编者按：本文为财政部预算司预算绩效管理处郑涌处长在11月25日大会闭幕式“教育绩效管理的前瞻探索”上的主题演讲。
花自己的钱办自己的事，既讲节约,又讲效果
花自己的钱给别人办事，只讲节约,不讲效果
花别人的钱为自己办事，只讲效果,不讲节约
花别人的钱为别人办事，既不讲效果,又不讲节约
——美国经济学家米尔顿·弗里德曼
一、国际背景经验与预算绩效管理
（一）国际背景经验
目前，世界上超过50个国家不同程度地实施绩效预算管理，有80%的OECD国家采用绩效预算框架。在经济全球化和信息技术发展的时代背景下，各国经济压力和财政收支矛盾凸显，受新公共管理理论发展的影响，以及政府信任危机和来自公众压力的直接推动，绩效预算管理在全球范围得到广泛应用。
通过实施预算绩效改革，美国在克林顿执政期间从预算赤字2000多亿变成盈余2000多亿。西方金融危机以后，英国为消除赤字，实施绩效预算改革，从2010年到2015年结余了810亿英镑。加拿大、荷兰、澳大利亚等国开展的综合支出审查在节约财政资金、优化财政支出结构、保障政府战略和政策目标实现方面同样取得了显著成效。
美国是第一个通过立法推动绩效预算管理的国家。当时联邦项目中资源配置不合理以及财政资金使用效益低下问题严重。由于项目目标不够清晰以及有关项目绩效的信息不够充分，联邦政府管理者在改进项目成果和效率方面很不得力，不仅破坏了美国人民对政府的信心，而且削弱了联邦政府满足公众最基本需要的能力。同时，由于国会并没有对绩效和成果充分重视，导致其在政策制定、支出决策以及项目考察等方面均存在着严重的缺陷。民意测验表明，美国联邦每花1美元差不多浪费42美分。在此背景下，克林顿执政后借鉴加州经验，大力推动绩效预算改革，实施“再造政府”计划。1993年1月5日美国第103次国会全票通过了《1993年政府绩效与结果法》（the government performance and results act of 1993）。该法主要包括：通过制度使联邦部门负责任地达到项目成果，以提高美国人民对联邦政府的信心；启动项目绩效改革，在设定项目目标、按照目标衡量项目的绩效、公开报告进度方面采取一系列试点措施；此外，还包括将关注重点放在成果、服务质量和用户满意度上，改善联邦项目的效果和公开性。
（二）预算绩效管理
1.三种模式
绩效预算有三种模式：一是信息展示型，仅把绩效信息公开让公众知晓；二是结果参考型，使用绩效信息和其他信息共同进行预算决策；三是直接挂钩型，直接将预算拨款与绩效结果挂钩。基于我国的国情，一步到位完全应用绩效结果并不可行，许多民生支出也很难削减。因此三到五年内，按照中央的文件要求，我国应采用结果参考型的绩效预算模式。
2.四大特征
绩效预算有四大特征。第一，财政资金的使用、配置应以“结果”为导向。第二，强调“成本核算”，但需要指出，并非所有财政支出都能够进行成本收益分析。第三，体现“4E”原则（经济性Economy、效率性Efficiency、效益性Effectiveness、公平性Equity）。第四，“放权”与“问责”相结合，为了减少部门间由于信息不完备导致的资源配置无效率，应当在规则明确的情况下适当放权。
3.预算绩效管理的作用
推动预算绩效管理能够改善政府治理，推动国家治理体系的现代化，并且提高资金使用的透明度和责任感，实现政府内外机构监督，促进资金使用更加规范合理，增强预算决策的理性化程度。
二、我国预算绩效管理改革的进展
近年来，我国预算绩效管理逐步推动，在2005年左右，广东省首先邀请第三方介入来评价政府重大政策的执行结果，其他多地同时也在探索之中，2009年之后随着中央财政出台一系列文件，预算绩效管理体制得到不断完善。
（一）法律和政策依据
1.预算法
2015年修订的《预算法》为全面实施预算管理提供了重要保障。《预算法》第12条指出各级预算应当遵循包括“统筹兼顾、勤俭节约”在内的若干原则；第32条指明预算资金要有目标，编制预算要知道达到的目标，应当体现当期产出和效果；第57条写明各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。
2.中央有关精神
在十六届三中全会上，党中央明确提出要“建立预算绩效评价体系”，十九大提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。政府绩效管理包括政府行政绩效管理、预算绩效管理和人力资源绩效管理。预算绩效管理是政府绩效管理的核心，无论是人员经费还是项目经费，任何事业发展支出都是通过资金来推动，所以预算资金管理对政府绩效管理是非常有效的抓手，许多国家甚至把预算绩效管理等同于政府绩效管理。
3.中央领导有关要求
习近平总书记强调政府的钱不能乱花，要加强绩效管理，加大财政支出整合力度，优化支出结构，确保重点支出，提高资金使用效率，避免资金浪费。李克强总理提出要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责；要把绩效评价结果与预算调整和政策调整挂起钩来，低效无效资金一律削减。
目前放权是我国在科研领域投入支出的大趋势，对美国、英国、日本等国科研绩效管理进行研究发现，它们对科研领域的绩效管理是全方位、全层次的。日本从1950年开始对科研领域实施绩效管理，英国也在逐步进行完善，美国把各个领域的科学基金纳入政府绩效管理，这些都为我国现阶段提出全面实施预算绩效管理提供了非常好的理论基础和实践经验。
（二）中央财政初步构建起一般公共预算绩效管理体系
《预算法》实施以来，中央财政通过三年努力，逐步构建起了一般公共预算框架。实施绩效目标管理，所有财政项目资金均需设置绩效目标，做到执行要监控，事后要评价，评价结果要公开，结果要应用。
1.绩效目标管理基本实现全覆盖
一级项目、二级项目都要明确绩效目标。简而言之就是将花钱做什么事明确地表述出来，比如说要建两个学校，建两个教室，招多少学生，学生的正常就业率、毕业率，以及考试合格率、学生满意度、社会公众评价等等，以资金为主线，通过绩效目标设定来完成，指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配。
2.绩效执行监控全面试点
监控是基于绩效目标的监控，跟踪收集绩效目标，对执行情况特别是出现的偏差能够及早发现并对原因进行分析，进而对执行偏差和目标完成的可能性进行预计，及时提出纠偏措施，形成跟踪报告并进行整改。
3.绩效自评与社会监督、独立审计相结合
年度结束之后要对一年的预算绩效资金情况进行自评，同时为了制约各单位“自评自吹自擂”，一方面要推动绩效评价结果向社会公开，另一方面要通过独立审计进行监督。
4.重点绩效评价范围逐年扩大
除了自评之外，财政部建立了重点绩效评价常态化机制。近三年来实施了100余项重点政策绩效评价，包括免费师范生、学校改造、免费午餐以及中职教育等政策的绩效评价。
三、下一步全面实施预算绩效管理的路径
在当前全球经济衰退的背景下，我国未来几年的预算收入同样面临挑战，财政收支矛盾尖锐，现阶段推动预算绩效管理势在必行。然而，当前我国预算绩效管理的广度和深度不够，绩效激励约束作用不强，地方预算绩效管理工作进展不够均衡。在此背景下，2018年7月6日中央全面深化改革委员会第三次会议审议并通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称“《意见》”）。
（一）指导思想与基本原则
全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革。《意见》指出要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算绩效管理一体化。
基本原则包括：总体设计，统筹兼顾；全面覆盖，突出重点；科学规范，公开透明；权责对等，约束有力。
（二）全面实施预算绩效管理的主要任务
1.构建全方位预算绩效管理格局
形成政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算的全方位绩效管理格局。
2.建立全过程预算绩效管理链条
建立事前绩效评估机制，政策制定出台之前就应该进行绩效评估，把绩效关口前移。
3.完善全覆盖预算绩效管理体系
绩效管理范围全覆盖，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算都要实行绩效管理；政府债务、PPP、政府采购、政府购买服务等也要进行绩效管理（这个领域资金额度巨大，也是下一步全面实施预算管理的重点）。
4.健全预算绩效管理制度
实现全方位、全过程的预算管理制度，需要健全体系和方法，包括制度方法的完善，分行业、分领域、分层次推进。教育领域涉及广、层次多，需要教育部门自主将资金管理、绩效管理、业务管理结合起来，明确政策目标，从学前教育，到义务教育、职业教育、高等教育分别设置政策目标，另外绩效评价的方法也要结合教育事业发展的实际规律。
5.硬化预算绩效管理约束
《意见》同时明确了预算绩效管理的责任约束。地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责；部门及单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，这是我国首次详细明确了各级单位对财政资金的使用责任。
诚然，预算绩效管理工作的顺利推动需要多重措施予以保障。在思想层面，应当加大宣传力度，统一各方思想、凝聚共识，加强培训，强化基础理论和科研实践，理论和实践协同推动；在组织层面，审计机关应当加强对各级各类机构预算绩效管理情况的审计监督；在制度层面，绩效管理评价结果将纳入公务员考核和任命中。
我国预算绩效管理的施行是一项长期的系统性工程，并非一朝一夕能够完成，未来的道路任重道远。陶行知先生有一句话：“人生为一大事来，做一大事去。”把预算绩效管理理念宣传出去，应用到实践当中，可以推动整个教育领域的发展，把教育和财政有机结合起来，我国教育事业的发展会迈向更高的台阶。
