本研究利用北京大学中国教育财政科学研究所2010年4－6月在河北、安徽、浙江三省25县抽样获得的591所幼儿园层面的微观数据，描述和分析地方政府在县城及县镇以下幼儿园办学经费中的分担比例和财政投入基本情况，试图初步回答以下问题：（1）政府在不同幼儿园办学经费中的分担比例的整体情况如何？（2）获得了财政投入的不同类型公办园之间在政府分担比例和财政投入方面是否存在显著差异？特别是，政府在县直/机关园、示范园与其他幼儿园之间的经费分担比例以及财政投入是否存在显著差异？
一、问题的提出
我国政府目前在学前教育办学经费中的分担比例达到什么水平？关于这个问题学者们并没有一个可靠的估计。不过，在我国学前教育财政文献和政策讨论中有两组宏观数据值得注意。一组数据是多年来我国学前教育经费占全国教育总经费的比例一直保持在1.2%－1.3%左右[1]，另一组数据是多年来我国财政性学前教育经费占学前教育总经费的百分比大约在60%左右[2]。该数据曾被国内某些教育政策研究机构在参与制订《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》过程中作为预测全国2020年学前教育总经费需求的基础性数据。这两组宏观数据似乎有些矛盾：前者似乎确实表明政府在学前教育方面的投入不足；后者却又似乎表明政府在学前教育办学经费中已经承担了相当大的比例，因为OECD国家的平均值不过80%左右[1][2]。很显然，这两组数据都没有告诉我们政府在学前教育经费中的分担比例如何。我们姑且把这叫做学前教育财政中的“60%之谜”。
另外一个相关的问题是，政府财政投入在不同类型幼儿园之间的分布呈什么样的格局？最近有媒体报道广东8所省政府机关公办园2011年获得近6863万政府财政预算拨款，引起全国热议[3]。但面对媒体和大众的质疑，广东省人大的回答是“并无不妥”[3]。地方政府这种倾斜性的学前教育财政投入模式仅仅是个案还是具有普遍性？在我国学前教育财政研究文献中，已有一些学者讨论过政府公共财政投入在不同幼儿园之间分配的不公平[4-8]。此外，在关于学前教育财政投入和学前教育政策目标的讨论中，人们往往缺乏一些基本共识。比如，如果普遍认同这样一种观点，即长期以来政府在学前教育中投入不足，各级政府（包括中央政府和地方政府）需要在学前教育方面增大投入，那么，投入的重点和优先次序是什么？投入的目标是什么？目前，地方各级政府（从省级到县级政府）都在着手制订“学前教育三年行动计划”，我们注意到有相当多的省份将建设公办幼儿园、建设示范性幼儿园作为主要的政策选择。这种政策规划导向正确与否，也值得我们深入探讨。
基于上述种种动因，本研究利用北京大学中国教育财政科学研究所2010年4－6月在河北、安徽、浙江三省25县抽样获得的591所幼儿园层面的微观数据，描述和分析地方政府[4]在县城及县镇以下幼儿园办学经费中的分担比例和财政投入基本情况，试图初步回答以下问题：（1）政府在不同幼儿园办学经费中的分担比例的整体情况如何？（2）获得了财政投入的不同类型公办园之间在政府分担比例和财政投入方面是否存在显著差异？特别是，政府在县直/机关园、示范园与其他幼儿园之间的经费分担比例以及财政投入是否存在显著差异？
二、数据和变量本研究数据来源于北京大学中国教育财政科学研究所“我国学前教育办学成本与财政供给”课题组（以下简称“课题组”）自行收集的数据。受联合国儿童基金会和教育部基础教育二司学前教育处的委托，课题组于2010年4－6月在河北、安徽、浙江三省25个县采用抽样调查、实际观察和座谈会等方法对学前教育发展基本情况和幼儿园成本构成进行了调研[5]。样本县的选择主要基于县级经济发展水平（人均GDP）抽取，其中包括13个国家级贫困县和12个非贫困县。课题组在获得25个县提供的1875所幼儿园名单[6]、办学类型（公办还是民办）、地理位置（在县城还是农村）、学生规模（小班、中班和大班人数）、教师规模及是否公办教师等基本信息后，采取随机抽样方式，根据各县幼儿园总体的大小，每个县抽取的比例为20－30%。最后课题组一共抽样675所幼儿园进行问卷调查，回收问卷591份，回收率为87.5%。幼儿园问卷包括幼儿园基本特征，比如占地面积、建筑面积、公办/民办、地理位置（县城、乡镇政府所在地或农村）、学生构成、教师规模、行政人员构成、教师工资和福利水平（最低、最高、平均）、2009年收入来源（政府拨款、学费收入、其他来源等）以及主要支出项目。问卷由幼儿园园长或负责人填写。本研究使用591所幼儿园层面的数据。
591所幼儿园的基本统计特征为:公办园373所，其中安徽127所，河北186所，浙江60所；民办园218所，其中安徽123所、河北46所、浙江49所。在公办园中，有县直机关园34所；教育部门办园315所，事业单位办园32所；县城园52所、乡镇园173所、农村园148所。样本幼儿园学生规模均值为197人，专任教师数均值是10人，生师比平均值为25。2009年平均办园经费为42万元，政府拨款均值为14.3万元，师均人头费为7800元，生均财政拨款为612元。
要准确测量政府公共财政在学前教育中的成本分担比例往往非常困难。一是因为幼儿园办学成本很难测算。我国学前教育机构复杂，类型繁多，不同地域、不同质量幼儿园成本本身很难测算。比如在公办幼儿园的成本核算中，院舍和房租往往被忽略。二是因为政府对幼儿园财政投入方面的数据很难得到，即使得到可能也不见得准确。三是因为政府对幼儿园的投入不像义务教育阶段那么规范化和制度化，往往具有随意性，要测量政府投入也比较困难。因此本文以政府拨款在幼儿园收入中的占比来近似代替政府在幼儿园层面办学经费中的分担指标。
除了经费分担比例之外，本研究还用以下三个变量来刻画政府对幼儿园的财政投入基本情况：（1）政府财政拨款数；（2）师均人头经费；（3）生均财政拨款。政府财政拨款数是指2009年在该幼儿园的政府实际投入经费总数，包括人员经费、公用经费和基建经费。师均人头经费由人头经费总数除以该幼儿园教师人数[7]得到，生均财政拨款由2009年该幼儿园政府投入经费除以该幼儿园在园儿童数得到。之所以选取这三个指标是为了从不同角度刻画政府投入的基本情况。师均人头费和生均财政拨款并不是政府投入的方式，而是计算产生的变量。人头费是政府投入公办幼儿园最常用的方式，以师均人头费粗略估计政府在教师身上的财政投入。同时，尽管很少有区县政府按生均拨款方式投入幼儿园，但使用生均拨款是为了粗略估计政府投入在每个学生身上的经费数量。
需要特别指出的是，由于各县幼儿园数量差异较大，每个样本幼儿园在不同的县被抽中的可能性不同，因此在通过样本推算总体特征时，是以每个幼儿园被抽中的概率的倒数作为幼儿园的权重，在分析计算时考虑了权重的因素。
三、主要研究发现本研究的主要发现为：地方政府在学前教育办学经费中分担比例低且极不平衡，公办园与民办园、公办园与公办园之间特别是县直机关园与非县直机关园、示范性幼儿园和非示范性幼儿园之间政府财政投入有较大差别。本节先通过简单描述统计结果勾勒政府在学前教育办学经费中分担的基本情况，接着展示多元回归分析的发现。
（一）地方政府在学前教育办学经费中的分担比例及差异情况
1.政府在学前教育办学经费中的分担比例很低
（1）只有四成左右的幼儿园获得了政府财政拨款
总的来看，只有四成左右的幼儿园获得了政府拨款。在591所幼儿园中，有255所（即43.1 %）获得了政府财政拨款。如果根据权重处理，上述比例略有变化，但基本相似，即在1874所幼儿园中，有862所（即46 %）获得了财政支持。
（2）平均来看，政府在幼儿园办学经费中的分担比例不足30%
如果不做加权处理，在584所[8]幼儿园办学经费中政府分担比例的均值为24.22%。经过加权处理后，可以初步推算在25个县幼儿园办学经费中的政府分担比例略有上升，均值为26%。
2. 民办园很少获得政府财政支持，公办园中有2/3获得了政府财政支持
（1）绝大多数民办园没有得到政府财政支持
在218所民办园中，只有8所（仅占3.7%）获得了政府财政拨款。经过权重处理，只有不到一成（9.1%）的民办园获得了政府财政拨款，而9成以上（ 91.9%）的民办园都没有政府财政支持。
（2）有大约2/3（66.2%）的公办园获得了政府财政拨款
在373所公办园中，有247所即大约2/3（66.2%）的公办园获得了政府财政拨款，大约1/3（33.8%）的公办园没有得到政府财政拨款。
（3）平均来看，政府在所有公办园办学经费中的分担比例不足40%
政府在公办幼儿园办学经费中的分担比例的平均值为37.72%。经过加权处理，25个县所有公办幼儿园办学经费中的政府分担比例的平均值为38.65%。
（4）平均来看，有财政投入的公办园办学经费中的政府分担比例为60%左右
在获得政府财政拨款的公办幼儿园中，政府分担比例的平均值为56.20%，政府分担比例的中位数为62.50%。经过加权处理，在所有获得政府财政拨款投入的公办幼儿园中，政府分担比例的平均值为57.17%，政府分担比例的中位数为63.33%。
总之，如果分析全部幼儿园，政府在其经费中的分担比例的均值不足30%；如果只分析公办园，政府分担比例的均值不足40%；如果只分析2/3获得政府拨款的公办园，政府分担比例大约为60%。
（二）地方政府在县直机关园及示范性幼儿园办学经费中的分担比例与财政投入
下文分析县直机关园与非县直机关园、示范性幼儿园与其他幼儿园中政府分担比例和财政投入的差异。因此，仅选取有财政投入的公办幼儿园样本进行分析[9]。在显示分析结果前，有以下几点需要说明：首先，人员经费是地方政府学前教育财政投入的最主要方式。在获得政府财政投入的247所公办幼儿园中，有175所（占获得政府财政投入的幼儿园总数的71%）仅获得了人员经费形式的政府财政投入。换言之，在这些获得地方政府财政投入的公办幼儿园中，超过70%的幼儿园百分之百的政府拨款都是人员经费。在获得人员经费不是唯一财政投入的56所（占22.6%）幼儿园中，人员经费占政府财政投入的比例的平均值为85%；余下只有16所（占6.5%）获得的是人员经费以外的其他投入，主要包括公用经费拨款和基建拨款。其次，在三个省的公办园之间、在贫困县与非贫困县的公办园之间、在不同位置（县城、乡镇和农村）幼儿园之间、在不同办园主体（教育部门、事业单位、党政机关和社会团体、街道办园或乡镇政府）办园之间，政府分担比例和财政投入也有差异。限于篇幅，下文仅包括部分研究发现。
1. 县直机关园VS其他公办园从财政投入上来讲，县直机关园在一个县的学前教育中占有独特的地位。简单描述统计和在控制多种因素后的多元回归结果都显示，县直机关园在政府分担比例、政府财政拨款、师均人头费和生均拨款几个变量上都显著高于其他公办幼儿园。在非贫困县和贫困县都基本如此，唯一的不同是在非贫困县，县直/机关园生均拨款并不显著高于其他幼儿园。
简单描述统计显示（如表1所示），县直机关园中政府经费分担比例均值为65%，其他公办园为57%。就财政投入总量来看，县直机关园的均值是108万元，而其他幼儿园为22万元，二者相差约4倍[10]。县直机关园师均人头费均值为3.4万元，而其他园为1.7万元，二者相差1倍。县直机关园的生均拨款均值为2415元，而其他园为1311元，二者相差1100元左右。
表1 政府分担比例与财政投入在县直机关园与其他公办园之间的对比
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观察值 |
分担比例（%） |
财政拨款（万元） |
师均人头费（万元） |
生均拨款（元） |
| 县直园 |
97 |
65.29 |
107.61 |
3.39 |
2415 |
| 其他园 |
632 |
57.42 |
21.68 |
1.70 |
1311 |
在多元回归中，控制省份、是否贫困县、生师比、幼儿园在园幼儿数、教师月平均工资与福利、幼儿园位置（县城、乡镇政府所在地、农村）、质量等级（示范园、一级园、二级园、三级园、普通园）、办园主体（教育部门、政府机关、事业单位、街道或乡镇）等因素之后，结果显示，县直机关园在经费分担比例、政府财政拨款、师均人头费和生均拨款几个变量上都显著高于其他公办幼儿园。县直机关园比其他非县直园的分担比例高24.17%，政府财政拨款比其他园高48.89万元，师均人头费比其他园高1.92万元，生均拨款比其他园高1285元。这些差异都在统计上显著（显著水平为99%）。
为了分析这个发现在非贫困县和贫困县是否也如此，再将样本分为贫困县和非贫困县子样本进行回归。结论显示相似，唯一的不同是在非贫困县，县直/机关园生均财政拨款并不显著高于其他幼儿园。在贫困县模型中，结论更明显，其他因素一致，县直机关园的政府经费分担比例比非县直园高66.65%，政府拨款高48.75万元，师均人头费高3.706万元，生均拨款高2182元。在非贫困县模型中，县直园经费分担比例比非县直园高11%，政府拨款高77.96万元，师均人头费高1.55万元。生均拨款高1236元，但在统计上并不显著。这说明在贫困县，学前教育财政投入更集中到县直园，县直园获得的财政拨款、生均拨款和师均人头费都显著高于其他公办园。在非贫困县，县直园在生均拨款上并不显著高于其他公办园。
2. 示范园 VS普通园如果简单比较示范幼儿园和其他普通幼儿园的财政投入和生均拨款，则差异非常明显。示范幼儿园获得的财政投入均值为66.5万元，一级园为39.30万元，二级园为21.25万元，三级园为16.95万元，普通园为8.59万元。示范园的生均财政拨款均值为2327元，一级园为1681元，二级园为1227元，三级园为688元，普通园为893元。
表2 政府分担比例与财政投入在示范园与其他园之间的对比
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观察值 |
分担比例（%） |
财政拨款（万元） |
师均人头费（万元） |
生均拨款（元） |
| 示范园 |
184 |
57.49 |
66.50 |
2.32 |
2327 |
| 一级园 |
130 |
57.40 |
39.29 |
2.04 |
1681 |
| 二级园 |
129 |
62.12 |
21.25 |
2.12 |
1227 |
| 三级园 |
36 |
46.35 |
16.95 |
1.00 |
688 |
| 普通园 |
216 |
61.57 |
8.59 |
1.58 |
893 |
即使控制了省份、是否贫困县、生师比、幼儿园在园幼儿数、教师月平均工资与福利、是否县直园、幼儿园位置（县城、乡镇政府所在地、农村）、办园主体（教育部门、政府机关、事业单位、街道或乡镇）等因素之后，多元线性回归分析结果显示结论依然成立。普通园的财政拨款比示范园平均要低近20万元，生均拨款低约800元。在剔除县直/机关园的影响后，示范园的财政拨款比普通园平均高出8万元，生均财政拨款高出近500元。
示范园的政府分担比例略低于其他普通幼儿园，但其获得的财政投入总量和生均财政投入均显著高于普通园。在贫困县，政府在示范性幼儿园办学经费中的分担比例与其他普通园无显著差异，但在财政拨款总量、师均人头费和生均财政拨款上均显著高于其他幼儿园。在非贫困县，示范园获得的生均财政拨款显著高于普通园。在剔除县直/机关园后，结论更加明显。示范园的政府分担比例与其他普通幼儿园相比无显著差异，但其获得的财政投入总量和生均财政投入均显著高于普通园。在贫困县，一级园的政府分担比例、财政拨款总量、师均人头费和生均拨款均显著高于其他幼儿园。这说明，在贫困县中，示范园的影响主要来自于县直机关园。在非贫困县，示范园的财政拨款总量和生均财政拨款均显著高于其他幼儿园。
为什么示范园的政府分担比例显著低于其他普通幼儿园？主要可能是因为示范园的学费高于其他幼儿园。调查数据显示：示范性幼儿园保教费最低为30元/月，最高为610元/月，均值为78元/月；一级园保教费最低为24元/月，最高为108元/月，均值为55元/月；普通园保教费最低为20元/月，最高为350元/月，均值为57元/月。为什么示范性幼儿园政府分担比例较低而在财政拨款、师均人头经费、生均拨款三个指标上均高于其他非示范性幼儿园？这是由示范幼儿园发展的政策目标决定的，后文会予以解释。
综上，通过分析地方政府在不同地区、不同类型公办幼儿园之间办学经费中的分担比例和财政投入的差异，可以发现，较之其他公办幼儿园，县直幼儿园、示范性幼儿园获得了显著得多的财政投入。
四、关于一些基本发现的简单解释本研究的基本发现是：民办园很少获得政府财政投入，而公办园中有2/3获得了财政投入、且不同公办园之间政府分担比例和财政投入有较大差异。本部分首先解释这些发现本身，然后简要分析投入不公的体制性原因。
1. 关于政府分担比例的估计以及“学前教育财政中的60%之谜”根据调研数据的简单描述统计结果，估计出地方政府在学前教育办学经费中的分担比例在30%以下。但是，需要慎重看待这个结论。首先，这是一个百分比的均值，很容易受极端值的影响。因为对于超过一半（54%）的样本幼儿园，这个比例都是零（政府没有任何财政投入），这就导致中位数为零，可以看到75%分位数为60%。其次，上述比例有高估的可能，因为在样本中河北的样本量相对较大，而河北实行“以政府为主”和“以公办幼儿园为主”的办园体制，尽管我们使用了权重调整。
此外，研究发现，只在大约2/3的公办园中政府分担比例在60%左右。这一微观结论似乎解释了基于教育经费统计年鉴数据计算的我国财政性学前教育经费占学前教育总经费大约“60%之谜”。我们的猜测是，在进行幼儿园教育经费统计时，只有获得了政府财政投入的公办园才被统计在内，而这必然漏掉绝大多数的民办园（按调研数据，超过90%）和1/3的公办园。因此，以这个60%作为政府在全国学前教育经费中的分担比例并作为政策讨论的基础是极端错误和危险的。第一，这个比例明显高估了政府在幼儿园办园经费中的分担比例，因为分母不包括没有获得政府财政投入的公办园和大量的民办园；第二，这个比例可能会误导决策者以为政府已经在学前教育中尽了相当多的财政努力；第三，这个比例忽略或者掩盖了学前教育财政投入只集中在为数不多的公办幼儿园的事实。基于这个比例的政策推演显然置学前教育财政投入在不同类型幼儿园之间存在根本性不公平这一事实于不顾，因而是危险的。
2. “县直机关园现象”的体制性根源研究发现，无论是在贫困县还是在非贫困县，县直机关园获得的地方财政投入都显著高于其他幼儿园，可以将其叫做“县直机关园现象”。这一现象与广东省政府8所幼儿园获得公共财政预算拨款近7000万的故事极其相似，后者可以叫做“省直机关园现象”。这两种现象本质上相同，都根源于我国学前教育财政体制和管理体制。
已有学者广泛讨论过我国学前教育财政体制的历史渊源和投入不公平的体制性原因[9][10]。从历史渊源上来讲，幼儿园教育是城市职工福利的一部分，长久以来中国农村并没有幼儿园，而民办园也只是过去20年左右的事情。从财政体制上讲，公办幼儿园财政体制是计划经济时代单位福利制度的产物，幼儿园往往是政府机关或者国有企事业单位的附属单位，一般没有独立的财政户头。自上个世纪九十年代以来，随着我国经济体制改革的推进，大量国有企事业单位实行改制，没有动力举办幼儿园，过去本来属于企业职工福利的幼儿园作为“包袱”被甩掉。而在县城，一般情况下一个县就只有1－2所县直园或者机关园。因此，公办幼儿园只剩下政府机关或者一些事业单位办园，这些幼儿园的教师作为事业编制的一部分，依然获得政府财政拨款。我们的研究[11]表明，平均来看，在25个调研县县直机关幼儿园至少获得了1/3的学前教育政府财政投入，而在园儿童数却不足10%。此外，现实中分级负责的学前教育财政体制必然导致不公平的“县直机关园现象”：县级财政负责县幼儿园，乡镇财政负责乡镇中心园，村民委员会负责村办园或者街道负责街道办园，而县级财政一般来讲比乡镇和村财政能力要强。
事实上，“县直机关园现象”的延伸是党政机关园和事业单位办园往往制度性地比其他公办幼儿园显著得多地获得公共财政投入，比如街道办园和乡镇办园往往不太可能制度性地获得公共财政投入。
3. “示范性幼儿园[11]建设”的政策性导向如果说“县直机关园现象”是学前教育财政体制所致，那么“示范性幼儿园建设”则是主管部门政策思路的结果。示范性幼儿园获得大量财政投入可以从教育部门发展学前教育的思路中获得解释。2003年3月4日国务院办公厅转发教育部等部门（单位）《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》（国办发[2003]13号）明确指出：“加强示范性幼儿园建设、地方各级人民政府要合理布局，有计划地推动示范性幼儿园建设，要在城乡各类社会力量举办的幼儿园中扶持一批办学方向端正、管理严格、教育质量好并具有良好社会信誉的幼儿园作为示范性幼儿园”，“要充分发挥示范性幼儿园在贯彻幼儿教育法规、传播科学教育理念、开展教育科学研究、培训师资和指导家庭、社区早期教育等方面的示范、辐射作用……形成以省、地、县、乡各级示范性幼儿园为中心，覆盖各级各类幼儿园的指导和服务网络。”
很明显，这种政策性文件在示范性幼儿园建设中发挥了作用。这种示范性幼儿园建设的政策导向必然导致地方政府集中有限公共财力，打造一些“精英幼儿园”。这就人为造成了公共财政在这类幼儿园与普通幼儿园之间投入的差别，从而导致学前教育资源、学前教育质量和学生来源在不同幼儿园之间的显著差别。这些示范性幼儿园倾向于服务来自家庭社会经济地位较高的孩子。调研数据显示，示范性幼儿园的平均学费高于其他幼儿园。而这种示范性幼儿园的建设是否起到了实际的示范作用还需要实证研究。
五、本研究的政策含义 1. 我国学前教育财政投入中的“马太效应”及其可能的严重后果虽然本研究在数据和分析方法上还存在不少局限[12]，但它证实了目前我国地方政府学前教育财政投入中倾斜性“扶强扶优”的基本特征。现有的管理体制、财政体制、经济发展因素、主管部门的政策导向促成了目前这种优势人群子女反而获得了有限的学前教育公共投入的基本格局。这种“扶强扶优”的学前教育投入模式将经由社会学家经济学家们所总结的“马太效应”[13]而导致严重的社会经济后果。
无论是“县直机关园现象”还是“示范园建设”所导致的优势阶层子女往往获得更多学前教育公共资源的投入模式不仅在道义上不公平，而且从经济上讲也没有效益。这种学前教育领域里的“马太效应”将本来十分有限的学前教育财政资源集中到少数“优质”幼儿园，这种倾斜性的投入方式将导致严重的教育后果和社会经济后果。教育后果是导致这些“优质园”拥挤不堪，调研数据显示，县直园班级规模大于其他幼儿园、示范园班级规模大于其他幼儿园，这在一定程度上也影响了保育质量。此外，优质园集中的是家庭背景相似的儿童，也不见得是好的教育环境。“多样性造就卓越”（Diversities make excellence）已经是世界公认的教育理念和实践。如此投入不公平的必然后果是公办学前教育资源和质量分布的高度不均衡，这势必一方面导致对少数高质量公办园的需求——这就是所谓“入园难”问题的实质，另一方面，也可能造成大量一般幼儿园的质量低下。
“入园难”或许只是当前学前教育财政投入不公平导致的短期社会后果，但从更长远的眼光来看，可以预期因为起点的不公平将导致社会不公和贫富差距的拉大。国际上大量关于学前教育经济回报的实证研究表明：对弱势群体的学前教育投入有更大的回报率，而普及性的学前教育财政政策是否能对社会公平有如此贡献还有争论。比如长期以来，经济学家对美国的几个示范性学前教育项目（包括提前开端项目, Headstart Program）和佩里学前教育项目（Perry Preschool Program Study）[14]所做的严格计量经济学研究表明，对来自弱势群体家庭的孩子进行学前教育投入对降低儿童死亡率[12]、作好入学准备、减少高中辍学率、减少犯罪率、提高成年后的收入水平有着积极的影响[13][14]。尽管有不少人批评Headstart项目花费太高[15]，且80%以上的经费由联邦政府承担，但也有研究证实这样的投入是经得起成本-收益检验的[15]，有很高的回报率[16]。因为这些项目都是瞄准来自家庭社会经济地位低的儿童，因而在促进社会公平上的效果上是无可指责的。
中国目前各教育阶段质量分布不公平的现状已经引起学者和国家有关部门的高度重视，但学前教育投入不公带来的严重后果还没有引起足够注意。“扶强扶优”的教育财政投入政策在其他教育阶段、比如高等教育阶段[16]也许有一定理由，但在学前教育阶段是危险的，可能会带来严重的不公平后果：因为在高等教育阶段，还有考试分数等能力因素，但在学前教育阶段，机会完全由父母家庭背景和社会经济地位等因素决定，在学前教育阶段的不公平投入显然只能扩大贫富差距，增加社会不公平。
2. 我国学前教育财政投入体制必须大修本研究证实了地方政府在学前教育中的经费分担比例过低，各级政府应该加大财政投入、建立以财政投入为主导的学前教育财政体制。但本研究政策建议的重点还不在于此（尽管无论如何强调政府应该增加对学前教育的投入都不为过），而在于如何改革学前教育投入体制以促进学前教育财政投入的公平。如果我国政府试图通过学前教育投入打破贫困的代际传递以促进社会公平与社会和谐，那么，我国学前教育财政投入体制就必须大修，必须将打破目前根本性不公平投入的基本格局作为政策目标和财政投入改革的方向。否则，公共财政在学前教育多投入一分钱就是多增加一份社会不公平。特别是，必须扭转将有限的公共财政资源仅仅投入到部分公办幼儿园、尤其是集中投入到优势家庭子女才有更多机会入园的县直/机关幼儿园和示范性公办幼儿园的做法。
？ 探索政府对不同类型幼儿园尤其是民办幼儿园的投入机制
改变目前只有少数幼儿园特别是部分公办幼儿园获得公共财政投入的格局，使公共财政投入在学前教育领域覆盖更加广泛。一方面要积极探索公共财政在不同类型公办幼儿园之间的公平分配，另一方面也要积极探讨公共财政扶持民办幼儿园的必要性和可行性机制。
？ 以促进公平为学前教育财政体制改革的根本目标
改变目前公共财政学前教育投入有利于来自家庭经济和社会地位高的孩子的不公平的基本格局，突出以瞄准穷人和弱势群体家庭的孩子接受较高质量的学前教育作为政府公共财政投入学前教育最重要的政策目标。
特别是，地方政府在制定“学前教育三年行动计划”中，应该明确突出以建设服务于社会经济地位低下和弱势群体家庭儿童的幼儿园为主要目标。
？ 探索创新多种可能的投入机制
改变目前学前教育公共财政投入集中在公办幼儿园有编制的公办教师工资和福利上的僵化体制。应尝试需求方财政投入机制、生均拨款机制、非事业编制幼儿教师基本福利保障等不同做法。
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[7]蔡迎旗,冯晓霞.论我国幼儿教育政策的公平取向及其实现[J].教育与经济, 2004(2):33-36.
[8]桂磊.关于财政性学前教育经费在幼儿园之间的分配问题[J].事业发展与管理,2004(3): 48-50 .
[9]曾晓东.我国幼儿教育由单位福利到多元化供给的变迁[J].北京师范大学学报(社会科学版),2006(2):11-16.
[10]蔡迎旗,冯晓霞.论我国幼儿教育财政投资体制的重构[J].教育研究与实验, 2006(2):21-24.
[11]宋映泉.投资于国家的未来：来自三省25县的学前调研报告.北京大学中国教育财政科学研究所内部报告,2010.10.
[12]Ludwig, Jens and Douglas L. Miller. "Does Head Start Improve Children’s Life Chances? Evidencefrom a Regression Discontinuity Approach." Quarterly Journal of Economics (2006).
[13] Currie J, Thomas D. Does Head Start make a difference? American Economic Review 1995;85(3):341-364.
[14] Garces E, Thomas D, Currie J. Longer term effects of Head Start.American Economic Review 2002;92(4):999-1012.
[15]Ludwig, Jens & Deborah A. Phillips (2007.) The Benefits and Costs of Head Start. NBER Working Paper #12973, March.
[16]Currie J. Economic impact of Head Start. In: Tremblay RE, Barr RG, Peters RDeV, eds. Encyclopedia on Early Childhood Development [online]. Montreal, Quebec: Centre of Excellence for Early Childhood Development; 2005:1-7. Available at: http://www.child-encyclopedia.com/documents/CurrieANGxp.pdf . Accessed 2011-4-28.
[1] 根据《中国教育经费统计年鉴》，1998-2007年，学前教育经费占全国教育总经费的比例分别为：1.36%，1.36%，1.34%，1.30%，1.23%，1.20%，1.21%，1.24%，1.27%，1.29%。
[2] 根据《中国教育经费统计年鉴》，1998-2007年，财政性学前教育经费占学前教育总经费的比例分别为：60.57%，60.48%，60.04%，60.36%，61.61%，62.27%，62.27%，62.86%，63.85%，64.44%。
[3] 参见《新京报》2011年1月25日“广东称6863万补贴机关幼儿园并无不妥”。
[4] 因为长久以来，中央财政对学前教育没有投入，我们可以非常确信在幼儿园层面的政府投入多来自县级财政拨款。因而在本文中我们使用“地方政府”，而不笼统使用“政府”一词。
[5] 除了591所幼儿园数据，课题组还得到了25个县级和乡镇层面学前发展基本情况的数据、来自621所幼儿园4956位教师层面的数据，以及184所实地观察数据。
[6] 需要指出的是，这1875所幼儿园全部都是正式注册审批合格的幼儿园。这样，我们的分析中就不包括没有注册的所谓“黑园”。
[7] 我们使用专任教师数是基于两个原因，一是我们没有准确的教职工数，二是我们更关心专任教师获得的财政投入，因为专任教师与保教质量直接相关。但是以专任教师数作为分母可能会略微高估教师实际平均获得的经费。
[8] 有7所幼儿园数据缺失。
[9] 获得政府财政投入和没有获得财政投入的幼儿园之间应该有系统的差异，如果放在一起研究可能增加分析的困难。比如对于没有获得财政投入的公办园，成分分担比例为0，大量的样本因变量为零，会降低回归分析的效率。
[10] 如果看中值，县直机关园获得的财政投入是115万元，其他幼儿园为8万元。前者差不多是后者的15倍。
[11] 有时候，县直园又是示范园，为了消除这种重叠带来的影响，我们在分析中将县直园样本去掉进行分析，结论相似。但由于篇幅限制，我们没有汇报这样的发现。
[12] 包括幼儿园层面的财政来源数据可能不够完整和全面；地方政府财政投入变量比较笼统，导致不能区分是来自哪一级政府的财政投入；在回归分析时，我们也没有对25个县分别进行控制等等。
[13] 马太效应，来自新约《马太福音》25章29节：“凡有的，还要加给他，叫他有余；没有的，连他所有的也要夺过来。”此语由美国社会学家罗伯特·莫顿（Robert K. Merton）于1968年提出来概括一种特定的社会现象：任何个体、群体或地区，一旦在某一个方面（如金钱、名誉、地位等）获得成功和进步，就会产生一种积累优势，就会有更多的机会取得更大的成功和进步；后来经济学家也用这个术语来描述“贫者愈贫，富者愈富，赢家通吃”的收入分配不公的经济现象。
[14] 佩里学前教育项目，是通过随机实验的方法对123个1958-1962年出生的来自低收入家庭的3-4岁非洲裔的儿童进行学前教育实验研究，其中58个在实验组，65个在对照组。据估计，这个项目的生均成本为15,827美元。
[15] 根据2010年美国儿童和家庭事务局的最新报告，Headstart提前开端项目的生均成本是7600美元。
[16] 比如高等教育领域的“985”工程、“211”工程以及“示范性高等职业院校”建设工程。
