——从《慈善法》出台到《民办教育促进法》修改[1]

魏建国*

摘要：我国已有法律没有对“非营利”的内涵作出清晰的界定。新出台的《慈善法》第一次在法律层面规定了“非营利”的操作性标准，即与国际惯例“禁止利润分配”规则相类似的“禁止财产分配”规则；同时，还规定了包括“清算后剩余财产处理”规则等在内的一系列制度保障。修改前的《民办教育促进法》规定的“合理回报”相关规则模糊了“非营利”的内涵，对“非营利”的模糊处理也影响到了相应的制度设计，不利于真正非营利民办学校的健康发展。最近新修改的《民办教育促进法》延续了《慈善法》的立法精神，追求法律体系的协调一致性，摒弃了“合理回报”相关规定，明晰了“非营利”的内涵，并规定了相应的制度保障，从而为真正非营利民办学校的健康发展创造了条件。

关键词：《慈善法》；《民办教育促进法》；非营利；禁止利润分配；合理回报

我国已有法律没有对“非营利”的内涵作出清晰的界定，造成了许多不必要的争议和理解混乱。新出台的《慈善法》第一次在法律层面规定了“非营利”的操作性标准。而新修改的《民办教育促进法》也摒弃了“合理回报”这一广为诟病的规定，延续了《慈善法》的立法精神，追求法律体系的协调一致性，明晰了“非营利”的内涵。对“非营利”内涵的立法界定将对我国非营利慈善事业的发展、特别是民办教育事业的发展具有积极的意义。

一、《慈善法》对“非营利”的界定及其制度保障

2016年3月16日，第12届全国人民代表大会第4次会议通过了《中华人民共和国慈善法》（下文简称《慈善法》）。该法对慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、促进措施、监督管理等事项作了较为系统的规定，以调整自然人、法人和其他组织开展慈善活动以及与慈善有关的活动。《慈善法》对“非营利”这一慈善组织的本质特征进行了界定，为“非营利”提供了操作性标准，并规定了包括“禁止财产分配”规则、“清算后剩余财产处理”规则和“投资收益全部用于慈善目的”规则在内的诸多制度保障。这些规定是我国非营利立法上的突破性进展，弥补了这一领域的立法空白。《慈善法》的相关规定为今后的相关立法和法律修改提供了制度参照。

（一）在法律层面第一次规定了“非营利”的操作性标准

关于“非营利”的操作性标准，国际上的一些著名学者都强调禁止利润分配这一限制性条件。韦斯布罗德教授在其著作中指出，非营利这一术语具有许多含义，而他所强调的一点是，对组织分配利润的限制。非营利组织这种组织形式的本质是该组织不能将利润向任何与其有关系的人进行分配[1]。汉斯曼教授在其1980年关于非营利组织的经典论文中将禁止利润分配界定为非营利组织区别于营利性组织的本质特征[2]。萨拉蒙教授总结了非营利组织的五大特征。其中，不进行利润分配是非常重要的一个特征[3]。概括起来，所谓“非营利”就是禁止将其赚得的任何利润分配给其他组织和个人。所有的剩余利润必须保留并被用于支持非营利组织所提供的各项服务。同时，非营利组织并不被禁止盈利。事实上，许多非营利组织通常有年度会计盈余[4]。

除了学者们的探讨外，禁止利润分配也是世界上许多国家非营利组织相关法律制度的重要规定[5]。美国判例法对非营利的涵义界定得十分清楚。如美国联邦最高法院在一个判决中提到：“非营利实体与营利法人的区别在于，非营利实体不能向任何控制它的自然人，包括成员、管理人员、董事或托管人分配净收益。”[6]美国《国内收入法典》（IRS§501(C)(3)）规定享有免税优惠的须是所谓的慈善组织（Charitable Organization），这些组织不能分配利润，应以公益（Public Benefit）[2]为目的。大陆法系民法规定的财团法人，以捐赠人的财产为成立基础，是“财产的集合体”，法人成立后，捐赠人也不享有利润分配权。而财团法人是非营利组织的重要形式。通过对美、日、德、法、葡萄牙等国相关立法例的考察，可以得出的基本结论是：非营利性的法律涵义在于不向团体成员分配利润。[7]

我国已有立法虽有“非营利”的规定，但并没有提供操作性的标准，没有强调禁止利润分配这一本质特征，这也是造成实践中模糊认识的一个原因。《慈善法》对于这一问题进行了回应，可作为今后其他相关立法和法律修改的参照。

《慈善法》将慈善组织界定为，依法成立、符合该法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。同时，该法还规定：“开展慈善活动，应当遵循合法、自愿、诚信、非营利的原则，不得违背社会公德，不得危害国家安全、损害社会公共利益和他人合法权益。”也强调了“非营利”。在规定慈善组织的设立条件时，也强调“不以营利为目的”。《慈善法》比我国已有立法先进的地方在于，在规定了“非营利”之外，还规定了“非营利”的操作性标准。《慈善法》第51条规定：“慈善组织的财产包括：发起人捐赠、资助的创始财产；募集的财产；其他合法财产。”第52条规定：“慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的，不得在发起人、捐赠人和慈善组织成员中分配。任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善财产。”我们可以把《慈善法》的相关规定概括为“禁止财产分配”规则。“禁止财产分配”规则和前文提到的“禁止利润分配”规则的本质含义应该是一样的。这一制度安排也是为了防止慈善组织像私人商业机构一样追求利润最大化，而把组织的发展目标定位于开展公益性的慈善活动之上。这样，《慈善法》就为慈善组织和非慈善组织提供了一个操作性区分标准，也为“非营利”的界定提供了一个操作性标准。《慈善法》关于“非营利”的这个操作性标准可以为今后包括《民办教育促进法》在内的相关法律的修改和制定提供参照。[3]

（二）相关的制度保障

对于慈善组织的“非营利”，还需要一系列的制度予以保障。前文提到的“禁止财产分配”规则既是界定“非营利”的操作性标准，同时也是对慈善组织“非营利”的一个重要的制度保障。除此之外，《慈善法》还规定了其他的一些制度保障：

1.“清算后剩余财产处理”规则。除了“禁止财产分配”规则外，《慈善法》规定的“清算后剩余财产处理”规则对慈善组织的“非营利”的保障具有重要的意义。对于营利性的组织，清算后的剩余财产应由股东按投资比例分配。而对于非营利性组织，则完全不同。在非营利性组织的组织架构中，没有股东这样的角色。《慈善法》第18条规定，慈善组织清算后的剩余财产，应当按照慈善组织章程的规定转给宗旨相同或者相近的慈善组织；章程未规定的，由民政部门主持转给宗旨相同或者相近的慈善组织，并向社会公告。《慈善法》确立的这一“清算后剩余财产处理”规则在我国已有立法中也是不存在的。[4]修改前的《民办教育促进法》就没有很好地解决这个问题，其第59条仅仅规定，民办学校清偿法律规定债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。

2.“投资收益全部用于慈善目的”规则。前文提到的“禁止财产分配”规则、“清算后剩余财产处理”规则和“投资收益全部用于慈善目的”规则构成了《慈善法》关于慈善组织“非营利”的最有特色的重要制度保障。《慈善法》第54条规定：“慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的，应当遵循合法、安全、有效的原则，投资取得的收益应当全部用于慈善目的。政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产，不得用于投资。慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬。”《慈善法》在强调投资取得收益应当全部用于慈善目的的同时，对投资原则、禁止投资财产、禁止投资企业兼职或领取报酬也作了规定。

3.其他制度保障。除了以上三条与“非营利”极为密切的制度保障规则外，《慈善法》还规定了其他一些制度保障，主要包括：（1）建立健全治理结构。《慈善法》第12条规定：“慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。”应该说，这一条款规定还是相当概括的，没有体现出对慈善组织在治理结构方面的特殊性要求，需要相关的法规予以进一步细化。（2）执行国家统一会计制度。根据《慈善法》第12条的规定，慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，并接受政府有关部门的监督管理。（3）报送年度工作报告和财务会计报告规则。根据《慈善法》第13条的规定，慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠情况、慈善财产的管理使用情况、慈善项目实施情况以及慈善组织工作人员的工资福利情况。（4）关联交易限制规则。根据《慈善法》第14条的规定，慈善组织的发起人、主要捐赠人和管理人员，不得利用其关联关系损害慈善组织、受益人的利益和社会公共利益。慈善组织的发起人、主要捐赠人和管理人员与慈善组织发生交易行为的，不得参与慈善组织有关该交易行为的决策，有关交易情况应当向社会公开。（5）信息公开规则。信息公开将对慈善组织的非营利目的起到重要的保障作用。《慈善法》设专章规定了信息公开的相关规则。（6）税收优惠规则。《慈善法》第79条规定了慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠。此外，对于捐赠财产，《慈善法》第80条规定，自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。值得注意的是，和我国已有的相关法定优惠相比，《慈善法》在企业捐赠扣除方面作出了重大突破。根据《企业所得税法》第9条的规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。而《慈善法》进一步规定，当年超出法律规定利润总额12%部分的捐赠支出，允许结转以后三年内扣除。这一规定将有可能激发企业从事慈善捐赠的积极性，从而促进我国慈善事业的发展。（7）土地优惠规则。对于符合《慈善法》规定情形的慈善服务设施用地，可以依法申请使用国有划拨土地或者农村集体建设用地。慈善服务设施用地非经法定程序不得改变用途。

二、修改前的《民办教育促进法》对“非营利”的模糊处理及其消极后果

（一）修改前的《民办教育促进法》对“非营利”的模糊处理

早期通过的《教育法》和《高等教育法》特别强调教育机构的非营利性。1995年通过的《教育法》第25条明确提到“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。1998年通过的《高等教育法》第24条规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”而2002年通过的《民办教育促进法》并没有坚持《教育法》和《高等教育法》关于非营利的规定，对于公益性、营利非营利等问题作了模糊处理。首先，该法第3条认定，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。其次，在该法第51条又规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。可以看出，《民办教育促进法》并没有直接界定“非营利”的内涵，而是采取了模糊处理的方式。用“合理回报”回避了《教育法》关于“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”以及《高等教育法》“不得以营利为目的”的规定。从《民办教育促进法》和《教育法》、《高等教育法》的关系来看，其又不可能直接突破后者关于“不得以营利为目的”的相关规定。因此，一个必然的推论是，《民办教育促进法》所持的立场是，出资人取得“合理回报”与“不得以营利为目的”不矛盾。或者说，取得“合理回报”也属于“非营利”。同时，《民办教育促进法》也是基于这一思路来进行相关制度设计的。《民办教育促进法》第46条规定，民办学校享受国家规定的税收优惠政策；第50条规定，新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。可以看出，不论是否要求“合理回报”，民办学校都享有税收优惠和土地优惠。而这些优惠按法理是只有真正的非营利学校才能享有的。从相关的界定和制度设计都可以看出，《民办教育促进法》认为，要求“合理回报”和“非营利”是不矛盾的。

（二）修改前的《民办教育促进法》关于“合理回报”相关规定的消极后果

修改前的《民办教育促进法》关于“合理回报”的相关规定具有多方面的消极后果：

1.造成相关的理论混乱。从内涵上分析，凭借股权投资所取得的股息、红利回报，凭借债权投资所取得的利息回报，在法律上而言都是“合理”回报。如果是“不合理”的回报，那法律是不可能保护的。所以，取得“合理回报”就是取得投资回报，而取得投资回报，就是取得利润分配，就是典型的营利，这和举办企业取得投资回报没有什么区别。值得注意的是，《民办教育促进法》为体现“合理回报”为行政行为而不是民事行为，特将“合理回报”规定在“国家的扶持与奖励”部分。这种掩耳盗铃的做法并不能改变“办学结余”就是办学利润、“合理回报”就是收益索取权的法律事实。[8]

同时，该法第6条又提到“国家鼓励捐资办学”。而捐资办学是不分配利润的，是典型的非营利办学。这就造成了严重的理论混乱，不分配利润的捐资办学、不要求取得“合理回报”的办学、相当于分配利润的要求取得“合理回报”的办学都构成非营利教育。在同一部法律中，竟然存在三种类型的“非营利”教育！捐资办学和不要求取得“合理回报”办学之间的本质区别是什么？要求取得“合理回报”办学和不要求取得“合理回报”办学之间的本质区别又是什么？《民办教育促进法》都语焉不详。而前文对国际文献和各国立法的梳理表明，“非营利”的最本质内涵和界定标准就是“禁止分配利润”。可以看出，《民办教育促进法》关于“合理回报”的相关规定和国际上关于“非营利”的界定是相冲突的。

此外，值得注意的是，“非营利”并非仅限于教育领域的一个法律概念。在科学、文化、卫生等诸多领域都存在举办“非营利”机构的现象。《民办教育促进法》关于“合理回报”的相关规定在教育以外的其他领域具有什么含义呢？如果说取得“合理回报”可以算作“非营利”仅限于教育领域的话，那就意味着，在中国的法律体系中，关于“非营利”存在着不同的内涵。这种理论混乱是不可想象的。

2.制度设计的不配套。前文对《慈善法》相关规定的分析表明，对于“非营利”是需要相关的制度予以保障的，例如：禁止财产分配、清算后剩余财产处理限制等等。对于三种类型的“非营利”办学，《民办教育促进法》并没有规定与之相配套的三类制度予以保障。《民办教育促进法实施条例》对确定“合理回报”的比例进行了限定，需要考虑的因素包括：收取费用的项目和标准；用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例；办学水平和教育质量。回报是否“合理”直接关系到对民办学校的定性，但是，可以看出，上面的规定操作性并不强，具有很大的主观性，并没有给出一个客观、明确的标准。回报“合理”不“合理”也就只能流于法律条文的规定了。《民办教育促进法》以取得回报是否“合理”来界定是否“非营利”也就没有了可操作性。

此外，在制度设计上还有一些待解决的问题。例如：是否要求“合理回报”有没有时间限制？中间能否变更？是否可以先不要求“合理回报”，过一段时间之后，再要求“合理回报”？或者相反。这些问题的存在必将影响法律的严肃性和可预期性。同时也表明“合理回报”相关规定所存在的内在缺陷。

3.影响真正的非营利办学。《民办教育促进法》将要求取得“合理回报”也纳入“非营利”范畴，同时在优惠政策设计上使此类办学与真正的非营利办学处于大致同样的地位。例如：在土地方面，《民办教育促进法》并没有区分是否要求取得“合理回报”，而是针对民办学校作了统一规定。在税收方面，《民办教育促进法实施条例》对是否要求取得“合理回报”的税收优惠作了区别。其第38条规定，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。但是，相关部门并没有出台专门针对要求取得“合理回报”民办学校的税收优惠政策。这种状况使得真正的非营利办学并没有享受到比要求取得“合理回报”办学更为优惠的政策条件。此外，“合理回报”相关规定使得真正的非营利办学在整个民办教育立法中却处于边缘地位。这都不利于真正的非营利办学的健康发展。

4.造成对其他领域投资的不公平。要求取得“合理回报”办学其实是一种在教育领域的投资行为。一方面民办学校举办者根据“合理回报”取得投资收益，另一方面民办学校又根据“非营利”享受税收优惠、公益事业用地等在内的各项政策优惠。如果仅仅站在相关机构及其投资者的立场，或者站在所谓“发展教育事业”的立场，这似乎也是没有问题的。但是，应该把视野放得更宽一些来思考相关的问题。如果教育领域可以通过“合理回报”规定获得非营利相关的政策优惠的话，那其他的社会事业，比如医疗、文化、环保、科技等等都可以提出类似的主张。如果无限延伸下去，对于任何事业，如果既可以分配利润，又可以获得政策优惠，那都可能会获得更好的发展。但是，这种延伸其实是不现实的。如果真是那样，那国家的财政收入将会成为问题。因此，《民办教育促进法》的“合理回报”相关规定对于其他领域的投资者而言是不公平的。

三、新修改的《民办教育促进法》关于“非营利”的界定及其相关的制度保障

新修改的《民办教育促进法》延续了《慈善法》的立法精神，追求法律体系的协调一致性，在相关教育法律修改的基础上，摒弃“合理回报”相关规定，对“非营利”作了清晰界定，并规定了相关的制度保障。

（一）相关教育法律的修改为《民办教育促进法》的修改创造了前提条件

2015年修改的《教育法》删除了原来的“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的条款，特别规定“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。该条款意味着以其他经费来源举办的学校及其他教育机构可以设立为营利性组织。而于同年修改的《高等教育法》则删除了“不得以营利为目的”的规定。这样，新修改的《教育法》和《高等教育法》就在法律层面明确解除了对营利性教育的限制，而为非营利教育的清晰定位创造了条件。

（二）《慈善法》相关规定对《民办教育促进法》修改的参照意义

前文的分析已经表明，《慈善法》第一次在法律层面对“非营利”提供了操作性标准，即“禁止财产分配”，同时规定了一系列制度保障。值得注意的是，全国人大常委会公布的《中华人民共和国民法总则》（草案）也明确强调非营利性法人不得向其成员或者设立人分配利润。基于法律体系的协调统一性，《慈善法》的相关规定对《民办教育促进法》的修改具有参照意义。

（三）新修改的《民办教育促进法》对于“非营利”的界定及其相关的制度保障

2016年11月7日，第12届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国民办教育促进法的决定》（下文简称《决定》），对《民办教育促进法》予以修改。新修改的《民办教育促进法》的一项重要内容是对民办学校实行分类管理，明确将民办学校分为非营利性民办学校和营利性民办学校。同时，界定了“非营利”的内涵，即“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”。可以将上述界定概括为“禁止取得收益”，这一界定和国际通行的“禁止利润分配”与《慈善法》规定的“禁止财产分配”在本质上是一致的。在界定了“非营利”之后，法律还对“营利性”作了界定，即“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”。这样，就从正反两个方面对“非营利”的内涵作出了清晰的界定。

除了对“非营利”作出清晰界定外，新修改的《民办教育促进法》还为非营利办学规定了一些制度保障。相关规定主要包括：（1）税收优惠规则。法律规定，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。（2）土地优惠规则。法律规定，新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。（3）剩余财产处理规则。法律规定，非营利性民办学校清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学。对于剩余财产的不同处理也是营利与非营利相区别的一个重要方面。（4）扶持措施。法律规定，县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。此外，法律还规定了一些共同适用于营利性和非营利性民办学校的制度保障。例如：设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制；收取费用的项目和标准向社会公示，并接受有关主管部门的监督；依法对民办学校实行督导，建立民办学校信息公示和信用档案制度；评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布；等等。

（四）新修改的《民办教育促进法》的不足

对于“非营利”，需要一系列制度予以保障。上文已经提到，新修改的《民办教育促进法》已经规定了诸多保障制度，但是，还存在一些不足之处。例如：在实践中，民办学校通过高额管理费、咨询费等方式规避法律、转移办学收益的做法并不鲜见。这种做法在法律上属于关联交易，应该予以规制。《慈善法》明确规定了关联交易限制规则。针对实践中存在的问题，《民办教育促进法》也应该规定类似的规则，从而让“非营利”真正落到实处。即使在《民办教育促进法》没有相关规定的情况下，相关部门也应该加强这方面的监管，评估其是否具备“非营利”地位以及是否应该享有相应的税收和土地等方面的优惠待遇。

此外，为了保持法律的稳定性和可预期性，全国人大常委会的《决定》特别针对《民办教育促进法》修改前设立的民办学校作了特殊规定。即：“本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”这一规定具有一定的合理性。首先，修改前的《民办教育促进法》对于清偿债务后的剩余财产处理并没有明确规定，仅仅规定“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”。因其他法律、行政法规也没有相关的明确规定，所以使得对相关问题的处理处于一个空白状态。其次，尽管前文提到《民办教育促进法》规定的“合理回报”相关规定具有诸多不合理之处，但是，为了保持法律的稳定性和可预期性，为了保护办学者因信赖“合理回报”相关规定而产生的利益，给办学者一定的补偿是合理的。全国人大常委会《决定》的上述规定有助于解决前面提到的这两个问题。但是，相关的规定也存在一些不足。全国人大常委会的《决定》将“补偿和奖励”设定的时点为“终止时”。那么，作一个极端的假设，“终止”的时间可能会在未来非常远的某个时点。而在这中间，社会经济状况有可能发生巨大的变化，到那时该如何确定“补偿和奖励”的标准？同时，在此漫长的期间内，办学者的预期也是不确定、不稳定的。这一状况不利于法律的稳定性、安定性和可预期性。全国人大常委会的《决定》将具体的措施授权各省、自治区、直辖市制定。但愿各地在制定本地的相关办法时能妥善解决这一问题。

四、《慈善法》出台和《民办教育促进法》修改对非营利慈善事业、民办教育事业发展的重要意义

上文提到的两部法律的出台与修改对我国非营利慈善事业、民办教育事业的发展将具有积极的促进作用。下文主要探讨对民办教育事业发展的重要意义。

有必要从美国私立非营利大学的成功实践来看在法律层面明晰“非营利”对发展我国民办教育的重要性。值得注意的是，美国的高等教育是当今世界上最为成功的。观察美国的高等教育体系，其显著的一个特征是：机构类型的多样性（Diversity）。高等教育机构包括公立、私立非营利和私立营利三大类型。其中，私立非营利高等教育机构扮演了极其重要的角色。早在公立大学建立之前，私立非营利大学就已经存在。私立非营利大学为美国高等教育机构的组织、管理、运转奠定了基础，确立了学术标准。[9]特别是自1819年达特茅斯学院案（Dartmouth College v. Woodward, 17 U.S. 518（1819））以来，私立非营利大学在高等教育体系中的法律地位得到了牢固的确立。联邦最高法院的判决明确了美国私立大学所享有的法人地位，使得私立大学免受公权力的干涉，保证了私立大学的独立、自治和学术自由。[10]更为重要的是，私立非营利大学的存在增强了美国高等教育体系的竞争性。特别是在研究型大学中，私立非营利大学更是长期占据排行榜的前列。以相关数据为例，2014年秋季，全美有4614个可授予学位的高等教育机构，其中，公立机构1621个，私立非营利机构1666个，私立营利机构1327个，私立非营利机构占36.11%。在“非常高”类研究型大学（Research University, very high）[5]中，公立大学有73所，私立非营利大学有34所。在“高”类研究型大学（Research university, high）中，公立大学有73所，私立非营利大学有24所。[11]在顶尖研究型大学中，根据美国《新闻与世界报道》2016年的全美大学排名，前十名均为私立非营利大学，第一名为普林斯顿大学。[12]根据泰晤士高等教育世界大学排名2015-2016年的数据，前10名中美国占6所，全部是私立大学，第一名为加州理工学院。[13]根据QS世界大学排名2015-2016年的数据，前10名中美国占5所，全部是私立大学，第一名为麻省理工学院。[14]根据上海交通大学世界大学排名2015年的数据，前10名中美国占8所。除了加州大学伯克利分校外，其他均是私立非营利大学。哈佛大学为第一名。[15]

在学生人数方面，2014年秋季，本专科在校生数为17,292,787名，其中就读私立非营利机构的为2,771,341名，占在校生总数的16.03%。就读4年制机构的学生为10,578,302名，其中就读私立非营利机构的为2,740,976名，占25.91%。[16]

从上面的数据可以看出，私立非营利高等教育机构在美国高等教育体系中占据了非常重要的地位。尽管有特殊的国情背景因素，但是，美国私立非营利高等教育的发展还是值得引起我们的重视和借鉴，其成功实践值得我们关注。

自改革开放以来，我国的民办教育取得了长足的发展。以高等教育为例，2015年，全国民办高校达到734所，而全国普通高等学校为2560所，民办高校占到28.67%；全国民办高校在校生达到610.90万人，而全国各类高等教育在学总规模达到3,647万人，民办高校在校生占到16.75%。[17]民办高校为当年高等教育毛入学率达到40.0%做出了贡献。客观地说，民办教育在我国高等教育大众化进程中发挥了重要的作用。但是，也可以看出，我国民办高等教育的办学水平尚处于较低的层次，对“985”、“211”等高水平公办大学构不成竞争压力，这和美国私立非营利研究型大学的繁荣发展形成了鲜明对比。制约我国民办高等教育向更高水平发展的因素很多，稳定可预期的良好制度环境的缺乏或许是其中的一个因素。前文的分析已经表明，在“非营利”的内涵成为国际学术界通说和各国立法惯例的情况下，我国原有的民办教育立法却对其采取了模糊处理，规定了“合理回报”这样不“合理”的法律条款。在制度设计上没有把真正的非营利办学放在核心位置。这种做法会鼓励投资办学者，但是对真正的非营利办学是不利的。在这种情况下，真正的非营利办学并没有享受到比所谓要求取得“合理回报”办学更为优越的优惠条件。值得注意的是，新修改的《民办教育促进法》有望改变这一状况。前文已经提到，新修改的《民办教育促进法》明确了“非营利”的内涵，对非营利性民办学校和营利性民办学校实行分类管理，对非营利性民办学校在税收、土地、捐赠等方面都规定了更为优惠的政策。这些制度创新为非营利民办教育的发展创造了更为优越、稳定、可预期的制度环境。有一种意见认为，在我国目前阶段，愿意捐资办学的办学者还极为有限，尚不具备非营利民办教育发展的条件。笔者认为，尽管现阶段捐资办学者的数量可能不多，但是法律应该为此类办学提供制度选择空间，对此类办学予以鼓励，为此类办学的发展提供可能性；而不应该将本来应该给予非营利办学的优惠政策赋予其他类型的民办教育，那样会抑制真正的非营利民办教育的发展。因此，新修改的《民办教育促进法》的相关规定将会有力改善非营利民办教育的制度环境。必将吸引真正的捐资办学者举办非营利学校，形成一个充满活力的非营利民办教育系统，进而对公办教育系统构成竞争态势，从而促进我国整个教育系统的繁荣发展。

参考文献

[1]Weisbrod, Burdon A.The Nonprofit Economy. Cambridge & London: Harvard University Press, 1988:1.

[2][6] Hansmann, Henry. The Role of Nonprofit Enterprise.Yale Law Journal, Vol. 89，1980(5):835, 899.

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