本文为云南省教育厅前副厅长邹平在“新时代的民办教育公共政策：支持与监管”分论坛上的主题发言。
前言
2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》（以下简称《修法决定》），确立了对民办学校实施营利性与非营利性分类管理的法律架构。为促进和规范民办教育健康发展，2016年12月29日，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）；同日，中共中央办公厅印发了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》，随即，教育部会同有关部委联合颁布了《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。以上一系列有关民办教育的法律制度及政策文件（以下统称“新政”）的密集出台，体现了党和国家对发展民办教育事业的高度重视，是新时期民办教育宏观治理制度的重大创新，标志着我国民办教育正式进入分类管理时代。
为更好地促进和规范地方民办教育事业的发展，2016年底以来，我们通过多种渠道，综合应用多种方式开展广泛调研，深入了解我省各级各类民办学校（含幼儿园、非学历培训机构，下同）对分类管理改革相关配套政策的诉求、意见和建议。
调研对象涉及教育行政管理干部，民办学校出资人（举办者）、管理者（校长、园长）、党组织负责人、教职工代表及其它管理干部。此外，还听取了部分法律、财税等相关专业人员的意见和建议。调研学校涵盖了从学前教育到高等教育，也包括大量的民办培训教育机构。调研遵循客观、真实、系统、有一定覆盖面的原则。综合应用实地参观、个别访谈、座谈研讨、书面和网络问卷、统计分析、文献收集、专家咨询等方法。
二、民办教育分类管理面临的主要问题
云南民办教育发展态势总体向好，在增加教育资源总量，促进教育改革，满足多元化教育需求等方面做出了积极贡献。在全国来看，我省也属民办教育发展较好的省份。但由于历史等多方面原因，许多政策并未完全落实到位，大多数学校仍处于艰难前行的境地。
随着国家层面分类管理制度框架的基本成型，地方配套政策正呼之欲出。分类管理政策事关民办学校举办者切身利益和学校自身的长期发展，所以举办者对国家授权地方制定过渡期限、补偿标准、税收优惠、收费管理等具体办法和措施十分关心。
（一）在营利与非营利选择上还处在观望或犹豫状态
1．举办者多处于徘徊、观望状态。部分举办者虽然对分类管理政策有了一定的了解，但由于国家层面的政策大多较为原则，需要省级地方政府进一步明确和细化，因此，在问及营利、非营利选择意愿时，纷纷表示要等地方配套政策明晰后再做最终决定。
2．相当比例的举办者仍处于盲目状态。许多举办者，尤其是基层民办幼儿园的举办者，由于对“新政”缺乏足够的认识和理解，对营利、非营利选择意愿常常表现得无所适从。极少数抱着“随大流”的心态。
3．选择营利性的比重偏高。调研组在回收的书面和网络问卷中随机抽取了219份问卷，就现有民办学校的营利、非营利选择意愿进行了统计分析。结果显示，表达选择营利性意愿的比例高达62.26%；选择非营利性的仅为37.64%。具体各层次学校的分布情况为：独立学院选择营利性的为67%；民**选择营利性的为40%；高职高专选择营利性的为50%；中职选择营利性的为60%；幼儿园选择营利性的为62.6%；培训学校选择营利性的高达89%。
4．义务教育段民办学校较为迷惘。虽然新法已明确规定“不得举办实施义务教育的营利性民办学校”，但在调查样本中，有高达25%的样本选择了“登记为非营利性学校，但要通过变通手段获得财产收益”。而网络问卷的统计结果显示，超过一半的“十二年一贯制”学校选择了“等地方政策出台后再考虑”；17%表示要“拆分为两所学校，并将高中部登记为营利性学校”。
（二）过渡期限要适当延长
由于国家层面并未对现有民办学校设立统一的过渡期限，而是授权各省、自治区、直辖市根据法律规定和本地情况作出具体规定。因此，大部分举办者都希望我省的过渡期限不宜设置过短。问卷调查结果显示：有49.2%的调研对象选择了“平稳有序推进，不设固定期限”。
（三）补偿或奖励标准要明确合理
1．学校剩余财产给予出资者的奖励和补偿标准是民办学校选择营利、非营利登记的重要权衡因素。调研中发现，有相当比例的出资者高度关注非营利性民办学校终止后“补偿或奖励”的额度和标准，甚至将此视为营利、非营利登记选择的重要依据。
2．奖励或补偿的额度和标准需合理测算。现有民办学校的资金来源情况异常复杂、千差万别，既有出资人原始和追加投入，又有办学滚动积累，还有社会捐赠、政府资助及奖励等等，部分学校还涉及银行贷款、民间借贷等情况。因此，奖励或补偿标准的确定需要充分考虑出资人的历史贡献、资金构成、以及此前合理回报的取得情况等做出合理测定。本次网络问卷调查的结果显示，53.1%的建议是“将清偿后的剩余财产全部补偿或奖励给出资者”；37.7%的建议是“以原始出资额为基础，并参照银行当前贷款利率标准的2倍计算补偿或奖励出资者”；9.2%的建议是“将剩余财产的50%补偿奖励给出资者”。
3．关于学校“终止”的时限理解。一种理解是将学校“停止办学”视为“终止”，照此，则大部分学校，尤其希望办成百年名校的民办学校，出资者将很难获得奖励或补偿；第二种意见是将“新法”的实施日期（2017年9月1日）作为学校的终止日期，则举办者可能获得现实的奖励或补偿；第三种理解则将民办学校按照“新法”修改章程，选择登记为非营利性民办学校的日期作为原有民办学校的“终止”日期。
（四）税费优惠要充分考虑各种实际情况
1．民办学校资产过户费税的实际。分类管理后，清资核产、落实法人财产权是民办学校选择营利、非营利登记时必须面对的问题。根据《民办教育促进法》及有关政策的规定，举办者应按时、足额履行出资义务，并及时将资产过户到民办学校名下，但过户过程中涉及到资产评估等一系列复杂程序和高额费税，直接影响到民办学校法人财产权的依法落实。
2．营利性民办学校的税率标准。民办学校如果选择登记为营利性学校，或者新成立营利性民办学校，则按现行税收政策，主要需缴纳增值税（6%）和所得税（大中型企业25%，高新技术企业15%，小微企业10%），将按何种标准征收企业所得税，举办者们高度关注。
（五）差别化政策体系要明确具体
虽然国务院《若干意见》已原则规定了对非营利性民办学校的扶持政策主要包括政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税收减免等，对营利性民办学校的支持则主要包括政府购买服务及税收优惠。但每一项扶持政策都需结合地方实际具体化并采取有效措施加以落实。针对两类学校的每一项具体政策差别，都将是举办者选择营利、非营利的重要因素。
（六）财政扶持力度要进一步加大
1．设立民办教育发展专项资金。云南部分州（市）尚未按照《云南省民办教育条例》关于“县级以上人民政府应当设立民办教育发展专项资金”的要求，建立起专项资金，同时省级财政建立的“民办教育发展专项资金”及“民办高等教育发展专项资金”缺乏同步增长机制。
2．要建立政府补贴制度。调研中，民办学校建议除了现有的民办普惠性幼儿园专项补助、义务教育阶段“两免一补”等专项补贴外，政府应从公平的角度出发，对民办学历教育学校的所有在校生给予适当的学费补贴，因为他们的父母同样作为纳税人履行了纳税义务，不能因为子女在民办学校就读就要承担比公办学校更高的学费。
3．过去的财政性资助或奖励的问题。有的出资人担心此前学校接受过的财政性经费奖励和扶持，可能会成为影响学校分类登记的限制条件，有的甚至担心凡是接受过财政资助的民办学校便只能登记为非营利性学校。
（七）校园用地政策要尽快落实
1．划拨供地政策难以兑现。多年来，尽管“以划拨方式供地”已多次出现在有关民办教育发展的政策性文件中，但在实践层面，民办学校真要想与公办学校一样享受按划拨等方式供应土地的待遇则非常困难，即使现在已经自建校舍的民办学校，其土地取得方式也多为出让、租赁、作价入股等方式。
2．民办幼儿园场地和园舍租金。云南大部分民办幼儿园，尤其是城市民办幼儿园多为租赁土地或校舍办园。近年来，不断攀升的租金已在很大程度上成为了导致“入园贵，入园难”的重要原因。
3．民办学校的土地出让金的处理。按照国务院《若干意见》的规定，如果以划拨方式取得校园用地的民办学校，选择登记为营利性，需要补缴土地出让金。由此带来的另一问题是，现有民办学校如果选择登记为非营利性民办学校，是否意味着学校可以向地方政府申请退还此前已经缴纳了的土地出让金？
（八）办学自主权要进一步落实
1．民办普通高中招生问题突出。部分民办普通高中反映，由州（市）招考部门统一划定的中考录取分数控制线偏高，学校很难面向省内其他州市录取到足够数量的学生。
2．民办高校的学科专业设置自主权。虽然修改前的《民办教育促进法实施条例》已明确规定实施中高等职业技术学历教育的民办学校，其专业设置采用备案制，但实践中往往异化为审批制。
（九）收费政策要适当调整
1．收费管理办法。云南现行民办学校的收费管理办法是在分类管理制度出台前实行的，不少举办者担心分类管理政策实施后，对于非营利性民办学校，尤其是义务教育阶段民办学校的收费管理办法会有新调整。
2．民办幼儿园收费。云南未给予民办幼儿园自主定价履行“告知性备案”的权利，所以在实践中部分地方政府价格主管部门仍把幼儿园收费“备案制”异化为“审批制”，个别县（区）甚至明确规定民办幼儿园的保教费收取标准“不得高于公办幼儿园”。云南目前普遍执行的是将“收费标准不得高于当地同级同类公办幼儿园的1.5倍”作为认定普惠性民办幼儿园的硬性标准之一，直接影响到幼儿园改善办园条件，提高保教质量，塑造办园特色。
（十）教职工权益保障力度有待加大
1．民办学校教师社会保险。依现行社保制度，2014年10月1日后入职的公办学校教师，工作30年以后退休，能够拿到的退休金相当于退休前工资的80%。民办学校教师同样在工作30年后退休，能够拿到的退休金，结合企业养老保险个人账户，加上社会统筹，只能拿到40%左右。民办学校教师与公办学校教师相比，形成了“现在交得多，将来领得少”的反差。
2．民办学校教职工的同等权利。在现实中，民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面与公办学校教职工的同等权利仍有待进一步落实。
（十一）金融服务要改善
1．银行要支持民办学校发展。根据现行金融政策，民办学校的教学设施不能用于抵押和担保贷款，因此，民办学校通过正常渠道获得银行贷款支持的难度很大，虽然实践中有少数学校通过以出让等方式取得的土地及其房产作为抵押，从商业银行获得了银行贷款，但存在融资成本过高等问题。以往政策中对完善民办教育资本运作和投融资体制做出了许多方向性和原则性的规定，但落实并不理想。
2．政府专项低息或贴息贷款。实践中，政府专项低息或贴息贷款未将同类民办学校纳入支持范围。
（十二）教育质量亟待提升
民办学校大多办学历史不长，资源积淀有限，迫于现实的生存和发展压力，许多民办学校尚未真正将“提高教育质量”内化为自觉的行为和自发的行动，民办教育整体质量仍不容乐观。具体表现为，一是学校办学定位不准确，如民办高校专业设置雷同，民办中小学“分数至上”的倾向明显，学前教育存在“小学化”现象等；二是教师流动频繁，学校间无序争抢优秀教师的情况时有发生，优秀教师稳定难，严重影响到民办学校教育质量的持续提升；三是优质教育资源紧缺，民办教育满足差异化、多元化教育需求的功能尚未得到充分发挥。
（十三）依法监管力度有待加强
1．监管力量薄弱。依现行管理体制，大量民办学校的审批和管理权限都在县（区、市）教育行政部门。例如，云南民办幼儿园占全省民办学校（不含培训机构）总数的92.83%，但县（区、市）教育行政部门限于编制等原因，大多未建立专门的民办教育管理和服务机构，许多关于民办教育的鼓励和规范措施得不到有效落实。
2．招生秩序有待加强规范。在具体实践中，仍有部分学校存在夸大宣传、提前开学、代理、有偿招生等现象和不正当竞争。
3．资产财务管理及内部管理制度亟待完善。部分学校的法人财产权长期得不到落实，举办者个人财产和学校财产没有严格分开，财务收支制度不够规范。董（理）事会领导下的校长负责制尚未得到有效落实，党组织建设有待加强，尤其是规模较小的民办中小学和幼儿园，党组织建设机构缺失，存在工作开展不够扎实等情况。
4．非学历培训教育领域乱象突出。由于准入门槛较低，监管力量不足且存在多个部门审批的情况，在民办培训教育领域，服务承诺不兑现，夸大宣传，诱导、欺诈学生家长乃至卷款潜逃等现象时有发生。
三、对策和建议
党的十九大提出“要支持和规范社会力量兴办教育”，根据中央和国家的新法、新政精神，应适时出台地方性配套政策并采取有效的落实措施，鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展。
（一）适时出台地方配套政策
加快地方配套政策出台步伐，突出非营利导向。在分类登记过程中，建议对自愿选择登记为非营利性民办学校的出资者，在资产清查完成的情况下，确有办学结余的，综合考虑原始出资额度、历年合理回报情况以及举办者的实际贡献等因素，科学测算对举办者的奖励和补偿标准。同时通过差别化的政策扶持，引导更多的民办学校选择登记为非营利性民办学校，从而更好地坚持教育的公益属性。
（二）设立适宜的过渡期
鉴于现有民办学校存量大，工作任务繁重，设置为期5年的过渡期限，既有利于配套政策的逐步完善，又有助于现有民办学校的平稳过渡。
（三）合理确定补偿或奖励标准
1．通过典型案例分析科学确定补偿或奖励标准。
2．实施分级授权机制，鼓励“一校一策”。
3．办学“终止”时间以学校分类登记日期为准。
（四）制定针对性税费优惠政策
1．通过“账面原值过户”的方式解决资产过户过程中的费税问题。
2．对营利性民办学校给予税收优惠。
（五）细化差别化扶持措施
1．以落实义务教育阶段学生的生均公用经费补贴为突破口，逐步探索建立对所有非营利性民办学校学生的生均补贴制度；同时，对非营利性民办学校在教学质量提升和内涵建设方面采取专项补贴的方式。
2．建立完善政府向民办学校购买就读学位、课程教材、科研成果、职业培训、政策咨询等教育服务的政策措施，明确标准、程序和绩效评价制度。
3．支持行业组织等社会第三方力量设立民办教育发展基金，通过基金会运作，为民办学校发展提供支持。
4．加大对企业或个人捐资办学的奖励力度，采取物质和精神奖励相结合的方式鼓励捐资办学。
5．地方政府要将民办学校建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，保障民办学校用地需求。
（六）加大财政扶持力度
1．在充分发挥中央财政普惠性民办幼儿园奖补资金和云南现有“民办教育发展专项资金”及“民办高等教育发展专项资金”的示范激励作用的基础上，一是充分考虑物价上涨、民办教育总体规模不断扩大等因素，参照地方教育财政支出增长幅度，建立适当的专项资金总量增长机制；二是明确要求州（市）和县（区、市）人民政府根据地方财政状况和民办教育发展规模，设立相应的民办教育发展专项资金，并建立相应的增长机制。
2．建立健全政府补贴制度，明确补贴项目、对象、标准、用途；完善政府购买服务的标准、程序以及绩效评价制度。
3．过去的财政资助不作为限制选择登记类型的附加条件。
（七）实行分类供地政策
1．将民办学校建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划。
2．分类处理现有民办学校用地问题。
3．妥善解决城市小区配套学校问题。
（八）给予民办学校更多可落实到位的办学自主权
1．深化招生制度改革。
2．规范民办普通高中招生。
3．加大对民办高校学科专业设置的引导。
（九）收费管理坚持市场化改革方向
1．云南不必再对非营利性民办学校的收费制度进行调整。
2．严格“备案制”，科学测算普惠性民办幼儿园的收费标准。
3．严格管理民办非学历培训机构的收费行为。
（十）切实保障教职工权益
1．妥善解决民办学校教职工的社会保险问题。
2．对非营利性民办学校，可安排一定比例的公办教师机动编制，按照“退一补一”原则，实行动态管理。
（十一）加大金融支持力度
1．允许办理民办学校未来经营收入、知识产权质押贷款业务，提供银行贷款、信托、融资租赁等多样化的金融服务。
2．支持社会资金和民办学校利用BT（建设—移交）、BOT（建设—经营—移交）、企业债券、项目收益债、中期票据等融资工具投入学校项目建设。
3．允许营利性民办学校以各种方式引入风险投资、战略投资，发行专项债券，通过资本市场进行融资。
4．探索教育信托投资，允许民办学校依照国家规定利用捐赠资金和办学结余设立教育基金，通过专业基金运营机构运作，实现保值增值，收益用于学校发展。
（十二）切实提高教育质量
1．分类引导，强化评估。
2．扶优扶强，增加优质教育资源总量。
（十三）加大依法监管力度
1．加强民办教育管理机构建设，强化民办教育督导，落实民办学校年度报告和年度检查制度。
2．规范招生秩序。
3．完善民办学校财务会计制度、内部控制制度、审计监督制度，加强风险防范。
4．大力推进管办评分离，建立民办学校第三方质量认证和评估制度。
