本研究对我国三个省（市）22所高校进行了实地调研（高校和二级院系办学成本调查以及财务管理访谈），并选取了其中几所具有代表性的高校进行案例分析，旨在使用实证数据来归纳目前我国高校内部资源分配的主要模式，并基于国际理论和实践经验提出改进我国高校内部资源分配所须具备的前提条件。
我国高校内部资源分配模式分析
周 娟 罗朴尚 魏建国
（2010年12月3日）
近年来，发达国家高等教育所面临的最紧迫的问题是政府投入的下降和大学成本的上升（Boehner & McKeon, 2003；Johnstone & Marcucci, 2010）。这一状况给政府和高校都带来了巨大的压力，促使政策制定者和学者日益关注资源在高校内外的分配效率问题。在我国，形势同样严峻，学生培养和科研创新成本不断上升(周森、罗朴尚，2010)，学生规模逐年扩张，加上学费管制和政府投入有限，促使我国高校必须考虑如何更加有效地分配内部资源，以取得最大的产出。
本研究对我国三个省（市）22所[1]高校进行了实地调研（高校和二级院系办学成本调查[2]以及财务管理访谈[3]），并选取了其中几所具有代表性的高校进行案例分析，旨在使用实证数据来归纳目前我国高校内部资源分配的主要模式，并基于国际理论和实践经验提出改进我国高校内部资源分配所须具备的前提条件。
一、高校内部资源分配的四种模式按照高校内部资源分配重心的不同，本文将我国高校内部资源分配模式归纳为四种模式：财务部门分配模式、职能部门分配模式、分管领导分配模式和二级院系分配模式。下文分别从高校预算[4]编制过程与方法、校内预算范围和经费分配，以及学校经费管理三个方面来分析。
（一）财务部门分配模式在财务部门分配模式下，学校实行“集中管理、集中核算”的财务管理体制。具体而言，学校财务处代表学校一级统管校内所有财务事务，包括经费分配和使用、财务规章制度制定和执行，以及会计核算和会计事务的集中管理。用学校自己的话说，就是“财务处能管多细管多细，能管多深管多深，不怕麻烦”。调研高校中实施这种模式的高校仅有两所。其典型特征是：学校财务处集权，其他职能部门和二级院系没有财务自主权。其信奉的理念是：集中财力办大事。下面以H大学为例予以说明。
1. 校内预算编制过程和方法
H大学校内预算编制由学校财务部门集中负责。人员经费预算由对口职能部门（人事处和学生处）核定人数，财务处制定标准、计算额度。部门运行预算由二级单位填报财务处制定的分别用于职能部门和二级院系的部门运行预算表。预算表含日常运行经费和校内专项经费[5]：日常运行经费由财务处规定各单位的具体支出细项并制定人均标准，教职工人数由人事处核定，校内其他二级单位无需介入。校内专项经费由财务处根据学校财力和学校优先发展的重点来确定。在职能部门组织二级院系申报校内专项之前，财务处已经确定用于校内专项的经费总额和各专项的额度。
H大学校内经费分配采用的是常用的集权制资源分配模式。人员经费使用基数加增长，日常运行经费和校内专项经费采用基数加增长和公式法。
2. 校内预算范围和经费分配
H大学实际用于校内分配的经费[6]额度很少。在2009年H大学总收入中，除去专项收入、科研收入以及其他收入[7]中的限制性经费，学校可以纳入校内分配的经费约占66.48%。其中，实际用于校内分配的经费仅占总收入的6.48%（仅公用经费），由学校财务处统筹的经费[8]约占总收入的60%。而实际用于校内分配的经费中，教学科研单位获得的经费占14.99%（仅占学校总收入的1%）。此外，H大学实际用于校内分配的经费，均由财务处直接下达校内各二级单位。
3. 校内经费管理
学校对实际用于校内分配的经费实施项目管理。即每笔经费一个项目号，支出按项目号单独控制，不同项目号的经费不能统筹使用。经费使用原则是：对于日常运行经费，一是超支不补、节余留用[9]，二是不能扩大开支范围；对于校内专项经费，一是专款专用，二是实行零基预算[10]。
对于不纳入校内分配的经费（33.52%），不仅经费来源单位本身对经费使用有着严格的限制，学校的管理也非常严格，包括学校提取一定比例的管理费（横向课题提取10%，办学收入提取25%），以及学校对支出中劳务费所占比例等方面的限制。另外，二级院系对科研经费和创收收入的提成比例，以及提成的用途均由学校统一规定。
（二）职能部门分配模式在职能部门分配模式下，学校实行“一级核算、分级管理”的财务管理体制。“分级管理”是指财务处代表学校一级，职能部门作为二级单位，在二者之间划分财权和事权。在调研高校中实施这种模式的高校约占三分之二。其典型特征是：在财务处对校内经费进行一次分配以后，职能部门掌握大量院系使用经费的二次分配权和管理权；二级院系在经费分配、使用和管理方面没有自主权。其信奉的理念是：职能部门由于其各自的职能特点，更了解院系相应方面的经费需求。下面以J大学为例予以说明。
1. 校内预算编制过程和方法
J大学校内预算经费在学校财务部门一次分配之后，一定程度上由其他职能部门集中控制。人员经费由对口职能部门（人事处和学生处）核定人数、制定标准、计算额度，由财务处核拨。日常运行经费由财务处根据人事处核定的人数（学生和教职工）和人均综合定额[11]直接核拨给各二级单位。校内专项包括部门专项和校级专项。部门专项由职能部门向学校财务处申请，经费下拨到职能部门，与二级院系不产生直接关系。校级专项由职能部门组织院系申报，经费下拨到对口职能部门管理并进行二次分配，分配原则、标准由职能部门决定。其中，大部分经费并不下拨到二级院系，二级院系只具有相应额度的经费使用权。
J大学校内经费分配也是采用集权制资源分配模式。人员经费和校内专项经费分配使用基数加增长。日常运行经费使用基数加增长和公式法。
2. 校内预算范围和经费分配
J大学实际用于校内分配的经费额度相对稍大。在2009年J大学总收入中，学校可以纳入校内分配的经费约占51.22%，而实际用于校内分配的经费约占31.46%（含人员和公用经费），由学校财务处统筹的经费约占19.76%。而在实际用于校内分配的经费中，教学科研单位获得的经费仅占6.51%（仅占学校总收入的2%），职能部门获得的经费占的比例很高。其中，行政管理部门[12]获得的经费占78.57%，业务辅助部门占2.57%，后勤部门占12.35%。在行政管理部门获得的经费中，自用[13]经费很少，外拨[14]经费占的比例非常大（大部分部门这一比例在90%以上）。根据调研得知，一般情况下在二级院系可使用的经费中，由职能部门二次分配的专项经费是其日常运行经费的2倍。业务辅助部门和后勤部门获得的经费不进行二次分配。
3. 校内经费管理
学校对在校内分配的经费的管理方式和使用原则与第一种模式相同。对于不纳入校内分配的经费（48.78%），J大学的管理也非常严格，只是对科研经费和创收收入提取管理费的比例（横向课题提取5%；办学收入提取25%），以及对学校支出中各类支出所占比例的限制与第一种模式有所不同。
（三）分管领导分配模式在分管领导分配模式下，学校也实行“一级核算、分级管理”的财务管理体制。此处的“分级管理”是指：财务处按照学校财经领导小组的意见将校内预算数切块分给几大分管校领导（人员经费除外）；分管校领导协调各自分管的职能部门，在其分管的职能部门之间对各自负责的切块资金进行再次分配。
这种模式与其他模式的本质区别是，职能部门之间的经费分配责任转移到了分管校领导身上。调研高校中仅1所高校采用这种模式。其信奉的理念是：领导的管理思路决定学校的发展方向。
本研究之所以把这种模式单列出来，一是因为分管校领导很大程度上替代了学校财务部门在全校预算分配中的作用，而这种替代是否更有效率有待进一步研究。二是因为分管校领导直接介入校内经费分配有利有弊：一方面，分管校领导分担了各自领域内的财务责任，有利于学校广开财源；另一方面，由于各分管校领导直接决策各自分管领域内的经费分配，可能不能平衡学校各方面的支出。
由于在这种模式下，经费在职能部门之间分配之后再往下的分配程序与职能部门分配模式相同，这里就不再赘述。
（四）二级院系分配模式在二级院系分配模式下，学校也实行 “一级核算、分级管理”的财务管理体制。此处的“分级管理”是指学校的财务管理权限只设学校和学院两级。调研高校中有四所高校采用这种模式。其典型特征是：学校将“能下拨到二级院系的经费，都下拨到二级院系”。二级院系除收支纳入校一级核算之外，有权对学校下达的预算经费统筹安排和使用，一定范围内具有独立的预算权和收支责任。职能部门只提供经费分配依据和标准。其信奉的理念是：二级院系是教学和科研的承载者，院长比任何人都熟悉学院（学科）的发展。下文以G大学为例予以说明。
1. 校内预算编制过程和方法
G大学校内预算编制由学校财务处、职能部门和二级院系共同参与。学院编制自主理财预算[15]和专项资金预算，部门编制收支预算（部门公务费），学校在此基础上根据预算年度事业发展计划以及年度收支增减因素，编制校级预算。学院自主理财预算包括收入预算和支出预算。学院收入预算包括：行政事业性收费、本专科生学费中核拨给学院的部分经费[16]、研究生经费、基础课经费、学院之间交叉课时费、特殊岗位津贴和其他岗位数的编制补贴、服务创收收入及其他收入。学院支出预算包括人员经费支出[17]、教学性支出[18]、福利费支出、接待费支出、就业经费支出、其他经费支出[19]、学生经费支出[20]。专项经费单独预算，实行申报制，起调控作用。
G大学校内经费分配主要采用分权制的资源分配模式。学校采用一揽子加增长法将学院自主理财经费打包给二级院系。此外，虽然学校也采用了公式法，但不是简单地以学生数和教师数为基数，而是以学生数和专业折算系数为基数，以岗位数定编制数、以编制数定教师人员经费来综合考虑打包经费。
2. 校内预算范围和经费分配
G大学实际用于校内预算的经费额度相对较大。在2009年G大学收入中，学校可以纳入校内分配的经费约占67.96%，而实际用于校内分配的经费约占31.33%（含人员和公用经费），由学校财务处统筹的经费约占36.63%。在实际用于校内分配的经费中，教学科研单位获得的经费占18.3%，而这部分经费占学校总收入的5.7%，远高于其他模式。此外，院系自主理财经费和校内专项经费由财务处一并直接下达二级院系。
3. 校内经费管理
在学校下达的自主理财预算指标额度内，学院有权统筹安排和自主使用预算经费，对于支出学校不再审批。一方面，学院可自主决定学院除人员基本工资以外的奖酬金、津贴、劳务费、福利费以及教学业务费、实验室业务费、行政管理费等各项支出的比例、结构；另一方面，在学校核定编制总额、确定人员结构比例的条件下，学院有权自主设岗、聘任和引进人员，自主调配学校核拨额度内的人员经费。同时，学院自主理财经费的结余可转入下一年使用。此外，学院可结合本单位实际情况，制定内部财务管理规章、内部分配办法和经济责任制度。
对于不纳入校内分配的经费，其使用须符合经费来源方的限制条件，学校的相关限制规定较少。同时，在G大学，这部分经费占学校总收入的比例远远低于前几种模式，所以对二级院系经费使用的影响相对要小。另外，由于学校对二级院系放权，因此二者之间存在明确的收入分成[21]和支出分担[22]。
二、结论与政策建议 （一）我国高校内部资源分配普遍采用集权制目前，我国高校采用的财务部门分配模式、职能部门分配模式和分管领导分配模式，从本质上来说都属于集权制模式。
财务部门分配模式是最传统的集权制模式。虽然它具有可以集中财力办大事的优点，但是在高校办学规模扩大和高校办学经费来源多元化的背景下，不利于发挥各单位的积极性，并承担相应的经济责任。
职能部门分配模式虽然做法和财务部门分配模式不同，但实际上二者如出一辙。第一，职能部门并非教学科研的主要产出者，却拥有大量经费的二次分配权和管理权。第二，其使用常用的集权制资源分配方式。第三，从产出者的角度来看，职能部门之间可能缺乏良好的沟通而不能平衡学校产出过程中不同类型的支出。职能部门介入校内经费再分配，等级制度“使成本上升，使绩效下降（Lawler & Mohrman, 1996）”。因此，在影响经费分配效率方面，这种模式比财务部门分配模式更有过之而无不及。而分管领导分配模式其实是职能部门分配模式的变体。
二级院系分配模式一定程度上突出了作为教学、科研和社会服务活动主体的二级院系的作用，调动了二级院系当家理财、增收节支、提高效率的积极性和主动性，从而体现学校内部资源分配和财务管理的分权化。
表1展示了上述四种模式的主要特点。
表1 四种分配模式比较
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财务部门分配模式（H大学） |
职能部门分配模式（J大学） |
分管领导分配模式 |
二级院系分配模式（G大学） |
| 预算编制参与度 |
二级院系和职能部门参与度低 |
二级院系参与度低 |
二级院系参与度低 |
二级院系和职能部门参与度较高 |
| 财务处和二级单位的关系 |
直接面对校内二级单位
|
主要面对职能部门，很少直接面对二级院系 |
很少直接面对职能部门和二级院系 |
主要直接面对二级院系 |
| 经费分配模式 |
基数加增长、 公式法 |
基数加增长、 公式法 |
基数加增长、 公式法 |
一揽子-增长预算、公式法、绩效预算 |
| 经费管理 |
学校限制较多 |
学校限制较多 |
学校限制较多 |
二级院系可统筹使用自主理财经费 |
| 可以纳入校内分配的经费占学校总收入的比例 |
66.48% |
51.22% |
~ |
67.96% |
| 实际用于校内分配的经费占学校总收入的比例 |
6.47% |
31.46% |
~ |
31.33% |
| 实际分配给二级院系的经费占学校总收入的比例 |
1% |
2% |
~ |
5.7% |
| 实际分配给二级院系的经费占实际用于校内分配的经费的比例 |
14.99% |
6.51% |
~ |
18.31% |
| 专项经费拨款占学校总收入的比例 |
4.71% |
28.55% |
~ |
10.06% |
| 科研经费收入占学校总收入的比例 |
26.27% |
19.87% |
~ |
16.91% |
| 其他收入占学校总收入的比例 |
5.08% |
2.73% |
~ |
10.14% |
集权制模式最主要的问题在于：其一，集权制资源分配模式[23]依据的标准过于简单、主观，且缺乏系统的成本收益分析；其二，二级院系作为高校最主要的生产者，比学校一级决策者更了解学校生产活动的环境和经费需求，但集权制模式通常不能根据这些生产活动的实际需要和条件来灵活地分配资源（Rodas, 2001）。
分权制模式[24]强调学校教学和科研二级院系的积极性和主动性，是以监督和激励的方式代替直接管制。在许多发达国家，高校正趋向分权的资源分配模式，二级院系在财务管理方面拥有更多自主权（Lopez, 2006）。
（二）改进我国高校内部资源分配须具备的条件从目前已有国际文献和相关实践来看，高校内部资源分配采用集权制模式不利于效率的改进（Massy, 1996; Rodas, 2001; Lopez, 2006），分权制模式已成为趋势。比如，在美国，研究型大学[25]资源分配模式已经逐渐从集权模式走向分权模式（Rodas, 2001）。
在我国现实条件下，如何处理高校内部资源分配的集权与分权，是一个相当复杂的问题。要发挥分权模式在改进高校资源分配和使用效率方面的作用，相应的条件保障是十分必要的。
首先，必须在明确、统一、科学的财务会计准则的基础上建立相对开放、透明的财务信息系统。完善的财务信息系统是促进学校财务信息生成与披露的标准化和规范化的基础，也是高校办学成本（统一标准）测量、高校成本收益分析及比较（高校之间、二级院系之间），以及各管理层（校长、院长、系主任）利用财务信息做出科学决策的基础。
其次，必须加强监控和绩效评估。通过完善、透明的财务信息系统，学校在保证财务正常运转的同时，能监控内部各层级的支出行为。同时，只有建立基于绩效的激励机制，以及与之相应的明确的责任机制，才能引导校内经费分配和使用达成学校目标。
最后，需要注意的是，建立相对透明的财务信息系统、完善的监督体制、合理的绩效评估指标体系以及科学的成本测量标准，是一项需要尽快开始的艰巨工程，需要一个逐渐成熟、完善的长期过程。
参考文献[1] Boehner, John A and Howard P McKeon. “The college cost crisis: a congressional analysis of college costs and implications for America’s higher education system.” 2003. http://www.eric.ed.gov/ERICWebPortal/search/detailmini.jsp?_nfpb=true&_&ERICExtSearch_SearchValue_0=ED479752&ERICExtSearch_SearchType_0=no&accno=ED479752.
[2] Rodas, Daniel. Resource Allocation in Private Research Universities. New York: Routledge Falmer, 2001.
[3] Johnstone, D. Bruce and Pamela N. Marcucci. Financing Higher Education Worldwide: Who Pays? Who Should Pay? Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2010.
[4] Lawler, Edward III and Susan A. Mohrman. “Organizing for effectiveness: Lessons from business,” In William F. Massey, ed., Resource allocation in higher education. Ann Arbor: University of Michigan, 1996, pp.143-161．
[5] Lopez, Maria Jose Gonzalez, “Towards decentralized and goal-oriented models of institutional resource allocation: the Spanish case,” Higher education, 2006(51), pp.589- 617.
[6] Massy, William F, Resource Allocation in Higher Education, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1996.
周森、罗朴尚，“高等学校二级院系办学成本研究报告”，《北京大学中国教育财政科学研究所工作论文》，2010年第2-2期。
[1] 其中，央属高校7所、地方高校8所、独立学院4所、民办高校3所。
[2] 17所高校相对完整地填写了《高校办学成本调查表》，9所高校的调研二级院系相对完整地填写了《高校二级院系办学成本调查表》。
[3] 在22所调研高校中，有10所访谈了学校财务处负责人和二级院系分管财务的负责人，4所高校因时间原因仅访谈了校级财务部门负责人。
[4] 指校内支出预算。
[5] 校内专项包含校级专项（含财政专项）、部门专项。
[6] 学校可以纳入校内分配的经费指学校总收入中减去专项经费、科研经费和其他限制性经费之外的收入。而实际用于校内分配的经费指学校分配给校内二级单位的经费，不包括学校统筹的部分。
[7] 上级补助收入是否为限制性经费未知，本文案例中这一数额很小，因此统一假设为非限制性经费。其他收入中限制性和非限制性经费各自所占的比例未知，本文统一假设各占50%。
[8] 这部分经费由财务处直接为学校和校内所有二级单位支出，没有在校内二级单位之间进行分配。
[9] 这种做法体现了效率，但其占学校用于分配经费的比例太小，对学校经费分配使用效率的改进作用不大。
[10] 这种做法通常会导致年底突击花钱。
[11] 部分学校下拨给二级院系的教学业务费以全校总课时为核算单位。
[12] 主要包括教务处、人事处、学生处、科研处、国际合作处、研究生院等部门。
[13] 以学校经费的一次流向为基准，“自用”指校内所有二级单位从学校获得的本部门使用的经费。主要是办公费和部门专项。
[14] “外拨”指部分职能部门从学校获得，但分配给其他二级业务单位使用的经费。主要是校内专项。
[15] 学院自主理财预算按学年编制预算。
[16] 本专科生实收学费的一定比例按专业折算系数核拨给学院。
[17] 含岗位津贴、补贴、超工作量酬金、奖励金、劳务费及其他人员支出。
[18] 含学院之间课时费支出、教学业务费支出、学院其他资本性支出、学院设立的教学性项目经费等。
[19] 水电费未被纳入下拨经费范围。
[20] 含学生困难补助和学杂费减免、学生勤工助学金、学生奖学金、学生活动费。
[21] 科研项目按课题来源、金额分类、分段（1%－8%）提取；创收收入分不同情况提取20%-50%不等。
[22] 学校承担基本工资（含绩效工资）、离退休人员经费、社保经费、公共服务经费、部门经费、专项经费（大型的专项建设基金），院系承担除基本工资以外的一切日常行政和业务的费用，校内专项除外。
[23] 常用的集权制资源分配模式主要包括基数加增长、公式法和计划（项目）预算。
[24] 常用的分权制资源分配模式主要包括绩效预算、一揽子――增长预算和收入责任预算。
[25] 比如，芝加哥大学是从过去的集权模式改为现在的分权模式；宾西法尼亚大学通过“价格模式”（price-regulation model）实施分权管理；密歇根大学通过“绩效模式”（performance-regulation model）实施分权管理；哈佛大学的模式则是真正意义上的完全分权的模式（“every tub on its own bottom” system）。
