本文根据湖南省教育厅原厅长张放平在“省级教育财政的新问题、新挑战”分论坛上的发言整理而成。他分析了从制度上如何保障教育投入，建议4%目标作为一般的要求来执行，“三个增长”要起刚性作用。在投入机制的核心问题方面，他认为基层的职业教育和学前教育发展比较薄弱。最后，在教育现代化、“双一流”建设和义务教育均衡发展方面，他提出了一些建议。
教育财政投入是全社会非常关注的问题，如何从制度上保障教育投入，有几个问题是值得思考的。
一是在国家政策层面上，关于教育经费目前主要有两个说法：一是国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%，二是教育经费的“三个增长”[1]。4%问题主要是国家层面的。之前从社会舆论或别的途径听到关于4%的问题和建议，我感觉很有道理——为什么大多数国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例能达到5%、6%、甚至7%，我们连4%都达不到？在参加全国人民代表大会讨论4%问题的时候，我听到有不同的表述：财政部的领导发言中说要“力争达到4%”，而中央领导同志说“要达到4%”，我当时还纳闷，怎么财政部不与中央保持一致？后来财政部在解释时说，财政支出的总盘子就这么大，教育占4%，还有科技卫生、国防等各项公共支出，蛋糕分不过来。后来为了实现这个4%的目标，财政部还把任务分解到各省市，同时把国防教育、职工培训等一些与教育沾边的支出都放进去，各省市也都照猫画虎。但是如果是这样的话，4%就被虚化了，实现了又有什么意义呢？没有太大的意义。所以我建议与其这样，不如今后少提4%。
我认为国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%这个目标可以作为一般的要求来执行，同时应明确其统计口径。目前能够起刚性作用的是“三个增长”，这在法律里面规定了，这几年教育投入保证的基本杠杆应该还是“三个增长”。但是“三个增长”中每个增长的解释和所包含的内容要进行界定，不能仅由财政部门来解释。就“三个增长”的具体内涵而言，我建议财政部要听取教育部的意见，一起商量确定“三个增长”的内涵，每年同口径计算，这是最基本的要求。
二是关于投入机制的核心问题，即怎样确定教育经费需求的总量。财政部门主要负责经费的分配工作，在面对不同部门提出的经费需求时，财政部门的直观反应是：你要这个钱是否急需？去做什么？如果这个钱要得很有道理，他们就会安排；如果认为理由不充分，就会说还有更急需的地方要用钱。在财政情况较弱的情况下，对教育的投入主要是解决急需问题。现在经济已发展到一定水平了，教育也发展到一定程度了，经费问题要靠制度来保障。目前首先要解决总量的问题，到底需要多少钱才能基本满足现阶段教育的发展要求？更直接的说法就是各级各类教育生均经费标准是多少？基础教育也好，义务教育也好，职业教育也好，都需要根据每一个地区的财政情况和生活水平来计算教育经费，要多少钱才能基本满足教育经费的需求。保证教育经费的正常需求总量之后，有些专项经费就可少安排一点了，同时也符合实际。
2008年汶川地震后，中央给一些地方安排了一笔校园维修工程专项经费。湖南的常德市辖区在一百多年前曾发生过三级地震，属地震带。他们按要求把中央下达的经费用于加固校舍，问题是那个房子本来寿命就不长了。加固的钱与建房子的钱也差不多，能不能把加固的钱就用来建新房？但是这样做不行，因为有规定，专项经费是要求地方配套的，但有的地方一方面积极争取，一方面又没钱配套。危房改造专项资金也是一样的情况。我到基层检查工作时发现，有些地方学校房子打个地基就搁置不动了，原因是地方配套经费不到位。后来我跟县里建议，凡是需要地方安排配套经费的项目要分开建，比如建两栋房子，你地方的配套经费用来建这栋，国家的专项资金建那栋，至少专项资金建的这栋可以保证。然后再监督配套到位，免得搞半拉子工程。
财政体制改革以后，为了保证对教育投入的总量，我们要确保国家财政对教育的投入在整个财政中的比例。这个总投入中中央占大头、省级和地方根据财力再分担。在这个基础上，再安排一点专项经费。总之，把投入总量的问题解决好，然后才对点解决燃眉之急和具体问题。这样形成长效机制，对教育的投入和保障会好一些。
目前从基层教育情况来看，有两个问题比较薄弱：
一个是职业教育。职业教育相对于基础教育和高等教育来讲是非常薄弱的，而职业教育又是直接为当地经济社会发展服务的，如果不把它扶持好，经济社会的发展是不太可能的。现在国家提倡职业教育和普通教育五五分流，但实际很难实现，根本的问题还是职业教育的条件太差。湖南省有几个职业学校的条件很好，设备很全，学生进去就能学东西，这些学校生源好，学生想进去甚至还要批条子。但到市县特别是县一级的职业教育学校，和当地初中、高中都不能比，单是校舍条件都不能比，这种学校学生怎么会愿意去呢？职业教育的办学条件太差，而国家投入都用在免学费和贫困生生活补助上。如果只补少数贫困生，其余用于改善办学条件，那情况就大不一样了。再就是不分地区一律提五五分流，不科学，也不现实，城市与农村，经济好的地区与贫困地区是有差别的。
另一个是学前教育。学前教育没有完全纳入财政保障范围。在发展学前教育过程当中，我认为有一个导向可能有点问题，这就是用所有制的思维来考虑公办幼儿园和民办幼儿园的发展问题。政府似乎认为，现在民办幼儿园多了，主张要大力发展公办学前教育。但公办的师资日常经费又没纳入保障范围。根据目前的情况，要发展学前教育，应该主要是发展普惠性幼儿园，不要讲公办、民办。有美国中小学校长来访时，我都问一个问题，就是他们的学校有多少是公办的，有多少是民办的。他们都想了半天，表示不太好区分。有的是一个基金会投的钱，有的是一个老板投的钱，有的是几个老板投的钱，有的要回报，有的不要回报，但政府对学校的支持是不分公办、民办的，用的是购买服务。而我们老是要区分公办、民办。幼儿园为什么要分公办和民办呢？搞普惠性幼儿园，我们只要制定幼儿园的基本标准，达到基本标准以后，规定一个收费价格，让幼儿园按照这个价格收费，由政府给幼儿园提供一定的差额补助。幼儿园举办者按照地方政府的收费标准、办学标准来办幼儿园，政府对它的收费进行监管，并且让幼儿园也有点利润空间。现在政府大力推行的公办幼儿园也没按公办的收费，只是比民办的低一点。只要通过对收费标准、办学标准进行规范，这种普惠性幼儿园就可以起相当大的作用。
最后谈一点，在一段时间内，财政部还会考虑哪些地方要钱，哪些地方不要钱，教育部门要提前有所准备。最近各界提教育现代化，教育部最近也在研究这个问题。关于教育现代化，好像有几种“说法”，即“2020年基本实现现代化，2030年实现现代化，2040年全面实现现代化”。江苏省提的是2020年率先实现现代化，江苏教育的发展走在全国前面的，前两年我因参加义务教育均衡发展评估到了江苏，看到苏北和苏南、城市和农村的教育发展差距仍然很大，这种差别是不是两三年就能解决呢？我感到完全不可能。但是如果两三年之内实现教育现代化了，省领导和地方领导会怎么想？他们会不会认为，其他行业还没现代化，教育就已经实现现代化了，教育是不是可以不投入了。实际上教育现代化在发展内涵上仍然有很大空间。比如从目前现代化国家看，中小学班额一般在25人左右，我们城市中小学班额多数在五、六十人左右，要达到国际上的这个要求，还有多大差距？要做什么努力？还有，师资水平怎么样？如果不认真思考，光喊一个口号，说过两年就达到现代化了，是不够的，应该把实现教育现代化这个目标作为一个抓手来认真思考。
再比如“双一流”大学建设，现在口号喊得很响。我认为，国家从战略层面提“双一流”，建设世界一流的大学和世界一流的学科，这是可以的，但是否需要各级都来提“双一流”，搞省一流、国内一流，值得认真思考。搞国内一流，按目前的搞法，主要看重学术论文与成果，因此，校际之间开始相互挖人了。如果把某一学科的人都挖到一起形成一流学科，这种做法意义有多大？搞“双一流”对整个高等教育发展的支撑作用到底有多大？因此“双一流”如果作为高校向财政部门要钱的抓手，也要慎重的考虑。我认为多数高校应把专业办好，切实为地方经济社会发展服务。
我们还提出到2020年基本实现义务教育均衡发展的目标。我参加过几个省的义务教育均衡工作验收工作会议，云南省是部分参加了，福建和江苏是整体验收。我的看法是，绝对不能高兴得太早，还有相当大的差距。义务教育到2020年只能达到低水平的基本均衡。如果对这个工作给予了过高的评价，不但不符合实际，还有可能会造成减少对义务教育的投入力度：认为现在基本实现均衡了，校舍各方面的建设都可以了，财政部门完全可以借此减少投入力度了。
在办学条件基本得到改善以后，义务教育城乡发展的差距还会非常大，义务教育均衡发展最难解决的问题是教师问题。对于师资问题，各个地方都有自己的办法。当年教育部搞免费师范生政策，我是不太赞同的。教育部说免费师范生政策是在培养未来的教育家，因此要求将这些学生分配到县以上的重点中学，一方面县以上的重点中学完全可招聘到好学生，另一方面教育家主要是在实践中培养成长起来的。湖南省现在每年拿出一笔钱来搞公费师范生培养，培养的师范生毕业后要到县、乡以下的中小学，这样不但缓解边远农村师资缺乏的问题，也扭转了过去成绩好的不读师范、优秀师范生不愿教书的局面。目前招的都是初中毕业上了重点高中录取线的学生，主要是下得去，留得住。解决农村中小学特别是边远农村中小学的教师问题，我提出的观点是要本土化。所谓本土化，即50%以上的老师应该是本县籍的老师，其他的办法根本解决不了问题。通过招聘外地的教师到乡下任教即使每月补助500元、1000元，也不能解决问题，因为还有很多实际困难没法解决。
因此，积极向财政部门争取资金发展教育，要找到更有力的抓手，找到解决上述实际问题的着力点，这样可以保持政策的相对长久和稳定，切实从制度层面解决教育投入的保障问题。
[1] 1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第55条规定：各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长。这项规定被通俗地称为教育经费的“三个增长”。
