2016年10月25-27日，由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的“第二届中国教育财政学术研讨会暨2016年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京大学中关新园举行。在“流动人口子女教育及财政政策挑战”分论坛上，来自人口学、社会学、经济学、教育学等学科领域的学者以及相关政策研究部门专家呈现了严谨的实证研究发现，并就相关政策进行了建设性对话与讨论。
2016年10月25-27日，由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的“第二届中国教育财政学术研讨会暨2016年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京大学中关新园举行。在“流动人口子女教育及财政政策挑战”分论坛上，来自人口学、社会学、经济学、教育学等学科领域的学者以及相关政策研究部门专家呈现了严谨的实证研究发现，并就相关政策进行了建设性对话与讨论。
本研讨会按内容可分为实证研究与政策讨论两个板块。第一个板块的与会学者包括来自普林斯顿大学社会学系教授、美国科学院院士、北京大学讲座教授谢宇、香港科技大学人文社会科学学部教授吴晓刚、香港中文大学社会学系副教授同钰莹、中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员吴要武、上海财经大学经济学院副教授陈媛媛、中国人民大学社会与人口学院副教授王卫东、北京大学国家发展研究院副教授张丹丹、北京大学现代农学院副教授王晓兵、北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉等。第二个板块的与会者包括中国人民大学社会与人口学院副院长、教授段成荣、北京社会科学院研究员韩嘉玲、国务院发展研究中心社会发展研究部调研员、副研究员佘宇、21世纪教育研究院院长、北京理工大学教授杨东平、上海市民办中小学协会随迁子女教育专业委员主任周纪平。本文就相关内容予以综述。
一、流动人口子女教育实证研究的主要发现
自20世纪90年代中后期以来，随着中国改革开放进程的深入，城乡之间人口流动的限制被逐步打破，农村剩余劳动力开始大规模向城市迁移，引发了城乡人口流动浪潮。根据2010年人口普查数据推断，全国至少有三分之一（规模接近1亿）0-17岁儿童和青少年的教育受到父母流动的影响。与会者不仅分析了流动儿童和留守儿童，而且也关注到回流儿童。回流儿童是有流动经历又被迫回到老家留守的儿童。流动儿童由于现行的户籍管理制度、教育考试制度和公共资源分配方式等诸多条件的制约不能享受与当地城市儿童同等的待遇。留守儿童由于和父母分隔两地而无法得到及时的关爱和教养，在思想、行为和心理上容易发生偏差，给今后的成长和发展带来诸多不利。回流儿童是一类特殊的留守儿童，他们曾经是流动儿童。这三类儿童的长远福利问题都值得关注。
1．流动儿童在各项儿童福祉上均显著高于留守儿童和父母和儿童均未迁移的儿童，但低于本地城市儿童。
普林斯顿大学社会学系教授谢宇利用中国家庭追踪调查（CFPS）数据，根据反事实的因果分析框架，通过乡村迁移到城市的干预，分为试验组（经历了城乡迁移的儿童）和对照组（未经历城乡迁移的儿童），考察迁移对儿童的影响。研究结果发现：流动儿童在数学测试、做家务、学习时间、身高、体重、饮食多样性等各项儿童福祉上的得分显著高于留守儿童和父母和儿童均未迁移的儿童。与父母和儿童均未迁移的儿童相比，留守儿童在有关指标上似乎没有显著差异。如上图所示，在城乡二元结构体制下，农村拥有较低端的资源配置，城市拥有较高端的资源配置，从农村向城市迁移使儿童拥有更多资源，在各项发展上会更靠近城市儿童，对儿童发展的影响是积极正面的。
上海财经大学经济学院副教授陈媛媛及其合作者暨南大学经济与社会研究院院长冯帅章教授利用上海2010-2016年20所学校2900多名四年级学生以及2015-2017年19所学校四年级3000多名学生的追踪调研数据，考察上海的流动儿童和本地儿童在学业和心理发展中的差异。研究结果发现：流动儿童和本地儿童在认知水平测试中的差距逐年缩小，但2016年有些扩大；流动儿童较本地儿童更内向，情绪比较不稳定；流动儿童与本地儿童在同伴评价方面没有差异。
香港科技大学人文社会科学学部教授吴晓刚将流动儿童细分为拥有流入地户口的流动儿童和没有流入地户口的流动儿童，研究结果发现：父母携带子女从农村流动到城市，会显著提高他们的学习成绩和身体健康,但是也会降低他们的教育期望，同时增加了他们对未来的焦虑。拥有流入城市户口可以在某种程度上提高农村背景儿童的学业成绩,但不影响其他健康指标。
北京大学现代农学院副教授王晓兵及其合作者试图分析流动经历对儿童学业和心理发展的影响。他们在上海和苏州随机抽取了87所民办打工子弟学校，从中抽样流动儿童学生，与流动学生来源地的农村学校留守儿童和父母和儿童均未迁移的样本学生相比较。他们的研究发现：随父母迁移到城市后，当父母无法给儿童提供公办的优质资源时，可能对儿童的数学成绩有负面影响，并会增加学习焦虑。
以上研究表明，父母在城乡迁移过程中携带子女是较好的选择，但吴晓刚和王晓兵的研究也提醒，如果父母不能在流入地给孩子提供优质的教育和其他社会福利，可能对儿童发展有负面影响。
2. 留守儿童更容易被欺凌，童年期间父母关爱的缺失会增加成年后的犯罪行为。学校教育对留守儿童的作用高于其他儿童。
尽管普林斯顿大学社会学系教授谢宇使用中国家庭追踪调查（CFPS）数据的研究结果发现，留守儿童与父母和儿童均未迁移的儿童在各项指标（包含心理健康、人际关系、身体健康、政治知识和时间使用等）上几乎没有显著差异，但其他学者也有不同的研究发现。中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员吴要武和他的合作者利用2015年17000余名寄宿制学校四、五年级学生调研数据，研究结果发现：留守儿童更容易卷入欺凌；卷入欺凌的儿童有较低的自尊心和较高的心理抑郁特征，同时，他们的外在行为特征更具有攻击性，内在行为特征更加焦虑和封闭；卷入欺凌的儿童成绩更糟糕，表现出显著的厌学特征；在卷入欺凌的群体中，“既欺负别人也被别人欺负”这一类儿童的心理特征最为糟糕，厌学特征也最为明显，成为所有儿童中最容易面临青少年辍学、成年犯罪的群体。
北京大学国家发展研究院副教授张丹丹利用2013年深圳男子监狱随机抽取1000名样本，其中85%在服刑前为农村户口，从中选取712名曾经在深圳和东莞打工的农民工与深圳和东莞同质的农民工做对照样本，研究结果发现：父母在孩子16岁前外出打工导致儿童关爱缺失，长大后会增加60%的犯罪率。父亲在孩子16岁前不在身边更可能直接诱发儿子成年后的犯罪活动，而母亲不在身边可能会通过减少教育导致留守儿童引发更多的犯罪行为。
中国人民大学社会与人口学院副教授王卫东利用中国教育追踪调查(CEPS)数据，在全国范围内抽取112所学校、438个班级、约2万名学生作为调查样本，揭示家庭、学校、社区以及宏观社会结构对个人教育产出的影响。研究结果发现：对在农村的儿童而言，父母照料对其认知能力的影响并没有想象中的那么大，父亲的受教育水平、家庭的经济水平、父母的教育期望对认知能力的影响更大。学校教育对于农村儿童的认知能力水平起着关键性的影响，对双亲离家的留守儿童来说，相比其他农村儿童，学校教育的作用对其认知能力水平的影响更大。
3. 回流儿童在各项指标上均低于留守儿童和父母和儿童均未迁移的儿童
北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉利用2015年17000余名寄宿制学校四、五年级学生调研数据，整个样本中20.52%的学生是回流儿童，父母外出务工的样本学生中，31.07%为回流儿童。调研结果发现：回流对留守儿童的影响似乎主要体现在睡眠不好、增加抑郁风险、增加外化行为（表现为破坏性、反社会行为）、降低自尊水平以及抗逆力（受挫力或韧性）较低。在校园关系上，回流儿童更可能被人欺负，也更可能成为欺负者；在学业成绩上，阅读习惯和阅读能力显著要差，而且有更高的留级率。
4. 大规模父母流动时代背景下寄宿生的心理状况及干预措施
香港中文大学社会学系副教授同钰莹利用中国家庭追踪调查（CFPS）数据，研究结果发现：学生选择寄宿有利于学生学习知识和技能，包括文字识别和数学成绩。不过寄宿在某种程度上更容易引发抑郁水平，同时增加生病可能性。
中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员吴要武利用2015年17000余名寄宿制学校四、五年级学生调研数据发现：寄宿和留守儿童都是弱势群体，寄宿和留守儿童更容易卷入欺凌，寄宿且留守的儿童表现得最为弱势，容易成为“既欺负别人也被别人欺负”的一类群体。
北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉介绍了一项针对农村寄宿制学校学生的随机控制实验研究的初步发现。宋映泉带领的课题组试图评估“新一千零一夜”睡前故事项目[1]对农村寄宿制学校学生的影响。该课题组利用2015年华北某省和西部某省17000余名寄宿制学校四、五年级学生调研数据（其中60%为父母单方或双方外出打工，63%为寄宿生），将调研学校分为干预组和对照组[2]，2016年进行干预后的评估调研，初步研究结果发现，播放睡前故事对减少寄宿留守儿童被欺凌似乎有显著影响；对降低寄宿生中抑郁高风险百分比似乎有显著影响。
二、流动人口子女教育的政策讨论
在过去15-20年当中，中央及各级地方政府出台了大量关于流动人口子女教育问题的政策文件，包括：2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出“两为主”（以公办学校为主，以流入地政府为主）政策框架以解决流动儿童教育问题；2008年财政部拿出专项拨款对接收农民工子女较多且其义务教育问题解决较好的省份予以奖励；2012年全国各省、市、自治区纷纷出台“异地高考政策”；2014年国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》；2015年国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中提出“钱随人走”的策略；2016年国务院出台《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》等等。本次研讨会上与会者就有关政策进行了建设性的对话与分析。讨论主要集中在以下几个方面：
1.关于流动人口子女教育政策的总趋势
回顾几十年整个国家层面政策的表述，国务院发展研究中心社会发展研究部调研员佘宇认为，流动人口子女教育问题已经得到了很大的改善，例如中西部贫困地区硬件基本建设、办学条件的改善、营养餐等政策对留守儿童都是很大的改善。随迁子女教育问题随着最近因强调特大城市人口规模控制而严重地凸显出来。这是新形势下面临的阶段性新问题，但是不能否定流动人口子女教育政策制定在向好的方向发展。
2. 现有随迁子女教育政策与特大城市控制人口政策有一定矛盾
我国政府对农民工随迁子女教育政策先后经历了从“两为主”（以公办学校为主，以流入地政府为主）到“两纳入”（纳入城镇发展规划，纳入财政保障范围），再到“两统一”（统一以居住证为主要依据为随迁子女提供义务教育服务，统一随学生流动携带“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金）的演进，随迁子女在城镇就学升学状况得到了极大改善。但是，目前特大城市人口管控政策与这些政策似乎存在矛盾。2014年发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》规定，以城区常住人口数量为标准，人口在500万以上1000万以下的城市为特大城市、人口在1000万以上的城市为超大城市。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，要“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”；《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》强调，“特大城市和随迁子女特别集中的地方，可根据实际制定随迁子女入学的具体办法”。与会者认为，许多特大和超大城市由于人口限制，都存在较高的就学门槛，导致很多随迁子女不能接受同等的教育权利，国家应该从战略角度考虑流动人口子女教育问题，完善保障体系，保障随迁子女的受教育权利。
对于目前特大城市人口管控政策，21世纪教育研究院杨东平院长认为，政府决策者存在三个认识误区：第一，人口恐惧论，没有深刻地认识人口流动的内在基本规律，导致事业规划落后于人口发展的现实。第二，教育洼地论，认为教育解决好的地方会涌入更多的人口，但公共政策搭便车的行为还是少数比例的行为。第三，低端人口论，认为低端人口没有为城市创造足够的财富和缴纳相应的税收，但政策本应该指向公众权利的保障，不能通过政策来清理生活在底层的人口。
3. 中央政府和地方政府、流入地和流出地政府关于流动人口子女教育事权和财权的分配问题
与会者认为，在流动人口子女教育问题上一直存在中央和地方分离的问题。中央政府强调政治动员，重视价值观的建构和引导，但基层政府直接面对社会问题，更重视现实资源和利益分配。当政策没有把责任明确到省、市、县地方政府哪一层级时，就会出现“上有政策，下有对策”的现象。由于中央政府和地方政府事权、财权分配不明晰，中央的政策到地方执行时都会打折扣。在目前“分级负责，以县为主”的城乡义务教育管理体制的前提下，应明确流动人口子女教育问题的责任主体。
中国人民大学人口与社会学院副院长段成荣教授建议，对于流入地和流出地政府责任划分，可按照常住人口计算，以流入地政府为主。把常住人口的教育公共服务纳入地区教育规划，按照常住人口来规划流动人口的公共服务。
段成荣教授指出，全国中小学生学籍信息管理系统的建立，实现了全国范围内学籍管理信息的共享，为实现教育经费可携带打下了基础。从2016年春季开始，我国义务教育经费保障机制实现城乡统一，流动人口子女进城上学，“两免一补”和生均公用经费随学生流动，即“钱随人走”。同时，统一城乡义务教育学生“两免一补”和生均公用经费基准定额政策，强化学生依据学籍而不是户籍身份平等享受基本权益，也是目前国家政策上的一大进步。同时他也提醒，一些城市教育行政部门和公立学校把电子学籍系统作为阻挡随迁子女入读公办学校的工具，这样的事情值得关注。
4.解决目前流动人口子女教育问题的理想框架
对于目前流动人口子女教育问题公共政策制定的原则问题，北京社会科学院韩嘉玲研究员认为，受教育权是公民的基本权利，公共政策制定不应该只是领导重视，而应有更多的利益相关方更多的参与。公共政策在制定过程中，应注重最基本的公民权利保护。
段成荣教授认为，流动人口子女教育问题从根本上说是城乡间、地区间发展不均衡的问题，要根本解决发展格局、发展机会不均衡的问题，长远来说，地区之间应跨区域协同发展，共同努力促进教育资源的均衡化。
三、总结
本次研讨会通过来自多学科、跨领域学者严谨的实证研究和建设性的政策讨论形成以下基本结论：（1）父母迁移最好能将孩子带在身边，留守在家会给儿童心理发展带来负面影响，更有可能导致犯罪。（2）目前特大城市的人口管控政策与流动人口子女教育政策相矛盾，迫使父母不得不将孩子留在老家，或者是回流到老家，正在制度化地将流动儿童大量地变为回流儿童，从而成为留守儿童。（3）农村寄宿制学校也非解决留守儿童教育和发展之良策：寄宿制学校学生存在大量心理抑郁和校园欺凌现象，尽管个别干预项目可能被证明有效。（4）各级地方政府政策决策者应该从国家人力资源发展、社会和平稳定及保障公民受教育基本权利等战略高度考虑流动人口子女教育挑战，进一步落实中央政府在流动人口子女教育问题上的各种政策，为流动人口子女教育和发展开出通路。
[1] 北京歌路营公益组织在2013年开始实施“新一千零一夜农村寄宿生睡前故事干预”公益项目，通过晚间给住校生播放故事，改善寄宿生睡前入睡环境，同时提升学生的身心健康水平。歌路营“新一千零一夜”农村寄宿生睡前故事项目是由北京大学中国教育财政科学研究所、中国社会科学院人口与劳动经济研究所、首都经济贸易大学劳动经济学院等机构的研究人员制定研究设计并组织数据收集。本项目历时三年，2015年10月进行基线调研，基线调研结束后进行分组干预，2016年6月进行评估调研，2017年再次进行评估调研，评估睡前故事干预项目对学生睡眠质量、心理发展的影响。
[2] 干预方式为“播放睡前故事”和“配送图书”，分为“播放睡前故事”和“配送图书”组、仅“播放睡前故事”组、仅“配送图书”组、不做任何干预组。
