在巴西，学前教育主要由市政府承担；初等教育由市、州两级政府共同承担；中等教育主要由州一级政府负责；高等教育主要由联邦政府负责，州市两级政府举办的地方大学与联邦高等教育的规模大致相当。在学前教育、义务教育、普通高中和中职教育阶段，提供基本教育服务被列入联邦、州和市三级政府共同事权范畴，学生数是进行资金分配的依据。在高等教育投入方面，103所联邦高校由联邦政府投入，116所州立高校由各州负责，85所市立高校则由举办的市承担。
巴西基础教育事权与财政支出责任划分
田志磊*
巴西联邦由26个州和1个联邦区（巴西利亚联邦区）组成。州下设市，全国共5560多个市。州平均人口约720万人，市平均人口约3.4万人。
长期以来，巴西面临与我国相似的基础教育发展困境——投入总量不足、事权和支出责任不清、经费分配失衡、地区差异巨大、缺乏问责等。巴西教育部甚至被前部长称为“高等教育的教育部，而非基础教育的教育部”。
上世纪90年代末开始，巴西开始了大刀阔斧的改革，明确了基础教育经费的来源和分配机制，调整了各级政府的教育事权和支出责任，取得了举世瞩目的成就。下文中，笔者将介绍巴西基础教育事权和支出责任划分的相关做法，以期对我国基础教育改革有所裨益。
一、巴西的学制和教育管理体制
巴西教育体系可分为四个阶段：学前教育、小学（4年）、初中（4年）、高中（3-4年）和高等教育。在初中阶段的七、八年级，学校开设职业教育课程。高中阶段实施分流，分为3年制普通高中和3-4年制职业学校。
根据《宪法》规定，巴西教育行政管理体制分为联邦、州和市三级，三级政府均可举办各级各类教育。14/96号宪法修订案对三级政府的教育事权做了明确的界定：
（1）联邦政府向联邦公共教育机构提供资助，处理教育事务，通过执行再分配和补充职能，以及向联邦区、市提供技术和资金支持，保证教育机会均等和教学质量达标。
（2）各市应将初等教育和幼儿教育放在优先位置。
（3）各州和联邦区应将初等和中等教育放在优先位置。
《宪法》对各级政府教育事权的规定奠定了三级政府在各级教育中所扮演的角色。学前教育主要由市政府承担；初等教育由市、州两级政府共同承担；中等教育主要由州一级政府负责；高等教育主要由联邦政府负责，州市两级政府举办的地方大学与联邦高等教育的规模大致相当。在公立教育系统之外，各级各类教育均有一定比例的私立教育。在学前教育到中等教育阶段，私立教育的质量好于公立教育，中上社会阶层普遍选择私立；而在高等教育阶段，公立教育优于私立教育且免费，能进入公立大学就读的学生大多来自于中上社会阶层。
表1各级教育举办者分布表（按照2003年在校生人数占比计算）
| 学前教育 |
初等教育 |
中等教育 |
高等教育 |
|
| 联邦 |
0% |
0% |
1% |
23% |
| 州 |
5% |
39% |
86% |
18% |
| 市 |
87% |
61% |
2% |
5% |
| 私立 |
28% |
10% |
12% |
54% |
二、巴西基础教育支出责任划分
1988年《宪法》规定，所有的州、市乃至联邦政府都必须拿出财政收入（包含本级收入和转移支付）的固定比例用于教育。其中，联邦政府每年至少将财政收入的18%用于教育，州和市政府则不低于25%。上述规定明确了教育经费的来源，但是在“谁举办、谁投入”的背景下，基础教育整体投入不足、分配失衡、地区差异巨大等一系列问题依然难以解决。为了破解上述问题，巴西在1996年通过了宪法修正案，并基于该修正案成立了教育发展基金[1]。作为具有独立核算性质的基金，其收入和支出在政府预算中列出，资金分配在联邦和州政府执行，由各州根据学生数拨付给市政府。
2006年之前，教育发展基金资金专用于义务教育。彼时，基金主要有三大收入来源：（1）州政府独享的商品服务流通税[2]；（2）州共享基金[3]；（3）市共享基金[4]。按照规定，上述财政收入的15%被置于基金之内。此外，联邦还会从本级财政收入中拿出一定的补充资金，对无法达到联邦生均教育经费最低标准的地区给予帮助。其中，来自商品服务流通税的资金占到基金资金的70%，来自州共享基金、市共享基金的资金分别占到了基金资金的13%左右。剩余的少量资金来自于联邦补助。
基金对资金使用作出了明确规定：（1）不低于60%的资金用于支付公办义务教育在职教师的工资[5]；（2）最多为40%的剩余资金用于教育管理和发展的各项开支，主要包含以下几个方面：公立学校教师培训、教育行政管理人员的工资[6]、公立学校基本建设支出、教学设备购置和修缮、用于改善教育质量的统计调查和研究、公立和私立学校的奖学金、偿还贷款、教学材料和校车支出等。上述资金使用规定表明，“保证义务教育机会均等和教学质量达标”是巴西各级政府的共同财政事权，与之相关的教师工资、日常性支出、资本性支出都由三级政府共同分担。不过，对于义务教育阶段的私立学校，其教师工资、学校基本建设和设备购置均不在三级政府共同财政事权范畴内，只有私立学校学生奖学金被纳入基金资金使用范围。
在2006年，鉴于基金为期十年的成功运转，巴西政府进一步扩大了基金的税基和投入比例[7]，并将教育基金资金使用范围扩大到了学前教育和高中阶段。与此同时，联邦政府的补充资金也不再作为一种非常规手段，而规定以逐步增长的方式，最终达到州市投入资金的10%。基金资金分配依然以学生数作为依据，不同类型的学生权重各异[8]，遵循成本规律和“弱势群体优先”的纵向公平原则。根据教育部01/06号决议，2007年度的学生权重如表2所示。
上述变化，表明了巴西联邦政府对三级政府共同财政事权范围的重新定义。在学前教育、义务教育、普通高中和中职教育阶段，提供基本教育服务被列入三级政府共同事权范畴，学生数是进行资金分配的依据。虽然联邦政府规定了资金使用的基本规则（比如用于教师工资的比例不低于60%），但是联邦和州政府并不参与到更为具体的支出标准制定中。市政府对于资金的使用，享有较大的自主权。
表2 2007年资金分配公式中各级各类教育学生权重
| 学生类型 |
权重 |
学生类型 |
权重 |
| 幼儿园 |
0.8 |
城市中等教育 |
1.2 |
| 学前班 |
0.9 |
农村中等教育 |
1.25 |
| 城市一至四年级 |
1 |
中等职业教育 |
1.3 |
| 乡村一至四年级 |
1.05 |
特殊教育 |
1.2 |
| 城市五至八年级 |
1.1 |
土著教育 |
1.2 |
| 农村五至八年级 |
1.15 |
三、巴西经验小结
通过联邦政府的顶层设计，以教育发展基金为主要抓手，巴西建立起了规范的教育财政转移支付体系，并对联邦、州、市三级政府从学前教育到高中阶段教育的事权和支出责任进行了调整。概括而言，巴西的经验可以总结为以下几点：
1. 立法保障教育财政投入的来源。通过选取稳定的税种，规定特定税收拿出固定比例用于教育发展，保障教育经费投入的稳定增长。上世纪90年代初期，巴西公共教育支出仅为GDP的3%。根据OECD的最新数据，巴西公共教育支出占GDP的比重已经达到5.2%，其中学前和义务教育阶段达到3.2%，高中阶段1.1%，高等教育阶段0.9%。由立法保障的稳定税基，为巴西基础教育的跨越式发展提供了物质基础。
2. 确立“州级政府统筹、联邦政府兜底”的基础教育财政体制。联邦政府作为教育基金的制度建构者，制定经费筹集、分配、使用的基本规则，但是其直接提供的补助资金并不多，主要用于改善极端贫困地区的教育发展，缩小州际差异。州政府在基础教育财政体制中处于核心位置，收集辖区内各级各类基础教育学生数，计算州政府对所属市的分配系数，确定各市政府应得的基础教育转移支付金额，然后交由金融机构统一分配资金到市政府的账户。市政府必须严格遵循基金的相关规定，但是在此之外，可根据本地需要、灵活地增加教育经费支出。
3. 建立跨教育类别的资金池，破解教育财政投入碎片化问题。巴西将教育发展基金的服务对象从义务教育拓展到学前教育、高中阶段教育。学生权重的设置，由专门的委员会承担，同时考虑了教育成本规律和纵向公平原则。这意味着，占巴西国内生产总值2%左右的资金被置于同一个资金池之中，采取了透明、高效、公平的分配机制为学前教育、义务教育、中职教育、特殊教育等各类教育提供物质保障。
*作者简介：田志磊，北京大学中国教育财政科学研究所助理研究员。
[1]基金的全称是基础教育发展、维护及教学促进基金（Fund for Maintenance and Development of the Fundamental Education and Valorization of Teaching,FUNDEF）。
[2]商品服务流通税（ICMS）是州政府独立制定税率的增值税，为巴西政府除社会保障收入外的第一大税收来源，占GDP的比重近10%。
[3]州共享基金（FPE）是联邦对州政府的一般性转移支付，分配依据主要是人口、土地面积、人均收入倒数，占GDP的比重超过1%。
[4]市共享基金（FPM）是联邦对市政府的一般性转移支付，分配依据主要是人口数。占GDP的比重为1.2%左右。
[5]根据巴西的财政责任法，人员经费支出不得超过州财政收入的49%和市财政收入的54%。不过，基金会规定60%用于在职教师工资并不违背财政责任法，只要总的人员经费支出占财政收入的比重低于49%（州）和54%（市）即可。
[6]教育行政管理人员指总务助理、行政助理、学校秘书等。不包括州或市教育局官员，也不包括向学生提供医疗服务的人员。
[7]遗产和赠与税、机动车税、市政府分享的农村土地税被补充进入基金会税基。同时，征收比例从15%增加到20%。
[8]权重的选定由基金跟踪三人委员会承担，该委员会由教育部、全国州教育局长委员会（CONSED）和市教育领导委员会（UNDIME）各派一名代表组成。
