.38
9
3.73
49
生均D级危房面积(平方米)
0.02
14
0.24
44
师均办公室面积(平方米)
6.12
17
4.52
50

但是,在调研过程中,发现义务教育阶段我国的学校实际上分层很明显。在实地考察中,不同层属的学校的面貌和实际办学条件的差别往往具有直接的视觉冲击。由于“好学校”经常“人满为患”,而“差学校”生源不足,生均指标常常不能同样敏锐地反映学校办学条件的巨大差异。这种学校分层(义务教育阶段的公办学校分层)的教育公平含义自不待言(阎凤桥,2004)。
    2.部分贫困和农村地区中小学办学条件依然恶劣,无法满足办学基本需求
需要指出的是,上表是东部和中部地区学校调查的统计结果。在调研中发现,部分贫困和农村地区,特别是西部的很多贫困和农村地区的办学条件依然恶劣。本文作者参与的中英西南基础教育项目于2007年1月-2月在西南四省(自治区)的学校调查发现,国家的“两免一补”政策在一些贫困地区遭遇了“基础设施瓶颈”。在云南6个项目县26个项目初中学校的问卷调查了解了学校当前的寄宿容量和和寄宿规模,15个填报了有效数据的学校中,有7所学校认为学校尚有闲置寄宿容量;8所学校的闲置寄宿容量为负,即目前的寄宿生规模已经超过了学校的最大寄宿容量,8所学校平均超容量约53%。这些学校的寄宿学生,或睡在极其拥挤的通铺,或两人、三人合铺。所有15所学校的寄宿条件实际上都极差。无一所学校有沐浴设施,一些学校的宿舍是D级危房。数据缺失的11所学校多数无寄宿设施,如镇雄县的6所项目学校全部无学生宿舍。由于中学均位于乡镇所在地,距离乡镇所在地较远的学生(学校都已在大山深处),如果要入读初中,只能选择在学校所在地及附近借助或租住民房。这6个项目县均没有实现“普九”。据省教育厅有关部门估计,项目学校所在地的初中入学率不会超过50%。
在调研中发现,目前中西部地区农村中小学危房仍大量存在。如云南省2005年共有中小学校舍建筑约4000万平方米,其中土木和砖混结构的有大约1200万平米。这些土木和砖混结构的校舍大多建于90年代中期开始“普九”时期,或在“普九”之前即存在,设计使用年限一般都在10-15年。该省省会城市昆明下辖的一个国家级贫困县,2003年一期“危房改造工程”结束,到2006年新增危房就达到了3.1万平方米。很多“普九”时期集中建设、“跑步上马”的校舍建筑质量很差,预计在未来一段时间,这些建筑将集中转危[4]
自上世纪末,特别是从2000年以来,全国范围内掀起了新一轮农村学校布局调整。大量校点被撤并(多数为地处偏远、人口稀少地区的学校)。如辽宁新民市2002年末共有297所小学,2003年一年就撤并了55所(符泰民,2004)。学校布局调整、集中办学导致寄宿生大量增加,不但增加了居民的直接教育支出,也对学校办学条件提出了挑战。目前仍有相当多的学校在布局调整后寄宿设施没有配套跟上。相关的调查研究较多。如华灵燕在湖北省钟祥市、沙洋县的调查发现,在这些地区送孩子上寄宿学校一年增加的额外支出是大约1000元,对于普通农户是很重的负担。而很多学校的寄宿条件比较差。很多学校将老旧的教师住宅和其他闲置房屋改造成学生宿舍,上下两层床,一个铺位2-3人。设施破旧简陋,学生洗澡和晚上上厕所的问题也不能很好解决(华灵燕,2007)。
    3.办学条件标准存在诸多问题
严格的办学条件标准对保证义务教育阶段学校的基本办学条件、提高教育教学质量,对促进教育均衡发展、实现教育公平,对实现依法治校、实现规范化管理都是至关重要的。但目前我国尚无义务教育阶段的国家统一的、完整的、可以严格参照执行的学校办学条件和装备标准。现有的关于办学条件的各种“标准依据”并未形成完整的体系。大至对学校的布局、布点,小至学校公用经费实物消耗的基准定额,已有的“标准”或只是原则性的规定,过于粗疏,或者尽管是以“标准”形式出现,但年代久远,目前参照执行已经没有太多实际意义。如学生入学的合理半径问题,原国家教委曾有规定是“3公里以内”。但这并不是以严格的办学标准的形式提出的。近年很多地区的农村学校布局调整已经大大突破了这一原则性规定。如2006年开始云南省昆明市开始实施“农村中小学标准化建设工程”,在初始论证的过程中,计划到项目结束(2010年),14个县、市、区1800多所农村中小学中,有约三分之一要被撤并,另有500多个教学点,届时要全部撤除。在研究一些县、区的论证材料过程中发现,很多地区,尤其是一些偏远山村,小学的入学半径都将超出走读范围,无法做到“方便入学”[5]。有调查研究揭示,一些地区学校布局调整力度过大,遇到了很多阻力和困难(如村民集体上访抗议(华灵燕,2007))。2007年9月本文作者在江苏北部两个县(分别为县级市和区)的调研也发现,这两个地区在农村小学的布局调整前后,由原来的“一村一校”变为3村、4村一校(其中一个地区的规划是“5村一校”)。在布局调整实施过程中也遭遇了很多抗拒。
我国中小学的校舍建设实际是有国家标准的。初中的国家标准是建设部、教育部于2003年制订的。但小学的标准是10年以前即1997年颁发的,已经比较陈旧。再如公用经费实物消耗的基准定额,1989年到1992年原国家教育委员会曾委托湖北省教委会同十个省市教育部门,研制了《普通中小学公用经费实物消耗定额》,进行了66个品种的实物定额和公用经费其他部分的测算。目前来看该定额标准(实际并未强力推行)已经基本不符合目前的教学需求。目前很多省(市、自治区)都有参考国家各种办学标准依据的本省的办学条件标准。但这些文本很多体系并不完整,内容也过于简略。不同地区制订的“标准”差异也很大,如果依据各自标准进行建设和配备,则省际办学条件可能差别过大。如北京市2006年出台了《北京市中小学办学条件标准》和《生均公用经费基准定额》,对照昆明市标准化建设中的各项标准,即可以发现差别巨大。

    四、当前农村中小学基本建设经费保障情况
3和表4分别统计了1997年以来湖北和江苏两省样本小学、初中的基本建设情况。表3的结果进一步支持了城市小学或县直小学、乡镇中心小学、村完全小学三类学校的基本建设投入水平从高到低呈现明显的层次性的结论。表4初中基本建设的情况也显示市或(区)县直属独立初中的基本建设投入水平远高于乡镇属独立初中。需要指出的是,表3和表4是以学校为统计单位的。而学校得到拨款的多少与学校规模有关。但初中层次的学校规模差别已不大。

3  1997年以来小学基本建设情况

城市小学或县直小学
乡镇中心小学
村完全小学
均值
有效样本数
均值
有效样本数
均值
有效样本数
新建、翻建、改建校舍面积(平方米)
5107.22
26
3045.19
57
1019.29
46
改造危房面积(平方米)
447.78
18
731.63
49
270.69
37
新建、翻建、改建校舍投入(万元)
827.67
44
183.24
58
128.93
45
改造危房投入(万元)
27.31
18
27.95
49
12.50
36

4  1997年以来初中基本建设情况

市或(区)县直属独立初中
乡镇属独立初中
均值
有效样本数
均值
有效样本数
新建、翻建、改建校舍面积
(平方米)
7297.64
17
4812.32
50
改造危房面积(平方米)
910.48
16
797.39
43
新建、翻建、改建校舍投入
(万元)
626.10
16
339.63
49
改造危房投入(万元)
348.30
16
28.23
42

综合上述表格的结果,不难发现1997年以来的大约10年间,政府在义务教育阶段学校办学条件和基本建设上的投入重点是在城市学校,农村学校尤其是村小的办学条件和基本建设投入是滞后的。表2的结果显示,2007年前几个月乡镇初中得到的生均基本建设拨款和生均基本建设支出已超过市或(区)县直属独立初中。这是一个可喜的变化(尽管仍然未能扭转存量差距。另,2007年小学生均基本建设投入仍然存在差距)。
5是湖北和江苏两省样本小学19972003年以来的基本建设投资来源结构。可以看出小学的学校自筹经费是最主要的基本建设投资来源渠道,可以说学校是基本建设投资的主体,政府在学校基本建设投资中一直没有承担起应有的职责。尽管如此,学校基本建设投资来源结构在2003年后仍有一些变化,这些变化主要体现在以下两个方面:第一,城市小学或县直小学、乡镇中心小学学校自筹经费在基本建设总经费中所占比例在2003年后有明显的下降,但村完全小学学校自筹经费所占比例在2003年后却有明显的上升。第二,尽管乡镇政府对乡镇中心小学尤其是村完全小学的基建拨款在2003年后有所下降,但县级政府和县级以上政府对乡镇中心小学和村完全小学的基建拨款在2003年后有了明显增加。总体来讲,自2003年以来,学校自筹和其他来源的基本建设经费比例(第一和第四项加总)降低,而县级及以上政府拨款所占比例(第二和第三项加总)提高。

学校基本建设投资结构

城市小学或县直小学
乡镇中心小学
村完全小学
1997年
以来
2003年
以来
1997年
以来
2003年
以来
1997年
以来
2003年
以来
学校自筹经费所占比例
64.90%
62.66%
42.21%
32.8%
22.79%
27.01%
县级政府拨款所占比例
23.46%
19.75%
19.71%
26.45%
11.57%
14.54%
县级以上政府拨款所占比例
2.23%
16.31%
10.01%
14.59%
15.91%
15.25%
其它(如企业办学、社会捐助)所占比例
3.86%
1.28%
3.52%
0.53%
21.26%
6.62%

如前所述,已经完成“普九”后,学校基本建设经费开始转由地方政府为主分散供给。目前中央主导投入的对学校办学条件进行投入的主要两个义务教育转移支付工程“农村寄宿制学校建设工程”和“农村中小学现代远程教育工程”都已接近尾声。而“新机制”是 “对中西部地区,中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素,分省(区、市)测定每年校舍维修改造所需资金”(中华人民共和国国务院,2005),提供的应该是属于经常性经费支出的“修缮费”(公用经费支出范畴),数量不大。在调查中发现,除一些因学校布局调整力度较大需新建校舍或学生宿舍,或在同时进行“标准化建设”的地区,目前多数地方农村学校得到的基本建设经费(包括校舍维修改造专项资金)和学校的基本建设支出数量都很少,占学校收入、支出的比例很低,无法进行较大的建设、改造和装备更新。在中部和东部两省的调查样本学校,2007年前半年基本建设和大型维修拨款占乡镇公立中心小学、村完小、乡镇初中的收入比例分别为6.05%,1.01%和2.53%,比上年均有所下降(以上计算的有效样本分别为61、51、51个)。
个案调查中也发现类似的问题。在东部某省的一个县级市,170万人口,目前每年县财政的学校基本建设拨款是不到1000万元,另一个百万人口以上的区,每年只有大约100万(该省的“新机制”校舍维修改造资金由县级负担)。2007年9月在西部一个刚实现“普九”的一个县调研中随机抽取两个农村初中发现,其中一个2007年获得2万元基本建设项目经费(经查是“新机制”的“维修改造资金”),另一所学校没有得到基本建设项目拨款。据其中一所学校介绍,该校目前需要修建一个护坡工程,以防止学校所在的山坡滑坡造成危害,但由于不再能通过集资等方式募集到经费,此工程(需要大约20万元)短期内无法实施。调查也了解到,目前教育负债在很多已“普九”地区仍然在增加。屠彦斌、薛海平在3个县的调研发现,基建项目都是负债的主要原因,东部的样本县的教育负债即主要是在“普九”后形成。徐元明的研究也发现,近年江苏省省级主导的旨在改善办学条件的一系列转移支付工程要求地方配套,而一些地方政府无力配套,于是形成了学校债务(屠彦斌、薛海平,2007;徐元明,2006)。

    五、建立农村中小学基本建设经费保障机制的现实途径
由以上分析可以看出,一直到后“普九”时代我国义务阶段的公共教育资源分配仍然高度不均衡,办学条件的地区差距、城乡差距仍然很大,基本建设财政保障程度低。缩小这些差距,提高农村学校基本建设保障程度,提高义务均衡化水平,是新修订的《义务教育法》提出的要求。但这一历史任务是艰巨的。中国的义务教育财政,从追求多数人入学,逐步发展到当前的关注不能入学的少数、追求教育均衡化,必将再走到关注教育产出和“充足”(adequacy)。学校办学条件的一致化、标准化是必然的走向,在当前也最能够体现国家实现教育均衡化、追求教育平等的伟大进程。学校基本建设经费供给应该进入一个新的阶段,即学校标准化建设阶段。实际上学校的标准化建设的完成,也将标志着学校基本建设的长久保障的实现[6]。就现阶段的农村学校基本建设经费供给和保障机制的建立,有如下建议:
1.保护地方政府进行农村中小学标准化建设的积极性,积极引导和推动全国范围内以地方政府为主导的农村中小学标准化建设。新时期的科学发展观无疑给“科教兴国”战略提供了有力的思想武器和强大的现实动力。自本世纪初以来,很多地区的地方政府将农村中小学标准化或义务教育的城乡一致化建设和配备纳入政府的工作日程。据本文作者统计,目前全国有大约半数的省、市、自治区的全省(市、区)或部分地区正在进行或准备进行“农村中小学标准化建设”,投入巨量资金改善农村办学条件。这些地方有的经济比较发达,有的也是位于中西部、经济实力不是很强的地区(如重庆市、安徽的铜陵市等)。中央对于这些地区实施这种“民心工程”、“德政工程”应大力宣传,并给以支持(如采取“以奖代补”的方式)。但在操作中应注意避免地方不顾本地实际过度举债,一哄而上,或不经科学论证,仓促上马,也应注意学校布局调整力度过大可能造成的问题。
2.大胆摸索并勇敢尝试新的教育融资方式,支持农村学校基本建设。很多学者都论述过在我国采取多种教育融资方式的必要性和可行性问题。如西北师范大学的刘凯在其学位论文中即对发行教育国债和教育彩票进行教育融资的可行性进行了论证。刘的论文专门研究了“新机制”的设计缺憾,认为高估了中央和省级的财政转移支付能力,因此必须有大量新增教育经费才可切实实现保障(刘凯,2006)。从财政学的角度来看,发行教育国债很适合为“农村中小学标准化建设”这类非经常性的、需要大规模资金投入的基本建设工程融资;而教育彩票因有稳定的收益,可为学校日常维修改造项目提供重要资金。
3规范和加强城市教育费附加的征收、管理和使用。在很多学者在论述教育经费保障问题时都提到了应借鉴国际经验,开征教育税的问题(张伦俊,2003)。而在我国,城市教育费附加实质就是“教育税”。即是“以费代税”,就存在“征收不能足额,计征不按规定执行,收入被挪用”等问题(刘凯,2006)。但实际上“税”和“费”均应按法规严格执行。我国的教育费附加有明确的计征、管理办法和使用用途(改善学校办学条件、支付代课教师工资),而目前我国很多地方的农村学校改善办学条件资金匮乏,农村代课教师仍大量存在且薪酬极其微薄,但同时城市教育费附加不能足额征收或全部用于教育,这是亟待解决的问题。在东部某省两县级地区调研中,当地教育行政部门提供的资料显示,这两个地方实征的城市教育费附加用于教育的比例分别为47%和60%,仅此一项减少的可用于改善办学条件的资金即超过了目前两地县级财政预算内的学校基本建设经费总额。
4.其他的很多研究提到的增加教育经费的建议,如增强政府财政汲取能力、增加教育支出在政府财政支出中的比例,减少行政开支、提高教育经费使用效率,大力发展民办教育等,本文不再赘述。

    六、小结及下一步研究的方向
通过对我国农村义务教育基本建设经费供给的历史回顾及对当前学校办学条件总体状况和基本建设经费保障情况的考察,发现我国现阶段义务教育学校办学条件仍然高度不均衡,多数地区农村义务教育基本建设经费保障程度不高,无法适应教育均衡发展的需要。目前我国的义务教育学校基本建设应该适时进入标准化、一致化阶段。这一进程有很多值得深入探索和研究的问题。目前应继续强调以科学发展观统领事业全局,充分调动地方的能动性和创造性,探索新的教育融资模式,增加教育经费,提高教育筹资及经费管理、使用的规范化水平,通过实现学校办学条件均等化改变义务教育的面貌。
针对本文研究中提到的一些问题,“义务教育办学条件标准和保障研究”课题下一步研究的重点将是义务教育办学条件标准和办学条件经费保障机制的建立问题。本课题前期的学校调查主要是在东部和中部地区进行,若要研究全国性的、现实可行的办学条件标准,探讨不同地区的经费保障机制的建立并对经费需求进行准确的测算,还需进行全国范围的义务教育阶段中小学经费收支和办学条件、装备状况调查。根据对全国范围学校样本的调查分析,我们将分别测算出保障不同地区小学、初中办学条件水平和均衡发展的最低生均公用经费标准和最低生均基建经费标准。最后,结合数据调查结果和地区间政府财力差异探讨如何保障义务教育学校最低生均公用经费和基建经费标准的机制问题。


参考文献
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符泰民,2004:《对新民市农村中小学布局问题的调查与思考》,《理论》,第6期,14-15页。
郭志成,2006:《不同发展水平地区义务教育办学条件的比较》,《中国教师》,第2期(总第35期),19-21页。
胡孝玉,2000:《农村税费改革与教育投入探析》,《教育财会研究》,第3期,13-16页。
华灵燕,2007:《农村中小学布局调整的动因、困难及对策——基于湖北钟祥市、沙洋县的调查分析》,《长沙师范专科学校学报》,第1期(Vol.71, No.1),34-37页、71页。
刘凯,2006:《河南新野、淅川两县义务教育经费保障问题研究》,西北师范大学硕士学位论文,5月。
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屠彦斌、薛海平,2007:《从三县调研看基础教育债务问题》,《中小学管理》,第3期,21-23页。
王圣志,2006:《巨债压垮安徽农村学校》,《瞭望》,第31期,62页。
徐元明,2006:《江苏贫困地区学校负债31亿的背后》,《中国改革》,第5期,62-63页。
阎凤桥,2004:《从民办教育透视教育的分层与公平问题》,《教育发展研究》,第1期,20-24页。
杨颖秀、张红,2006:《义务教育实施二十年的反思与前瞻》,《东北师大学报(哲学社会科学版)》,第2期(总第220期),123-128页。
张伦俊,2003:《开征教育税是保证教育投资的根本选择》,《中国教育学刊》,第5期,21-26页。
中华人民共和国国务院,2005:《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(2005年12月24日,国发[2005]43号)。
朱维新、李宏伟,1992:《托起明天的太阳——河南省集资办学纪实》,《瞭望》,第50期,35-36页。


[1] 详见丁延庆(Yanqing Ding):Equalities and Equities in Compulsory Education in China [D],美国哥伦比亚大学博士学位论文,第四章、第五章。
[2] 详见丁延庆(Yanqing Ding):Equalities and Equities in Compulsory Education in China [D],美国哥伦比亚大学博士学位论文,第三章、第四章,2005年2月。另,为“普九”而集资进行建设的相关文献很多,如任稚:“集资办学莫犹疑”[J],《湖南教育》1994年第5期,来自电子期刊,页码不详,栏目名称为“普九鼓点”;广西横县校椅六篮村公所:“集资办学,造福后代”[J],《广西教育》1996年第9期,15-16页。近期的文献中也不乏实例(尽管农村税费改革后,以教育名义进行的各种集资活动已被取消),如李新海:“锐意进取攻坚路——平果、德保、天等三县教育采访纪实”[J],广西教育2006年7、8期合订本,4-5页。
[3] 设备和设施包括:计算机、实验仪器、图书、体育器材、空调、教室课桌椅、小汽车、客车等。
[4] 资料来源:作者实地调查中当地教育行政部门提供的数据。
[5] 资料来源:实地调研。本文作者之一丁延庆曾担任云南省昆明市教育局副局长(2005年3月—2007年2月),发起并参与论证了当地的“农村中小学标准化建设工程”。
[6] 调研中了解到,成都市农村中小学标准化建设的论证,部分起因即是发现了每年对危房改造和校舍维修的大量投入效益很差,“年年排危,年年建设,面貌依旧”。实行标准化建设试图走出这一怪圈。本文作者之一丁延庆2005年—2007年曾在昆明市挂职担任教育局副局长两年,发起并参与论证了该地的“农村中小学标准化建设工程”。经测算发现,完成标准化建设后,二十年内可节省的校舍维修和危房改造资金即相当可观。此外可有布局调整效益/规模效益、资源置换效益、项目的集中实施效益等。



[1]作者: 丁延庆(1974-),男,山东诸城人,美国哥伦比亚大学博士,北京大学教育学院讲师,研究方向为教育经济与管理、教育社会学;薛海平(1979-),男,湖北黄石人,北京大学博士,首都师范大学教育科学学院讲师,研究方向为教育经济与管理。本论文是北京大学中国教育财政科学研究所承担的国家教育部课题“义务教育办学条件保障及标准研究”的工作论文系列的第一篇。
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