摘要：

为了给我国中央高校经费投入机制改革提供借鉴，我们对美国、英国、德国、法国、澳大利亚、日本、印度和香港等国家和地区的公立高校经费投入机制进行了案例研究，翻译了相关研究报告，对有关情况进行了综述。

如何通过经费投入机制改革等方式增加公立大学自主权、鼓励大学间竞争和特色发展、加强问责，从而提高公立大学办学质量和国际竞争力，是世界上许多国家都面临的挑战。为了给我国中央高校经费投入机制改革提供借鉴，我们对美国、英国、德国、法国、澳大利亚、日本、印度和香港等国家和地区的公立高校经费投入机制进行了案例研究，翻译了相关研究报告，对有关情况进行了综述。

一、教学、科研拨款与绩效

在大学教学与科研拨款中考虑绩效因素已经成为各国高教拨款的一个重要趋势。通过将拨款与绩效相联系，可以促进大学之间的竞争，增加对大学的问责，最终提升办学质量。

（一）教学拨款与绩效

许多国家采取将教学拨款与科研拨款相分离的做法。 [1] 最传统的教学拨款方式是历史基数拨款法，现在更多地改为公式拨款。在公式拨款中，通常会考虑专业差异。采用公式拨款的主要国家和地区主要有：

1．美国。17个州使用公式拨款的方式，州政府通过拨款公式对高校的以下功能进行拨款：教学、补习、运行维护/设施设备、学术支持、图书馆支持、学生服务、机构支持、公共服务、科研等。大部分州的公式只包含这些功能中的几项，但几乎所有州的公式均包含教学。一般来说，教学拨款通常占公式拨款的绝大部分。

2．英格兰。高等教育拨款委员会的拨款公式根据学科领域，采用不同的“价格组”进行拨款。

3．澳大利亚。联邦政府为联邦支持学生[2]提供拨款。和英格兰类似，联邦拨款也根据与学科差别有关的“资金组”来决定。

4．香港。大学教学用途拨款根据学生人数、修课层次（即副学士、学士学位、研究院修课课程、研究院研究课程）、修课形式（即兼读和全日制）和学科等因素计算得出。

在上述相对中性的教学拨款公式之外，一些国家还采取了绩效公式拨款法。丹麦的教学拨款实行100％的绩效公式拨款。所谓的“出租车计价器模式”（Taximeter Principle）被认为运作得很好。“出租车计价模式”将拨款与通过考试的学生人数直接挂钩。对于不及格或是缺考的学生，高校得不到教学拨款。

美国州政府采用绩效拨款的方式 [3] 由来已久。从1970年代田纳西州首创绩效拨款模式以来，目前有22个州在实施绩效拨款，7个州正在向绩效拨款过渡，10个州进入正式讨论阶段（包括公立高教发达的加州和纽约州）。从绩效拨款所占拨款总额的比例来看，也由从早期的很低比例提高到更高，有的州甚至达到100%。最早实行绩效拨款的田纳西州（针对所有的公立高等教育机构）目前已占到100％；马萨诸塞州（针对所有的公立高等教育机构）占到50％；密西西比州（针对公立四年制大学）2014年之前占15％，2014年占100％；俄亥俄州（针对所有公立高等教育机构）对于4年制大学2010年开始占教学拨款的100％，对于2年制社区学院2011年开始占5％；内华达州（针对所有公立高等教育机构）2015年将占5％，每年增长5％，直到2018年占20％；阿肯色州（针对所有公立高等教育机构）2013年占5％，每年增长5％直到25％；其他实行绩效拨款的州，该类拨款所占的比例还比较低，基本均在10％以下。

澳大利亚除了通过联邦资助计划为高校教学提供基本经费外，从2005年开始也实施教学绩效拨款。

（二）科研拨款与绩效

科研拨款通常分为竞争性和非竞争性两部分。各国都有竞争性科研拨款，通常都和绩效直接相关。在非竞争性科研拨款方面，各国的做法有些差异。英格兰实行典型的竞争性和非竞争性相结合的双轨制科研拨款。在非竞争性拨款部分，英格兰高等教育拨款委员会根据对各个大学科研状况的定期评估进行拨款。因此，这部分拨款虽名为非竞争性拨款，但其实也含有绩效因素；准确地说，应该被称为准竞争性拨款。而在竞争性拨款部分，则完全是基于竞争原则由大学的研究人员或研究团队向各个研究委员会申请科研项目资金。丹麦实行与英格兰类似的科研拨款制度。澳大利亚的科研拨款主要包括科研一揽子拨款和国家竞争性科研资助项目。科研一揽子拨款也考虑绩效因素。我国香港地区也实行非竞争性和竞争性相结合的科研拨款体制。非竞争性拨款主要根据研究评估考核结果进行分配，体现了绩效因素。美国的科研拨款除了主要由联邦政府提供的竞争性拨款外，也包括州政府提供的非竞争性拨款。非竞争性科研拨款公式的主导因素是注册学生数、上一年的科研支出等，有的州通常还基于教学拨款的特定比例来计算。在考虑上一年科研支出的情况下，也考虑了绩效因素。

（三）教学科研混合拨款与绩效

除了上文提到的教学拨款与科研拨款相分离、科研拨款实行竞争性与非竞争性双轨制的做法外，一些国家还实行教学与科研混合拨款、同时实行竞争性科研拨款的做法。在教学与科研混合拨款中，通常也会考虑绩效因素。

1．德国。德国的基本资金拨款包括教学和科研，教学经费和科研经费不分开计算和拨付。所采用的拨款方式与绩效有关的包括：（1）合同/任务导向资金。州政府和高校对未来政策和机构发展目标达成共识，并以合同的形式对达成这些目标所需的资金做出规定，并据此拨款。（2）公式/指数导向资金。拨款公式中有固定的指数来衡量机构的绩效，由此自动生成分配给这个高教机构的预算数量。除了基本资金拨款外，德国也有竞争性的科研拨款。

2．法国。法国的大部分大学都是由政府按照拨款模型计算人员支出和经常性支出，考虑的因素主要包括注册人数、占地面积和课程相关的指标。除公式拨款外，一些公共资源的分配还采取产出导向的四年制合同拨款。除了这些拨款外，法国也有竞争性的科研拨款。

3．日本。除了竞争性的科研拨款外，在实行国立大学法人化改革后，日本还拨付涵盖教学科研的“运营费交付金”。文部科学省核定各大学的日常运行所需经费总额，把最终核定额扣除各法人的自筹资金后的差额——即“运营费交付金”一次性拨付各大学。

二、基建拨款和债务融资

对于大学的基建拨款，各国的做法各不相同，特别是在社会捐赠 [4] 、借款和发行债券募集基建资金方面有很大差异。

1．英国。资本性拨款帮助大学和学院对其基础设施进行投资，可以在学年的任何时候进行拨付。大部分资本性资金都通过公式拨款的方式分配，主要包括教学资本性投资资金和研究资本性投资资金。所有从高等教育拨款委员会获得经常性教学和科研拨款的高校都会获得这两个资本性项目拨款。英国大学在一定程度上可以通过借款和发行债券获得基建资金。

2．澳大利亚。每年由各高校和教育部协商决定基建拨款。受到委托项目和财政拨款总额的影响，基建拨款的具体数额每年都有变化。这笔款项与大学自身的盈余（大多数来自学费，特别是留学生的费用）相结合，共同支持高校的基建投入。

3．日本。基建经费被包括在前文所提到的运营费交付金中。值得注意的是，法人化改革后国立大学已经不是政府的所有物，国立大学法人直接拥有其资产所有权。这一关系的转变为大学今后自主经营资产或开展借贷活动提供了可能。

4．德国。根据2006年的宪法改革，大学的基建和大型仪器设备购置经费应由州政府承担。基础设施的建设和维修都不是由高校自己完成的，而是由州政府下属的“建造办公室”负责。对于设在大学的具有跨地区科研价值的科研基础设施，联邦政府会按照一定比例提供资金支持。德国的大学不能通过借款和发行债券募集资金用于基建。而且，德国公立大学对其所占有的建筑物不拥有所有权，相关所有权由公共不动产公司所拥有。

5．美国。美国的大学基建除了政府拨款、社会捐赠外，债务融资发挥了重要作用。以加州大学为例，加州大学资本性项目的融资渠道除了大学捐赠基金及其投资收益、联邦和州政府的支持外，主要是债务融资。其中，债券为资本性项目建设提供长期融资，商业票据和银行贷款提供短期融资。加州大学的债券发行不仅需要大学董事会的批准，而且受到严格的市场约束和法律约束。与企业债券和政府债券一样，加州大学债券同样要接受信用评级。评级的高低直接决定发债的成功与否以及发债成本的高低。

三、学费

学费是公立高校实现收入来源多样化的重要渠道之一。各国在实现高等教育大众化的过程中，多采用成本分担方式。在已经实行收费政策的国家，最近有一些提高学费的举措。在有的国家，学费上涨则是一个长期的趋势。有的国家在尝试收取学费，而有的国家仍然实行免费的高等教育。

1．英国。大学收取学费始于1998年。从2012/2013学年开始，英格兰高校学费上限上升到9000英镑。值得注意的是，改革后高校的教学收入逐渐以学生学费收入为主，对高等教育拨款委员会拨款的依赖度明显下降。拨款委员会的教学拨款逐渐集中在那些光靠学费不足以补偿全部成本的学科领域。

2．澳大利亚。从1989年开始对高等教育实施收费政策。2014年5月，政府解除了对大学学费的管制，大学可以自行制定学费，从2016年开始执行。

3．美国。数年来，美国高校的学杂费一直呈上涨趋势。目前，学生贷款已超过信用卡债务，成为仅次于房贷的消费贷款。学费上涨及沉重的学生贷款债务成为近年来美国大学财政领域的重要公众议题。具体而言，从1983-84学年到2013-14学年这三十年间，公立四年制机构州内学生学杂费从2684美元涨至8893美元，上涨了231%。与这一上涨趋势相伴随的是，州政府拨款所占比例逐年下降。

4．日本。国立大学均采用政府统一设定的学费标准，不同地区和学科专业没有差别，本科和研究生也没有差别。大学法人化改革以后，为了提高国立大学的自主性和自律性，文部科学省赋予各国立大学一定的自主裁量权，各国立大学可以在文部科学省每年公布的“学费标准额”基础上最高上浮20％，大学有权全部或者部分免除因经济困难或其他不可抗拒原因交费困难学生的学费、入学金和寄宿费。近年来，国立大学学费已出现上升的趋势。

5．法国。以前在综合性大学学习的学生一律免收学费，只缴纳一些注册费和杂费。不仅如此，政府每个月还为学生（无论是外国留学生还是本国学生）提供相应的住房补贴和奖学金。目前，大学也开始把收取学费作为筹措资金的一个渠道，但学费由中央政府而不是大学设定。

6．德国。德国是一个处在政策摇摆中的典型案例。德国公立大学长期投入不足，收取学费理应成为大学拓展收入来源的一个重要渠道。2005年，根据联邦宪法法院的判决，德国一些州的公立高校开始收取学费。2006—2007年，有7个州（全国一共16个州）的公立高校收取学费。2011年，7个州中只剩下3个州还在收取学费（其他4个州停止了收取学费的政策），最高为500欧元/学期，其他一些州只收取注册费（50欧元左右）或只对延期毕业的学生收取学费。到2013年冬季学期，德国有15个州不收取学费，只有下萨克森州收取每学年1000欧元的学费。根据最新报道，下萨克森州将于2014年冬季学期起取消大学收费政策。这样，德国又将成为免收大学学费的国家。根据一项对德国近年来高等教育改革所进行的政治经济学研究，德国大学学费政策的废立与政治结构密切相关。右翼政党支持学费政策，而左翼政党反对。可见，学费政策乃至其他高教财政改革会受到一国政治结构的重要影响。

7．免费国家。值得注意的是，尽管成本分担已经成为各国高等教育经费筹措的发展趋势，但一些国家仍实行免费高等教育，主要包括：奥地利、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典等。

四、捐赠

捐赠是社会力量支持高等教育发展的重要方式。在美国，社会捐赠对包括公立大学在内的研究型大学发展的贡献居功至伟。特别是在二战之前，卡耐基基金会和洛克菲勒基金会对研究型大学的科研支持发挥了重要的作用，同时其支持模式也为日后联邦政府的科研支持模式提供了很好的参照。美国私立大学吸引捐赠的能力远超过公立大学。哈佛大学2013年捐赠基金余额高达326.89亿美元。公立大学虽然无法和私立大学相比，但捐赠收入在其总收入中仍占有一定地位 [5] 。2013年，德州大学系统的捐赠基金余额为204.48美元，德州A&M大学系统和基金会的捐赠基金余额为87.32亿美元，密西根大学的捐赠基金余额为83.82亿美元，都进入了当年捐赠基金余额最高的十个机构。此外，美国大学的捐赠基金都由专业机构和人员负责管理和投资运作。通过多样化的投资工具进行市场投资，从而实现捐赠基金的保值增值。

值得注意的是，在美国以外的其他国家和地区，捐赠在公立大学收入结构中所发挥的作用还较为有限。一些国家和地区为了鼓励社会捐赠，推行了捐赠配比制度，起到了一定的效果。 [6] 英国虽然慈善事业发达，但高等教育捐赠的进展却一直极其缓慢。伴随着英国政府在大学拨款与评估方面大量引入市场机制，慈善捐赠作为高等教育收入的社会来源之一，重新被予以重视。2008年，英国政府正式推出了为期三年的自愿捐赠匹配资助计划。计划实施期间，英格兰大学和学院符合政府匹配资助条件的捐赠额达约5.8亿英镑，匹配资助额约1.43亿英镑（55个高校达到了匹配资助的上限）。匹配资助计划的实施还带来了捐赠者数量的增加。2007—2008年，参与计划的高校得到了115,787名捐赠者的捐赠，这一数量在2010—2011年上升到了157,788人，增加了约三分之一。

在我国香港地区，2002年11月，香港政府接受香港大学教育资助委员会在《高等教育检讨》中提出的建议，使用“配比补助金”方式对高等院校接受的捐赠进行配比补助，目的是增强各院校筹募经费的能力，从而拓宽高校经费来源渠道。配比补助金计划从2003年开始实施，已经成功实施5轮，第6轮也已于2012年开始。为了提高配比补助金的使用效率，保证配比资金能在各院校间公平分配，并对弱势院校给予倾斜照顾，香港政府对配比补助金的参与院校、最低限额、最高限额以及配比比例都做出了明确规定。

五、大学自主权、大学财政自主权与其他配套改革

（一）大学自主权与大学财政自主权

大学自主权是大学发展的一个重要前提条件。自主权不足是制约我国高等教育发展的一个重要约束条件。上世纪80年代的重要教育政策文件在强调这一问题，党的十四大报告也强调了这一问题，最近出台的教育改革和发展规划纲要也对这一问题予以关注。通过考察其他国家，我们也可以发现，高教发达的国家通常在大学自主权这一维度表现得比较好，而一些正在努力改革的国家，也意识到自主权不足是制约其高教发展的一个障碍。

大学自主权包括多方面的内容，如组织自主、学术自治、财政自主等，财政自主权是其中的一个重要方面。根据有关学者归纳，财政自主权的多寡和大小与以下一些因素相关：（1）大学是否具有保留年终财政拨款结余和建立储备金的权利；（2）确定学费的权利；（3）到金融市场借款的权利；（4）投资金融产品的权利；（5）发行股票和债券的权利；（6）拥有它们所占有的土地和建筑物的权利；（7）由主要拨款机构提供给大学的公共预算的类型，是分项式预算（Line-Item Budget）还是整额预算（Block-Grant Budget, Lump Sum Budget, Global Budget）。整额预算涵盖了教学、科研等支出类别，由大学根据自身需要在其内部进行分配。与之相反，分项式预算意味着大学根据事先规定的项目和科目使用资金，不能（或者仅仅在严格的限定条件下）自主做出分配决定。

下表列示了欧洲主要国家的大学在上述几个维度所享有的自主权：

欧洲主要国家大学的自主程度

预算类型
分项式预算	改革前的德国、塞浦路斯、土耳其
整额预算	丹麦、芬兰、法国、冰岛、荷兰、瑞典、瑞士、英国、德国（改革中）
保留年终财政拨款结余的权利
大学可以保留	丹麦、芬兰、法国、冰岛、荷兰、瑞典、瑞士、英国、德国（改革中）
大学不能保留	改革前的德国、塞浦路斯、土耳其
确定学费的权利
没有学费	奥地利、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、苏格兰（学士）
政府确定固定数额	法国、爱尔兰、荷兰、瑞士
在政府机构设定的限额内由大学决定	意大利、葡萄牙、英格兰（学士）
由大学确定 [7]	希腊、卢森堡、英国（非学士）
根据大学和政府机构之间的某些合作形式确定	塞浦路斯、比利时荷语区、立陶宛
借款的权利
能	奥地利、比利时荷语区、比利时法语区、丹麦、法国、荷兰、瑞典、英国
不能	芬兰、德国、冰岛、瑞士
大学在金融市场募集资金
不能	比利时荷语区、芬兰、法国、德国、荷兰、瑞典、瑞士
在一定程度上可以	奥地利、比利时法语区、丹麦、英国
对大学占有的建筑物的所有权
属于大学	比利时法语区、荷兰、西班牙、英国
属于公共机构	比利时荷语区、丹麦
属于公共不动产公司	奥地利、芬兰、德国、瑞典
区分不同情况	法国、冰岛、瑞士
出售大学拥有的不动产的权利
大学可以自由出售	比利时法语区、荷兰、瑞士、英国
需要获得公共机构的许可	冰岛、爱尔兰、葡萄牙

资料来源：Estermann, T, Nokkola, T., University Autonomy in Europe ？ = 1 \* ROMAN I . Exploratory Study, European University Association, 2009.

（二）其他配套改革

财政自主权仅是大学自主权的一个方面，经费投入方面的改革需要其他改革相配套。近年来，很多国家也进行了一些配套改革。主要包括：（1）大学地位和治理方面的改革。日本从2004年开始推行国立大学法人化改革，将国立大学由原来的国家设施型大学改为法人型大学，以增加国立大学的自主权。德国有的州的大学设立了董事会。瑞典在2010年3月颁布《瑞典自治法》，高校从此获得了特殊的公法地位。丹麦于2003年颁布《新大学法》，大学由此成为“自治”院校。《新大学法》改变了大学以往的国有高校属性，使之成为公共部门中享有自主权的组织。法律允许高校在多个领域的独立，例如可自主决定新的学术课程及员工数量。芬兰于2010年颁布新的《大学法》，该法赋予大学独立法人地位。校长不再由选举产生，而是由新引入的校董事会任命。校董事会成员必须有40％是大学共同体之外的人士。（2）人事制度、薪酬方面的改革。德国改革人事制度和薪酬制度，有些州将教授的任命权下放给大学，在教授的薪酬中增加了绩效部分。日本在法人化改革后，文部科学省所采用的传统人员配置模式也得以废除，国立大学法人不必再遵循讲座、学科和学院等单位制定教员编制，并可以自行决定教职员工的数量和薪酬水平。也就是说，大学的高层决策部门终于获得了在自上而下的经营模式中具有决定性意义的人力物力资源配置的权限，但这就有可能从根本上引起教授会自治制度的动摇和崩溃。 [8] 根据新的法律，瑞典的大学员工不再具有公务员身份。芬兰也进行了人事制度改革。从1998年起，教授不再由国家元首任命，而改由大学领导任命，在任命过程中还增加了同行评审。2006年，芬兰采用了一个新的薪酬系统，工资发放不再基于资历，而是基于工作负荷和绩效。大学员工也不再是政府雇员。（3）其他改革。例如：德国改革学位制度，将传统的单一长期学制改为与国际接轨的学士—硕士学位体系，同时实行由私立非营利认证机构负责的质量保障制度；增加大学在招生方面的自主权。丹麦在2008年设立了一个新的独立的质量保证机构，负责认证高等教育课程是否合格。此外，政府通过合并大学和公共研究所以减少院校数量，加强教学和科研，使丹麦大学的竞争优势更加明显。芬兰也对大学进行了合并。

六、总结和启示

（一）各国在公立大学教学、科研拨款方面都追求与一定的绩效相联系。在教学与科研拨款方面有分离拨款和混合拨款之别；而科研拨款多由竞争性拨款和非竞争性拨款构成，英国、澳大利亚、丹麦、香港地区的做法较为典型。竞争性科研拨款自然与绩效有关，有些国家在非竞争性科研拨款中也采用科研评估的方法，使之与绩效相联系。有些国家还采用绩效公式拨款或绩效合同拨款。这种与绩效挂钩的方式，在鼓励竞争、加强问责、提高质量等方面发挥了重要作用。

（二）大学通过借款和发债等方式筹集建设资金应慎重对待。在基建方面，一般有政府拨款支持、捐赠资金支持等方式。除此之外，通过借款和发行债券募集收入用于基建投入也是一个选择。这一方面需要大学自身有健全的组织体系和相应的责任能力，另一方面还需要社会有健全的金融市场。在不具备如上两个条件的情况下，允许大学借款和发行债券，则可能会产生重大的风险。

（三）应该发挥学费在促进公立大学收入来源多样化中的作用，实行优质优价。英国、澳大利亚近几年大幅度提高了学费，英国的教学拨款目前侧重于高成本专业，对于低成本专业则主要通过学费解决；澳大利亚则完全放开了学费管制，由大学自己决定学费的水平高低。近30年来，美国的公立大学学费则一直保持上涨趋势。尽管多数国家都实行成本分担、收取学费，但有些国家特别是北欧的丹麦、瑞典、芬兰、挪威等高福利国家仍实行免费高等教育，亟需改革的德国则在学费问题上处于摇摆状态。

（四）公立大学在吸引捐赠方面潜力巨大。除了美国公立大学外，捐赠在其他国家特别是欧洲大陆国家的公立大学中作用还比较有限，仍有很大的提升空间。财政配比是促进大学捐赠的一个有效的激励手段。早期，美国的私人基金会就采取这一方法促进大学捐赠，英国和我国香港地区的捐赠配比也比较成功。

（五）提高大学自主权从而鼓励竞争、加强问责、促进特色发展、提高办学质量，几乎是各国的共同追求。除了财政自主权，大学自主权还应包括组织自主、学术自治等方面。就财政自主权而言，其内容应包括：预算类型是严格限定用途的分项式预算还是允许自主配置的整额预算、年终财政拨款结余能否留用、制定学费标准的权限有多大、是否能够借款和发行债券、是否拥有建筑物的所有权和处置权等等。各国大学在上述各维度上的差异比较大。

（六）落实公立大学的办学自主权，除了落实财政自主权外，还需要进行一系列的配套改革。日本和欧洲大陆一些国家的改革具有参考意义，这些配套改革包括：落实大学的法人地位，将国家设施型的大学转型为法人型的大学；改革大学的治理结构；改革人事制度，改变教授公务员身份，改变政府聘任教授的做法；改革薪酬制度，改变以资历定薪酬的做法，更加注重业绩和绩效；等等。

 

[1] 值得注意的是，有的国家在教学拨款、科研拨款之外，还有其他单独的功能拨款，例如：学术支持拨款、公共服务拨款等。

[2] 类似于我国以前的计划内学生。

[3] 根据对相关绩效指标的判断，美国州政府的绩效拨款应主要是教学拨款。

[4] 关于社会捐赠，下文会专门涉及。

[5] 在二战前的私人基金会科研支持中，著名的公立大学如加州大学、密西根大学、明尼苏达大学等也都是重要的受赠者。

[6] 值得注意的是，二战之前，美国私人基金会为了鼓励大学捐赠，就提出了捐赠配比的做法。美国部分州政府也制定了捐赠配比制度。根据2002年的一项调查，至少24个州创立了此类项目，大部分项目面向两年制和四年制公立学校，仅有3个州也同时支持私立大学。

[7] 值得注意的是，在本研究所涉及的案例国家中，目前只有澳大利亚从2016年开始，大学享有完全的学费自主权。其他国家的公立大学学费确定都受到一定程度的管制。

[8] 从目前来看，对人员和经费配置方式进行大幅度调整的国立大学法人还是极少数。