作为“第二届中国教育财政学术研讨会暨2016年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”会议分论坛之一，“财税改革与地方性公共产品供给”研讨会邀请了国内相关领域的专家，就财税改革与地方性公共产品供给方面面临的新问题、新挑战进行了研讨，取得了良好成效。本文仅就会议主题和讨论内容进行综述。
2016年10月25-27日，北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会在北京大学中关新园主办了“第二届中国教育财政学术研讨会暨2016年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”。会议共由11个分论坛和两个前沿问题茶座组成。作为会议分论坛之一，“财税改革与地方性公共产品供给”研讨会邀请了国内相关领域的专家，就财税改革与地方性公共产品供给方面面临的新问题、新挑战进行了研讨，取得了良好成效。本文仅就会议主题和讨论内容进行综述。
一、为提供公共产品筹集资金
公共产品的提供需要相应的财政支持。在经济发展的新常态下，需要开拓新的财源来提供地方性公共产品。与会专家主要从两个方面对此问题进行了讨论。
1. 转变地方财政收入来源
地方政府收入的主要组成部分包括一般财政收入和基金收入，而基金收入中最主要的是土地出让金，以至于当前的地方财政被称为“土地财政”。
土地出让金金额巨大，2014年将近4万亿，2015年在经济下行的情况下依然有3.3万亿。土地财政的一个直接问题是使住房从必需品变成了奢侈品。现有研究显示，土地成本占房价的比例高达40%，税收占16%，实际是面向购房人的变相税收，而且这种变相税收的实际承担者是年轻人。
从当前的形势来看，土地财政已不可持续，政府应该开拓新的财源来维持财政收入，主要方向应是瞄准有利于利益再分配的税收。
首先是房产税。税收可以分为不同种类，在财富的持有阶段征收的是财产税，在财富的获取阶段征收的是所得税，而在财富的消费阶段征收的是消费税。税总是要征的，但要看向谁征比较公平合理。经合组织最近的报告显示，最好的税收类型就是财产税，对经济增长的损害最少；其次是交易税，对经济增长有利；第三是个人所得税；最差的是企业所得税。弗里德曼也认为，税本质上都是“坏”的，但其中最“不坏”的就是财产税，因为它对市场的扭曲比较小，而且税基稳定。现在重庆、上海虽然在试点征收房产税，但由于各种条件限制，征的税仍然很少。其次是遗产税。遗产税有很多好处，既可以调节收入分配，又可以帮助地方政府筹措资金。同时也在一定程度上避免了财富从一代人向下一代人过度转移。第三是资本利得税。在地方政府收入中，营业税和增值税是重要组成部分，营业税为地方税，100%归地方财政所有；增值税为中央和地方共享税，地方占比为25%。整体上，地方政府在营业税和增值税两税中的占比约为58%。但“营改增”改革后，营业税转变为增值税，也由中央和地方分成。当前地方政府财政收入呈下降趋势，“营改增”必然会对地方财政收入带来不利影响。虽然中央政府表示在两年内将增值税分成比例由中央和地方75:25调整为50:50，但仍不能解决地方政府当前财政面临的困局。
除增加税收收入外，也应当给予地方政府发行债券的权力，拓宽地方政府资金筹措渠道。
2.允许社会力量参与公共产品提供
国家治理的核心是经济、政治和社会，因此不应该只从政治学和经济学的角度进行研究，也要考虑财政与社会的关系。在财税改革面临困境，地方政府找不到有效的替代财源的情况下，有必要重新考虑地方政府到底需要提供什么样的公共产品,以及应该由谁来提供公共产品的问题。
一般关于公共产品的定义，是指具有非排他性、非竞争性特征的产品。但在现实中，满足该定义的纯公共产品极其少见。而其他关于公共产品的定义——如布坎南“通过政治制度实现的供给与需求的物品”，或者马克思关于公共产品的定义：用来满足社会共同需要的部分属于公共产品——则并不强调公共产品的非排他性和非竞争性特征。布坎南认为，由政治制度通过的就属于公共产品，我们可以拓展这个定义，由政治制度提供的秩序、制度理论上也应属于“公共产品”的范畴，因为它能够对私人部门的生产和消费产生极大的影响。
从传统理论来看，公共产品也不都是由政府提供的。科斯关于灯塔的研究，奥斯特罗姆关于公共池塘的研究都表明，公共产品并非一定要由政府来提供，而完全可以由社会提供。
因此，在公共产品提供的过程中，必须向社会开放，允许社会力量参与进来。市场经济发展迟早会催生创造性破坏进程，技术越进步，经济发展水平越高，越需要技术创新，创新就是创造性破坏的过程。这个过程就是要激发社会的活力，允许破坏就必须给社会一定的空间，就需要中央向地方权力开放，政府向社会权力开放。但这个过程有可能让社会处于一定的失序状态，反而需要更强烈的社会控制。因此在财政制度，比如预算、税收法定等问题上可以吸纳社会组织参与，但也要巧妙地进行社会控制。
二、坚持税收与公共服务提供/使用相一致
与会专家认为，合理的税收价格设计是建立地方税体系的核心问题。税收价格的概念强调几个平等的理念。一是不同层级政府之间的平等，合理划分不同级别政府的财权和事权；一是公共服务需求和供给之间的平等。公共服务的需求和供给也遵循市场规律，要形成合理的机制，使缴纳的税收与所得到的公共服务之间达到均衡。但由于我国现行的税收和社会管理制度本身所固有的问题，在实现上述“两个平等”方面还存在诸多的问题。
首先是事权和支出责任没有厘清。财政部相关司局正在就中央和地方的事权和支出责任的划分进行梳理。事权划分不清晰，收入分享方案就很难确定。
第二是政府与企业的关系。例如，增值税是根据注册地原则来确定收入的归属，由企业注册地所在政府获得相应企业的增值税收入。但大量的问题出现在生产性企业上。生产性企业注册在地方，生产带来的税收更多的归在生产地，而消费地即使得到税收，也可能非常少。
第三是政府和居民的关系。这主要表现在所得税上，出现了税收与公共服务的偏离。例如，一个人在北京工作、生活，所得税属北京。但孩子上学，只和户籍挂钩，和税收无关。这就造成了个人缴纳的税收和获取的地方性公共服务的不一致。
解决的办法是使税收缴纳与公共服务相一致，根据纳税记录，而不是户籍决定能否享受教育等地方性公共产品和服务。从这个角度讲，财产税是有意义的，能够使税收与公共服务相一致。另外，也建议间接税的征收从生产地原则转为消费地原则，也就是说产品的最终消费地获得相应的税收，而不是企业注册地获得相应税收。
三、提高乡镇政府公共产品供给能力
我国的政府层级分为中央、省/自治区/直辖市、市、县/区、乡/镇五级政府，乡镇政府是最基层政府。根据2015年底民政部统计数据，我国共有建制的乡镇行政区39739个，但从财政体制改革的角度来讲，乡镇一直是被遗忘的。
《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财政部财预〔2006〕402号）出台后，“乡财县管”在全国迅速推开。截止到2015年，全国大概有98%左右的乡镇财政被县级政府管了起来。“乡财县管”的初衷是加强对于乡镇一级的财政管理，但客观上却弱化了乡镇一级的财政。根据《预算法》，乡镇政府实际上有自己的一级预算，但在现实中，乡镇政府的预算却被肢解了，乡镇一级政府预算不是乡镇政府部门编制，而是由县级相关部门负责编制。乡镇一级政府财政被矮化，基本没有能力为本级政府辖区内的群众提供基本公共服务。当然，上述只是乡镇财政的一般性情况，实际上由于经济发展的差异以及具体财政制度和财政体制安排的差异，乡镇政府的公共产品供给能力差异还是非常大的，乡镇政府公共产品供给能力的差异也越来越明显。
应如何提升乡镇政府的公共产品供给能力？第一条途径是以城镇化为基础，实施行政级次的重构，夯实乡镇政府公共产品供给能力的制度基础。要打破现有行政格局，根据公共服务需求的大小调整行政层级，在制度上保证公共服务的供给。例如，考虑到燕郊的人口和公共服务需求甚至多于三河和廊坊市区，可以提高燕郊的行政层级，以保证公共服务的供给。第二条途径是以市场化为前提，进行公共服务供给方式的重构，夯实乡镇公共产品提供能力建设的资源基础。乡镇一级政府特别需要运用像PPP这样的市场化手段，来推动乡镇的公共产品服务建设。第三条途径是实施基层民主政治改革和行政体制改革，赋予乡镇政府更多的自治权力。民国期间推行自治县、自治镇的经验，可供借鉴。
四、公共产品提供的问题及对策
除上述有关公共产品提供的宏观议题外，与会专家也对当前特定类型公共产品提供所面临的问题进行了分析，并提出了相应的对策。
1.财政经费在教育公共产品提供中的角色与功能
当前我国财政性教育经费的投入约占教育经费总投入的80%左右。在K-12阶段，民办学校的学生比重占学生总数的9%左右，并且由于教育需求更加多样化，预计民办学校学生比重会有一个持续的、大规模的上升。民办教育市场的估值可能在5000亿左右。
当前在教育领域实行PPP，可能需要注意以下几个方面的问题：一是在政策设计方向上，要考虑两个问题：（1）如果通过PPP引入竞争改善教育的均衡性，那么政府资金的注入就应着重引导公立学校之间、私立学校之间以及公立学校与私立学校之间的竞争，并且引导更多的资金投入到弱势地区与弱势学校的发展中；（2）在项目的选择上，如果选择投资性项目，会产生很多沉淀资金，政府应该注重以有限的资金或者其他资源的投入，带动更多的社会资本进入，提高政府投入的收益率。
二是要特别关注信息化时代教育财政和在线教育市场的合作，这是未来发展非常重要的方向。在数字化时代或者智能学习时代，知识的更新、教学模式和技术的更新，使得教育行业的既有资本折旧非常快，投入风险很大，政府应该和在线教育市场上的主要机构或者是主体形成风险分担机制。政府可以在最后一公里的网络铺设、设备采购、电子化教学中的教学服务和教学内容、更先进教育工具的推广和采购、以及服务的对接等方面发挥积极作用。
2.促进义务教育公共产品供给均衡
以合肥市为例，与会专家对义务教育公共产品的供给均衡问题进行了讨论。合肥市是2016年在全国率先建成促进义务教育基本均衡发展的省会城市之一。在义务教育管理体制上，合肥市实行市级统筹、以区为主。整体上合肥市义务教育均衡发展取得了一定成效，各区内部及各区之间小学阶段的均衡发展程度也不错，但初中阶段各区之间的不均衡发展程度仍然较高。
虽然各城区的经济发展水平也制约着城区间义务教育的均衡发展，但这不是主要的。主要制约因素还是集中在体制方面。现行义务教育管理体制规定义务教育经费实行中央地方共担、省级统筹、管理上以县为主，但在城市层面，区级政府仍然承担着义务教育发展的主体责任。但一方面区级政府财力相对不足，而且区内的教育资源，比如中小学布局、学区调整、片区划分、招生指标分配等，权力主要集中在市级政府，区政府基本没有决定权。这样在义务教育发展的财力财权上，市相对实力强，做得比较实，区相对比较虚；在事权上，区做得比较实，而市比较虚。
因此，应重新划分城市义务教育发展的事权和支出责任。要保证城市内部不同城区义务教育的均衡发展，应该使市级与区级的事权和支出责任相匹配，避免有责无权和有权无责现象制约义务教育均衡发展目标的实现。事权可以分两个方面，一个是保障权，一个是发展权。保障权是基本的，从城市义务教育来说，保障权的支出责任应该由区级政府主要负责；而均衡发展权的支出责任应该落实到市政府头上，要加大市级政府对区际义务教育均衡发展的财力投入。同样，在其他政府层级之间，包括乡镇、县、省和中央之间，基本保障权和均衡发展权都可以分成两块，即下级政府有保障权，上级政府有发展权。
3.京津冀区域公共产品供给与疏解非首都功能
区域性公共产品供给，是指以满足一国内部跨越不同行政单元、地理上相互接近、经济上密切联系的区域的共同需求而供给公共产品。在财政分权制的背景下，地方政府实际上是一个经济上的行为主体，有独立的财权和事权。当跨越区域进行公共产品供给时，就会出现由于筹资和受益的不对称、区域发展目标与地方发展目标不兼容以及由于监督和约束机制弱化带来的搭便车等问题，使区域性公共产品供给变得更加困难。但同时因为不同相邻区域政府的公共产品本来就存在相互的外溢现象，这会使得在提供区域性公共产品时的外溢问题内化，因此区域性公共产品供给虽然面临诸多问题，却也并非不可能。但京津冀协同发展涉及到北京某些功能疏解，从而使得京津冀一体化问题比以往的跨区域公共产品供给问题更为复杂。
历史上已经有过多次京津冀协同发展，但都未取得实质性进展。背后的主要原因，第一是受到现行财税体制的制约。现行的分税制导致区域间竞争大于合作，虽然有学者认为这有利于经济增长，但客观上分税制也会造成地方对企业的争抢。第二是系统性横向转移支付制度的缺失，这也限制了地区间的协同。第三是京津冀三地财政支出水平和公共服务水平差异巨大，由此造成协同发展所需要扩大的基础设施以及制度性的公共产品缺失。
优化京津冀区域公共产品供给，首先涉及到筹资问题。区域性公共产品是地方性公共产品的延伸，地方政府承担着不可推卸的责任。但在疏解北京非首都功能的任务中，中央政府也是受益者，所以也应该承担一部分成本。因此从筹资上来说，京津冀协同发展不是三方的问题，而是京津冀和中央政府四方的问题。此外，也要区分固有的公共服务需求和疏解带来的新需求。固有的公共服务需求可用原有的地方性公共产品供给机制解决，即便涉及到外溢问题，也可以通过协商解决。但是由疏解带来的新需求，只能依靠提供新的公共产品或创新公共产品来解决。比如建立高级别的领导机构、有独立的财权、建立三方的协同机制、加大基础设施投资等。
