摘要：

编者按：北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会主办，南京师范大学江苏省教育财政科学研究所、南京师范大学教师教育学院承办的“第四届中国教育财政学术研讨会暨2018年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”于2018年11月24-25日在南京师范大学随园校区举行。 为贯彻落实中央全面实施绩效管理的精神，提高教育部门资金的使用效益并实现各级各类教育事业的可持续发展，本次大会闭幕式特设“教育绩效管理的前瞻探索”主题演讲环节。以下为浙江省宁波市教育局胡赤弟局长在这一环节的主题演讲，他阐述了我国高等教育绩效评价工作存在的问题，结合宁波市的实践经验论述了基于战略导向的高等教育绩效评价体系，为我国高等教育领域绩效评价工作提出了可行方案。

　　2015年，教育部印发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》指出，“探索实施学校绩效评估制度，建立与学校办学定位、目标、责任相适应的评价体系，充分反映学校办学的努力程度和进步情况，促进学校特色发展、个性发展”；“构建学校自我评价和政府社会倒逼机制相结合的科学的教育评价体系”。2018年6月，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求”；“要建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算与绩效管理一体化”。我国高等教育质量保障体系建设必将开启新的时代，绩效评价必将成为我国高等教育质量保障的重要手段。

　　一、高等教育绩效评价的现实问题

　　20世纪70年代末，新公共管理运动的兴起使得绩效评价日益成为各国重塑政府公共管理的有力手段，以优化高等教育资源配置，保障高等教育事业发展。我国高等教育开展绩效管理探索始于20世纪80年代，以教师工作量管理为切入点，到90年代实施任务为导向的岗位津贴制度，再到2006年开始至今仍实行的教师岗位绩效工资制度。绩效管理对于调动教师积极性，提高教育资源配置效率，增加教育服务经济社会能力等方面起到积极作用。但是也存在如下问题：一是绩效管理过于简单化，甚至等同于教师工作量管理，导致学校工作量庞大而分散，教师对工作量分分计较，难以形成合力；二是学校整体绩效与教师绩效缺乏科学传导机制，学校整体绩效目标、二级学院绩效目标与教师绩效目标没有一体化构建；三是学校绩效管理“重量轻质”现象突出，重财务指标轻教育指标，存在绩效产出低水平重复现象，导致办学趋同化，特色不够。究其原因主要有三点：一是绩效管理缺乏发展战略引领，导致绩效管理陷于微观津贴管理；二是教育评价的理念、技术、流程落后，仍旧套用传统评价方法开展绩效评价，没有适应绩效评价发展的最新要求；三是未能牢固树立绩效理念，教育绩效研究广度、深度不足，教育绩效规律认识不足，影响教育领域绩效管理的效果。

　　二、战略为导向的高校绩效评价

　　理解战略为导向的高校绩效评价，需要对高校绩效评价有准确的认识。高校绩效评价具有管理、评估、对话、理性化和资源配置的功能，是高等教育质量保证的一项重要手段，目的是促进高校战略目标的实现。因此其并非是一项高校内部的微观工作措施，特别是在九十年代以来高校的绩效评价越发多元与多样，绩效评价也随之成为政府质量评价体系的重要组成部分。在政府部门的主导与推动下，高校绩效评价具有了较强的权威性，逐渐成为了各级政府和大学的政策管理工具，在项目、学校、政府、区域等各层次中得到广泛应用。同时，绩效评价的对象众多，本文认为高校绩效评价的重点应是评价学校办学的绩效，通过一项评价包罗万象地解决所有高校办学问题是不可能实现的。

　　宁波市积极探索高等教育绩效评价[1]，于2016-2018年连续三年对宁波高等院校实施绩效评价，形成了战略为导向的高等教育绩效评价，主要包括确立评价原则、构建指标体系、建立工作流程和反馈机制。

　　（一）确定高等教育绩效评价的原则

　　为实现战略为导向的高等教育绩效评价，必须创新评价方式方法，以适应多样性、开放性、社会化和导向性的要求。一是多样性，适应办学个性化要求，制定具有针对性、符合学校定位和体现学校特色的“一校一方案”，进一步激发办学动力和活力。二是开放性，运用开放式循证方法，只要能证明办学业绩都可以采用，是对社会、政府对高校的综合和单项权威评价结果的再运用。三是社会性，委托专业机构和社会组织，聘请来自各界的专业人士，加强专家队伍培训，掌握新的评价方法，保证评价的科学性、客观性、真实性和独立性。四是导向性，发挥评价对学校的战略引领、战略协同作用，用战略管理带动日常管理，把发展战略落实到实际行动，最终产生明显业绩。

　　（二）战略为导向绩效评价指标体系构建

　　依据战略—行动—绩效模型，即战略必须转化为行动，行动最终产生绩效。战略为导向的高等教育绩效指标设计，必须体现从战略到行动、再到绩效的逻辑思路。不仅在最终结果上设立评价指标，还要在关键行动环节上设立指标，评价指标要覆盖从战略到行动再到绩效的各个重要方面。绩效指标要定性与定量、行动与结果相结合。

　　图                                

　　1宁波市战略导向的绩效评价指标体系

　　绩效指标设定过程中应当注意以下几点：一是指标数目不宜过多，切勿期望通过一个评价把全部管理问题都解决；二是评价重点是解决战略的实施问题，指标布局要有一定覆盖面，并向战略目标聚焦；三是指标数值的科学、合理、准确；四是结果性指标与行为性指标相结合；五是指标设定要自我参考与同类学校比较相结合；六是指标要承认学校个性，重点在学校对自己战略目标贡献或对区域战略目标贡献的评估；最后，充分的沟通交流，指标设定是一个达成共识的过程，要充分尊重学校自主权，同时对指标进行评价并计入权重。

　　以宁波市为例，一级指标涵盖办学影响力、办学能力、关键举措、组织变革等四个维度。办学影响力体现在高校面向社会自主办学，是获得社会认可的重要指标，包括综合影响力、满意度、重大工作推进情况和取得重大贡献；办学能力是实现办学影响力的关键，主要包括学校竞争力和资源获取力等；关键举措是培育办学能力有关措施，包括学科专业建设、人才引进与培育、学生学业发展和国际化等；组织变革又支撑关键举措，主要有发展目标与标杆、管理队伍建设和学校战略规划执行情况。这四项指标相互衔接，互为支撑，相互促进，共同作用于学校规划与战略，提高高校办学效益和高等教育质量。

　　（三）完善高等教育绩效评价的流程

　　制定精细化的工作流程，确保绩效评价科学有效。主要有四项流程：一是充分沟通设定指标，政府、学校和评价专家三方要多次沟通，紧紧依据“十三五”规划及学校重点工作，准确设定绩效指标体系；二是加强专家培训，确立绩效理念是提高评审质量的关键；三是专家反馈，专家组根据评审情况分组进校进行评审情况反馈，并与学校进行情况交流；四是体现结果应用导向，绩效评价结果与绩效奖励经费挂钩。需要指出的是，由于现实关系中的复杂性，为了避免影响学校正常的办学活动，目前所采用的经费并没有动用学校生均拨款的存量经费部分，为此宁波市设立了一个5000万元的奖励资金，作为增量奖励推动绩效评价。

　　需要注意，战略导向的高等教育绩效评价是一种科学管理的手段，绩效以行动为基础，行动以战略为导向；在绩效评价过程中，战略是相对稳定的，而评价的指标应当具有适当灵活性并反映战略的相关领域；绩效评价中一校一模型，避免横向比较，造成千校一面、学校趋同的不良结果。

　　三、高等教育绩效评价的几点建议

　　（一）政府角色：从“管理者”到“促进者”的转变

　　绩效评价是政府对高校实施管理的重要手段。在绩效评价中，政府要转变角色，从具体管理者转变为促进者。进一步明确学校是教育质量保障的主体，是创造办学业绩的主体。激励学校面向社会自主办学，产生更好的办学绩效，办出人民满意的高等教育。通过绩效评价减少政府具体、微观的行政管理，通过战略规划和绩效拨款等方法直接激励高校的办学效益，保障高等教育办学质量，政府绩效评价起到统筹、引导作用。

　　（二）评价技术：从“分类评价”到“一校一策”

　　分类评价是一种基于大样本的同类学校的评价方法。这种评价优势是简洁、明了，但容易忽视学校的个性，导致“千校一面”的趋同现象。面对一个多样化的高等教育体系，运用绩效评价手段，在实施评价的同时不至于趋同化，就必须解决如何从“分类评价”到“一校一策”，实施个性化的绩效评价。从评价技术创新的角度看，指标数目不宜过多；指标布局要有一定覆盖面，并向战略目标聚焦；指标数值科学、合理、准确；指标设定要自我参考与同类学校比较相结合；指标要承认学校个性，重点在学校对自己战略目标贡献或对区域战略目标贡献的评估；指标设定是一个达成共识的过程，要充分尊重学校自主权，同时对指标进行评价并计入权重。

　　（三）绩效评价：激发办学内在动力的有效方法

　　绩效评价可促进管理水平提高。评价指标反映战略管理要求，评价结果成为改进管理的重要依据。绩效评价要有更好的证据支撑，鼓励创造更优的业绩证据。评价与管理互动过程中，绩效指标既是评价指标，也是管理的具体要求。战略要通过转化为行动而实现绩效。战略不能停留在愿景、目标上，而要转化为实际行动，因此，绩效指标要覆盖战略及其行动各方面，包括定性与定量、目标与行动等环节。发挥战略管理引领日常管理作用。改变通过排名激励学校的办法，这只是外在刺激的方法，没有激发学校内在发展动力，只有通过战略，激发出战略的引领作用，鼓励学校在战略落实中开展竞争。

　　（四）治理体系：政府与高校共同治理机制

　　绩效评价在于构建一种共同治理机制。政府要运用绩效评价，从学校层面开始，进一步可以延伸到校内二级学院，还可再具体到专项工作，比如学科、专业建设。这样高等教育系统各部分之间战略得到协同，校内治理机制和政府与学校治理机制有效衔接，政府与高校共同治理机制得以建立。绩效评价是促进高等教育治理体系形成和提高治理能力的有效手段。通过绩效评价还可建立一种传导机制。从国家战略到区域战略，再到学校战略、学院战略、学科专业战略、项目战略等。通过绩效评价并且推而广之，使绩效评价在各层管理中应用，实现战略协同，最终实现教育系统办学绩效的提高。

　　附表：

　　宁波市基于战略导向的绩效评价指标设计

学校名称：宁波大学			学校类型：综合性研究型大学
一级指标 及权重	二级指标 及权重	核心三级指标 （可自选）	具体指标说明	备注
1. 办学能力(30%)	1. 1 学校竞争力（15%）	（1）省教育厅本科教学业绩考核	参照浙江省普通本科高校教学工作及业绩考核（学年）结果	推荐指标
		（2）省教育厅本科高校分类评价	参照浙江省普通本科高校分类评价（学年）结果	自设指标
	1. 2 资源获取能力（15%）	（3）社会捐赠	学校年度获得社会捐赠金额	推荐指标
		（4）校友捐赠	学校年度获得校友捐赠金额	自设指标
2. 办学影响力（30%）	2. 1 综合影响力（10%）	（5）大学排名	参照第三方大学排行榜	推荐指标
		（6）省部级以上科研项目	获得省部级以上各类科研项目的数量	自设指标
		（7）SCI/CSSCI论文数	每年发表的SCI、CSSCI论文数量	自设指标
	2. 2满意度（10%）	（8）毕业生对母校满意度	参照浙江省评估院人才质量调查报告数据	推荐指标
		（9）用人单位满意度	参照浙江省评估院人才质量调查报告数据	推荐指标
	2. 3   重大工作推进情况（10%）	（10）参与市重大工作推进情况	参与市重大战略、重大工程等建设情况；围绕市有关高等教育规划和高校发展规划以及年度计划的实施、落实情况；在服务宁波经济社会发展等方面作出重要贡献的情况。	推荐指标
3. 关键举措（30%）	3. 1   高水平学科专业建设（7.5%）	（11）进入全国前30%的学科数	参照中国研究生教育分一级学科排行（邱均平）	自设指标
		（12）专业星级进位	中国大学本科教育专业排名（邱均平）	自设指标
	3. 2 人才引进与培育（7.5%）	（13）每年引进专任教师人数	每年引进的专职教学科研人员数量	自设指标
		（14）市级以上人才	国家级、省部级、市级人才数量	推荐指标
	3. 3 学生学业发展（7.5%）	（15）学生省级以上各类学科竞赛获奖	学生获得省级以上“挑战杯”、“互联网+”、数学建模等比赛奖项的数量	自设指标
		（16）本科生考研率	考取国内外高校研究生的学生数占同届毕业生人数的比例	自设指标
	3. 4 国际化发展（7.5%）	（17）学历留学生人数	来校攻读本科、硕士、博士学历学位的海外留学生	自设指标
		（18）外籍专任教人数	在校任职任教的外专外教人数	自设指标
		（19）举办国际会议	学校独自承办或者与国外高校合作举办国际学术会议的次数	推荐指标
4. 组织变革（10%）	4. 1   学校战略规划执行情况（10%）	（20）规划目标达成度	学校“十三五”规划主要目标的年度达成程度	推荐指标
5. 扣分项目 （﹣10%）	5. 1   严重影响高校发展和声誉事件	非必填	严重损害高校办学声誉并产生恶劣影响的情况要酌情扣分，如高校出现重大安全事故；高校政治思想建设出现重大不稳定事件，影响恶劣；校领导班子成员出现严重违法违纪行为等。

　　[1] 宁波市关于高等教育绩效评价出台的相关文件：

　　（1）宁波市政府《关于实施协同创新战略全面提升宁波高等教育服务经济社会能力水平的若干意见》（【2013】106号）；

　　（2）宁波市教育局、财政局《关于高校办学绩效评价办法》（【2016】41号）；

　　（3）宁波市财政局《关于进一步完善宁波市属高校拨款办法的通知》（【2016】45号）。