本文首先对学前教育事业发展做了基本判断，对我国当前学前教育主要矛盾及财政投入体制困境进行了分析，在此基础上，对未来学前教育发展目标及财政投入提出了政策建议，并提出了中央财政投入学前教育的几个政策选择。
一、对学前教育事业发展的基本判断
自2010年以来，我国学前教育事业取得了重大发展。主要表现为在园幼儿规模大幅度增加，以及学前三年毛入园率快速增长。学前教育发展成就要归功于中央及地方各级政府对学前教育的重视，归功于政府增加学前教育财政投入，以及广大家庭对学前教育的强劲需求。
1.学前教育已经提前5年实现并超过《规划纲要》目标
我国已经提前5年实现《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020》（下称“《规划纲要》”）确定的学前教育事业发展目标。《规划纲要》制定的事业发展目标为：2015年在园幼儿规模3530万，学前三年毛入园率62%；2020年在园幼儿规模4000万，学前三年毛入园率75%。根据教育部最新数据，2015年我国幼儿园在园儿童规模已经达到4265万人，学前三年毛入园率已经达到75%。这就意味着我国学前教育已经提前5年实现并超过《规划纲要》确定的学前教育事业发展规划目标。
2.我国学前教育事业规模和覆盖率已接近经合组织国家平均水平
从学前教育三年毛入园率来看，我国已经接近经合组织国家（下称“OECD国家”）平均水平。2013年，OECD国家 3岁儿童的平均毛入园率是74%，4岁是88%，5岁95%，6岁97%。若按我国75%的学前三年毛入园率，我国已经接近OECD国家平均水平[1]。同时，我国学前三年毛入园率应该已经超过美国。美国3岁只有41%入园，4岁只有66%入园，5岁90%。在“金砖四国”中，我国学前三年毛入园率应该超过巴西和印度，并接近俄罗斯。巴西3岁孩子的入园率是53%，4岁是70%，5岁是88%。俄罗斯3岁、4岁、5岁、6岁孩子入园率分别是73%、79%、81%、88%。（OECD，教育概览2015）。不过，需要特别指出的是，各国对“入园”的定义存在很大差别。许多国家幼儿园并非全天入园，或者类似“学校”正规园。比如，英国的“入园”是指每天3个小时，每周15个小时，每年38周的入园。美国的“入园”也包括“非中心”“非幼儿园园所”的非正规入园。
3.政府、社会力量和家庭需求是学前教育事业发展的“三驾马车”
我国学前教育事业之所以能取得如此规模和速度的发展，三个因素的作用至关重要。我们暂且称之为学前教育发展的“三驾马车”。“第一驾马车”是政府的力量。近年来在中央政府带动下各级地方政府对学前教育事业也非常重视，公共财政投入大量增加。据教育部数据，中央和地方政府2010-2015年一共投入超过4000亿。除了财政投入，中央和地方教育部门还出台多种促进学前教育发展的政策，推进学前教育发展。“第二驾马车”是社会力量。民办幼儿园在我国学前教育提供中承担了非常重要的角色，2015年民办园占全国幼儿园园所总数的65%左右，民办在园儿童占比已经占全国学前在园总量的54%。同时，在2010-2015两期“学前三年行动计划”中，尽管对民办幼儿园的公共财政投入非常有限，但民办幼儿园承担全国入园增量为903万，占比为70.01%。“第三驾马车”是我国广大人民群众（家长）对子女接受学前教育的强劲需求。这种需求不论在城市还是在农村家长中都非常强烈。这与一些国家（比如美国、加拿大、英国等）中的部分家长不愿让孩子入园不一样。这也体现在来自家长的学费在学前教育成本分担中发挥了非常重要的作用。据2013年数据，学费在我国幼儿园经费总收入中占48.37%，在非义务教育阶段（幼儿园、普通高中、职业高中、高等院校）中学费占收入比最高。
综上，我国已经提前五年实现《规划纲要》确定的学前教育事业发展目标，作为学前教育规模最大的国家，在学前三年毛入园率上，我国已经接近OECD国家的平均水平。同时，政府、社会和家庭已经形成学前教育发展的强大动力系统，“三驾马车”为我国学前教育发展建立成本分担机制打下了良好基础。因此，笔者认为，总体规模可以不必再作为学前教育事业发展最重要的发展目标，政策决策者需要分析把握当前学前教育的主要矛盾，并以此为基础研究下一步学前教育发展策略。
二、我国当前学前教育主要矛盾及财政投入体制困境
尽管我国学前教育在幼儿在园规模和三年毛入园率方面都有了很大发展，但仍然存在诸多深刻的矛盾和不可回避的挑战。具体包括：弱势群体子女无法享有基本质量标准的学前教育、“入园难”“入园贵”等结构性供给不足问题凸显，学前教育公共财政投入体制和机制并未有效解决公平性等。
（一）当前学前教育主要矛盾
1. 三类弱势群体儿童学前教育机会和质量存在严重挑战
（1）中西部农村及偏远山区儿童仍然无园可上
全国没有入园机会的3-6岁儿童，大约每四个中就有一个在农村偏远山区。 粗略估计全国有大约1400万3-6岁儿童目前仍然无园可上，这些儿童大多集中在中西部农村偏远地区。
（2）农村地区学前教育质量远远落后于城市地区
在两期“三年行动计划”中，中央和地方政府学前教育财政投入中相当大比例都投入到了中西部农村，用于推动农村乡镇幼儿园建设。这些经费大多投入公办园硬件建设，但与儿童身心发展密切有关的保教质量似乎并没有得到显著改善。有证据显示农村和县镇幼儿园与城市幼儿园相比在结构性质量指标上还有明显差距。农村地区幼儿园结构性质量和儿童发展质量显著低于城市地区。农村地区幼儿园教师资格（专科学历以上占46%）显著低于城市地区（72%）；农村幼儿园生师比（45：1）显著高于城市园（17：1）。有实证研究表明，中西部地区农村幼儿园儿童在认知、语言、身体健康方面的发展低于县城幼儿园儿童发展水平，甚至低于北京地区“非注册”幼儿园流动儿童发展水平。
（3）城市地区流动儿童还不能享受有质量保证的学前教育
中央财政学前教育专项“四大类七大项”之“综合奖补类”资金专门用以“鼓励多渠道多形式办园和妥善解决进城务工人员随迁子女入园”，然而大量证据显示进城务工农民工子女在城市的学前教育质量堪忧。他们中的绝大多数只能在城市就读“非注册”民办幼儿园。这些“非注册”幼儿园往往收费不高，规模不大，质量不高。
2. “入园难”矛盾依然突出，公办园建设作用非常有限
“入园难”的本质其实是“入好园难”，而“入好园难”主要是指在城市和县城地区入读低价优质“公办园”或者“公办性质幼儿园”难，同时也是指入离家近便的幼儿园难。“入园难”矛盾依然突出的根源在于“公办园”作为“低价优质”的稀缺资源本身。在过去5年当中，尽管政府大量投入建设公办幼儿园，但这两类公办园依旧是“稀缺资源”。第一，公办园资源少。根据教育部数据，截至2015年，全国公办园占比只有34.56%，公办在园儿童占比不到一半（46.01%）。 第二，公办园承担入园增量贡献非常有限。据我们测算，在2010-2015年期间，公办园在幼儿入园增量中承担的贡献不足3成。第三，公办园平均在园规模已经非常大，这意味着靠公办园新增入园确实不太现实。据计算，2015年全国公办园平均在园儿童规模254人。第四，在某些本来没有公办园的区县，新建公办园反倒成了一种家长争相追逐的“稀有资源”。
因此在某种意义上，目前的公办园建设发展方式（服务对象、定价和收费方式、财政模式）本身不是解决入园难的根本出路，相反，这种公办园建设方式可能会积聚和引发社会矛盾，成为社会不稳定因素。
3.城市中低收入家庭子女面临的“入园贵”问题依然严重
“入园贵”的本质是城市地区“民办园”价格仍然居高不下。普惠性民办园建设并没有根本解决城市中低收入家庭子女“入园贵”难题。这有三个方面的原因：第一，一般来讲，在同一城市或者区县，“普惠性民办园”保育费是“公办园”和“公办性质园（企事业单位、集体、院校、军队等单位办园）的1.5或者2倍左右。第二，一般来讲，“普惠性民办园”质量相对于教育部门公办园和企事业单位公办性质园（两类公办园）要低。第三，高收费非普惠性民办幼儿园收费不是普通中低收入家庭所能支付。我们有过这方面的初步研究。
“入园难”“入园贵”是学前教育内在的结构性矛盾而不是规模总量问题，这也与学前教育的公平性高度相关。换言之，入园难、入园贵与学前教育总体规模和入园率没有直接关系。 即使在某些入园率已经高达100%的地方，“入园难”“入园贵”矛盾依然存在。可以预计，如果将学前教育发展目标定为公办园、公办性质园以及普惠性民办园占比达到某一个目标（比如85%），“入园难”和“入园贵”问题依然不会根本消除。
总之，我国学前教育当前的主要矛盾已经不再是总体规模问题，而是结构性供给不足问题以及公平性问题。换言之，学前教育当前的最主要矛盾是特定人群和特定地区儿童还不能享受基本有质量保证的学前教育服务。公平性仍然是我国学前教育领域里的最大挑战。学前教育仍然是我国最不公平的教育阶段，体现在：第一，获得有基本质量保证的学前教育主要由家庭地理位置以及父母家庭社会经济地位所决定；第二，学前教育财政投入方向也正在增加这种不公平。
（二）学前教育财政投入体制性困境
1. 现有学前教育财政投入以投向公办园为主，而绝大多数公办园并不以服务弱势群体儿童为主
长期以来，我国学前教育财政投入以投向公办园机构为主。在两期“学前教育三年行动计划”中，这种投入方向并没有改变。中央和地方政府财政投入的主要方向还是公办幼儿园，城市幼儿园和县城公办幼儿园仍然是获得财政投入的主体。然而，有机会进入这些幼儿园的儿童大多不是弱势群体儿童。这种以公共财政投入公办幼儿园而公办园以服务相对优势人群子女的不公平格局与我国学前教育发展历史有关，在两期“学前三年行动计划”中，这一方面的改革收效甚微。
2. 公办园在扩大入园规模方面的贡献非常有限，在农村地区更是如此
在两期“学期教育三年行动计划”发展成就中一个突出的特征是公办园数量有了较大增加，然而就增加儿童入园的贡献上来讲，公办园在入园增量中的贡献非常有限。首先，就全国来看，在2010-2015年期间，公办园数量从不足5万所（48,131所）增加到近8万所（77,307所），但公办园在入园增量中的贡献却不足3成。在这一期间，全国公办和民办园一共增加入园1228万儿童，其中公办园仅增加规模385万，占29.9%， 而民办园增加入园规模903万，占70.1%。 其次，如果进一步分析这期间农村地区公办园在入园增量方面的贡献，结论更加明显和突出。2010-2015年间，农村公民办园一共增加入园551万，公办入园增量为156万，仅占28%，而民办园增加入园395万，占72%。另一方面，公办园增量远远超过民办园增量。在这一期间，农村幼儿园从11.5万所增加到15.5万所，一共增加4万所，其中公办园增量2.2万所，占55%，民办园增加1.8万所，仅占45%。第三，分析城市地区的情况结论相似。2010-2015年期间，城市入园增量的69%由民办园完成。第四，分析2013-2015年的数据这一结论更加突出。这期间公办园仅贡献全国入园增量的16%（58万），而84%的入园增量（312万）由民办园完成。在农村地区，公办园对入园增量的贡献不足一成（9.6%，18.96万），入园增量超过九成（90.4%，178.95万）由民办园完成。在城市地区，公办园在入园增量中的占比为22.6%，民办园在入园增量中的占比为77.4%。
上述分析充分说明，即使在农村地区（含乡镇），民办幼儿园依然是学前教育规模增长的主要载体。公办园在增加入园方面贡献非常有限的原因需要进一步研究，但其中一个非常重要的原因是与人口流动和城市化有关。在一些中西部地区，由于人口流动（往县城或者更大的城市流动），已经建设成的乡镇中心园存在入园儿童规模不足，甚至荒废以致于浪费的情况。
3. 普惠性民办园建设中没有有效增加弱势群体入园
普惠性民办园认定和建设是两期“三年行动计划”中各地政府和教育部门探索扩大公益普惠性学前教育资源解决“入园贵”的重要策略。作为政府通过财政投入方式增加幼儿园资源的主要方式，很多城市和地方政府将公办园和普惠性民办园占幼儿园的百分比作为政策目标，然而似乎没有证据显示普惠性民办园大规模降价从而增加弱势群体子女的入园机会。相反，有研究显示普惠性民办园在获得政府补贴后比补贴之前涨价的例子。一个主要的原因是对于民办园来讲，政府补贴不能弥补因为限价或降价带来的收入减少。同时，民办幼儿园价格偏高的一个重要原因还是整体供给不足。
4. 中央和地方政府在学前教育领域的事权划分并不明确
中央和地方各级政府在学前教育事权上责任划分并不明确，在推进前两期“学前教育三年行动计划”过程中，存在有地方政府过度依靠中央政府的现象，这不利于学前教育长期可持续发展。根据《国务院关于深化预算制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）及《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）有关文件精神，学前教育不应属于中央事权（国防、外交、国家安全、全国统一市场等），而属于省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等的职责。当然，中央政府在推进地区间学前教育差距方面可以逐步通过一般性转移支付来协调。因此，目前中央政府在学前教育领域的四大类七大项的专项投入不具有可持续性。
5. 学前教育成本分担机制没有建立
长期以来，政府与家庭在学前教育方面的成本分担制度没有建立起来。在两期“学前教育三年行动计划”中，尽管建立了贫困幼儿资助补助制度，大约有10%的幼儿享受补助，然而这项投入在增加弱势群体儿童入园享受有基本质量的学前教育方面的有效性值得评估。更重要的是，公办园和普惠性民办园价格的严格管制方式在某种程度上也影响了幼儿园在市场上配置资源的能力。
根据《中共中央国务院〈关于分类推进事业单位改革的指导意见〉》（中发〔2011〕5号）精神，学前教育属于公益事业。但该文件没有明确规定学前教育的公益类型。我们认为，服务于弱势群体儿童的幼儿园可以属于公益一类，而服务于一般家庭及中高收入家庭子女的幼儿园应该属于公益二类。因此，最有效的财政投入方式应该是通过补贴增加弱势群体家庭的购买力，促进幼儿园根据家庭经济情况，通过建立梯度收费方式，增加这个群体子女的入园机会，从而建立有效的学前教育成本分担方式。
三、未来学前教育发展目标及财政投入的政策建议
因此，未来学前教育发展方向应该是调整目标，增加供给，建立机制和促进公平。学前教育下一步发展方向应该从扩大规模向瞄准弱势儿童入园转变，向解决学前教育结构性供给不足转变，向促进学前教育公共财政投入改善公平方向转变，向使学前教育事业发展顺应中央国务院事业单位改革和发展方向转变，向建立学前教育成本分担机制转变。
1.坚持学前教育普惠公益性，突出学前教育发展结构性和公平性目标
我国学前教育发展的主要目标已经不再是总体规模问题，而应该是结构性供给不足问题和公平性问题。学前教育发展的目标应该从重视规模和入园率转变到突出对特定地区和特定弱势群体子女入园享受有基本质量学前教育为目标。只有当这些特定地区或者特定弱势群体子女的入园问题解决了，总体入园规模和入园率才会根本提升。因此，应该考虑从普及性大发展模式调整到瞄准型发展模式。具体瞄准的方向和方法可以包括但不限于以下几种：
.按地区瞄准中西部农村偏远地区乡镇和村以下幼儿
.按贫困线瞄准城市低收入家庭（城市低保，建档立卡）子女
.按人口流动情况瞄准（城市流动儿童和农村留守儿童）
.按年龄瞄准（比如5岁）
考虑到我国按收入“精准瞄准”的困难，可以创新性的设定需要帮助的群体。政府的学前教育目标是负责10%（或者20%）的弱势群体儿童接受基本质量标准的学前教育服务。
2. 改革学前教育管理体制，扩大学前教育资源
我国学前教育发展长期存在“公办”与“民办”之争，学前教育管理体制还有计划经济时代的许多烙印。学前教育管理体制的改革方向是建立和完善一个符合市场经济方向的区分“提供者”与“管理者”的体制，消除“公办”与“民办”之间的制度性障碍。这方面改革的目的是进一步扩大学前教育资源，从根本上消除“入园难”和“入园贵”难题。正视现有主要公办园办园模式在增加入园贡献不足（效率不高）和导致社会不公平的现实，同时也正视民办园容易存在管理不规范、质量不高等问题。
.改革公办园和公办性质幼儿园主要服务优势人群子女的不公平局面。 当弱势群体子女入园达到一定比例（比如50%）时方可接受公共财政资源。公办园不服务弱势群体必然导致“入园难”问题和不公平问题。
.继续完善普惠性民办园建设和管理，强化民办园按公益一类和公益二类分类登记管理。
.引导和扶持多种形式的办园主体，提供不同模式的学前教育服务。在农村偏远地区、城乡结合部，在“学校化”“机构化”“规模化”的幼儿园无法建立的地区，鼓励和扶持志愿者、NGO等力量成为办园主体。
.创新学前教育服务的多种形式，“全日制”“机构化”“学校式”的幼儿园并不是唯一的选择。
3. 理顺学前教育财政投入体制，建立和完善学前教育成本分担机制
明确各级政府在学前教育中的管理和财政投入责任，调整和改革现有学前教育投入方式和方向。政府是学前教育发展的“三驾马车”之首，对学前教育健康发展负有不可推卸的管理责任和财政投入职责。考虑到学前教育另外两驾马车（社会力量办园和家长为其子女入园的强烈需求），学前教育必须建立成本分担机制。成本分担的基本原则是：政府只负责弱势群体家庭子女接受学前教育，而普通家庭子女（收入达到一定程度，比如80%以上）的学前教育成本需要成本分担。为此，学前教育财政投入改革方向包括：
.改革供给方财政资助方式，转向补需方和补供方结合的方式
在前两期“学前教育行动计划”中，财政投入主要用于幼儿园机构建设（改扩建幼儿园），为数不多的幼儿园资助专项并非补需方的方式。补需方的财政补贴方式是为了加强竞争提高质量。
.改革学前教育财政现有投入方式和方向
过去以投公办园/投硬件/建机构为主，将来可以考虑以加大对民办园投入力度，加大对软件（比如有效的教师培训和学前教育师资培养）的投入，加大购买学前教育服务等多种方式的学前教育投入。
.改革幼儿园收费标准，建立梯度收费方式
四、中央财政投入学前教育的政策选择
为了促进学前教育未来长远可持续健康发展，必须进一步明确中央政府和地方政府的学前教育事权和财政责任划分。根据有关文件精神，学前教育不属于中央事权，考虑到学前教育部分公益性以及地区间经济发展不平衡，中央政府有如下政策选择：
1. 中央政府学前教育财政投入以一般性转移支付为主
明确学前教育属于省以下地方政府事权，中央政府主要通过一般性转移支付来支持学前教育发展。比如学前教育总预算的80%可以通过一般性转移支付投入到中西部省份和地区。其实，目前两期“三年行动计划”中，中西部省份的某些区县已经在使用一般性转移支付来发展学前教育。
2. 创建“中央政府学前教育示范项目”
建议考虑创建类似于美国联邦政府在学前教育领域的“提前开端”计划的“学前教育示范项目”。专门服务于弱势群体子女接受有基本质量保证的学前教育服务。由省级政府、高等院校、社会组织等申请创立多种方式，发展有质量规范针对弱势群体儿童的学前教育综合性服务项目。
3. 保持中央政府对学前教育发展方向的引导和奖补
对学前教育整体发展好，尤其是在解决结构性入园和教育公平性难点问题方面有创新和贡献的地区实施奖补和扶持。
[1] 由于我国没有公布分年龄（3岁、4岁、5岁）儿童的入园率，直接比较有些困难。因此，这些比较是非常粗略的估计。
