本文为“免费义务教育政策实施十年的成效：实证研究的证据”分论坛综述，本论坛主要从义务教育经费保障新机制的政策评估、政府偏好与地方政府教育投资行为、义务教育经费保障新机制政策之完善三个层面思考免费义务教育政策问题。

　　2016年10月25-27日，由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的“第二届中国教育财政学术研讨会暨2016年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京大学中关新园举行。为探讨我国义务教育经费保障新机制政策的实施效果，以及该项政策对教育公平和教育质量的影响，本次会议专设了“免费义务教育政策实施十年的成效：实证研究的证据”分论坛。特别邀请华中师范大学教育学院雷万鹏教授担任分论坛主席，邀请来自北京大学、清华大学、北京师范大学、华中师范大学、东北师范大学、华南师范大学、南京财经大学等国内高校的专家、学者做主题发言。论坛主要从以下三个层面思考免费义务教育政策问题。

　　一、义务教育经费保障新机制的政策评估

　　南京财经大学黄斌教授运用准实验研究方法探讨了新机制政策对农村中小学公用经费的因果效应。结果表明：新机制政策具有很强的“水平效应”，“分配效应”则不容乐观。他认为当前我国义务教育财政属于保障型体制，其调节差距的能力比较有限。北京大学哈巍研究员认为，要评估一个政策，首先要了解被评估政策实施的细节，实证研究应建立在此基础之上，否则很可能造成研究结果的偏差。哈巍老师通过比较接受和未接受新机制补贴两个出生年龄段学生和接受补贴高低不同的双重差分模型，使用实证数据研究经费对学生入学率和巩固率的影响。研究结果表明，义务教育经费保障新机制对学生入学率和巩固率有一定的积极作用。周镭博士从财政性经费保障的视角分析了“新机制”的成效。研究表明，城乡之间的教育经费差距在2006年“新机制”政策实施后呈逐步下降趋势，“新机制”对于减少城乡之间的不平等起到积极作用。但农村义务教育人员经费保障水平依然较低，基建经费保障的水平亟待提高。

　　华中农业大学汪传艳博士从实证调查出发，以多个视角评估了免费义务教育政策的实施效果，如教育经费的总量和配置效率、教育公平及家长负担等。研究结果显示，新机制改革取得了显著成效，但也存在一定问题，如公用经费总量不足、公用经费被挤占以及贫困寄宿生补助比例不尽合理等。

　　二、政府偏好与地方政府教育投资行为

　　华中师范大学钱佳博士关注以市级政府为主导的地方政府教育投入行为，探讨了地方政府教育投入的努力程度及其影响因素，考察了教育投入对教育资源配置的影响。他运用全国282个地级市财政的面板数据，研究发现，随着人均转移支付的增加，地方政府教育支出占比下降，尤其农村地区更为显著。此外，研究发现，当中央政府强力推进4%目标的达成时，地方政府也会顺势而为，加大教育投入；当中央政府的政策强度弱化时，地方政府存在“上行下效”的现象，难以保障经费的落实。清华大学吴斌珍教授讨论了政府投入与教育公平的关系，重点关注城乡之间教育发展的差距，政府投入与家庭投入的关系，教育投入与升学率的关系。研究发现，农村的升学率有一定提升，但相对于城镇依然处于较低水平。政府投入对升学率影响显著。相对于师生比，教师质量对升学率的影响力更为显著。这意味着，不仅仅投入本身是重要的，将教育投入用于教师资助（教师工资、福利以及社保经费）、提高教师激励效果更是至关重要。

　　三、义务教育经费保障新机制政策之完善

　　华南师范大学吴宏超教授关注了贫困生资助问题。吴宏超教授认为，资助政策的完善应该避免临时性的修补措施，而应建立专项资助制度，系统地解决贫困生资助问题。北京师范大学杜屏教授关注中小学教育支出的内部结构与教师工资保障关系。通过实证数据发现，从全国层面来看，随着总体教育经费的投入，人员工资比例不断下降。该研究讨论了教育事业费的变动趋势、人员经费与公用经费各自占教育事业费的比重以及二者之间此消彼长的历史变迁关系。最后，杜屏教授指出，教师薪酬对教师带来更多激励，应加大教师及相关人力资源的投入力度。东北师范大学秦玉友教授从城乡义务教育教师编制问题入手，讨论教师编制的核定标准。他认为单纯以师生比为标准进行师资配置是不合理的。研究指出，应基于城乡教师教学量均等来推动城乡之间的教育均衡，而不应只关注城乡师生数量的比例。此外，政府应建立省级统筹机制，整体提高中小学教师工资待遇。

　　雷万鹏教授在总结此次分论坛发言的基础上，对本议题的研究进行了评论：

　　1.此次讨论有共识也有分歧。共识在于，与会者都认同义务教育免费政策提高了义务教育资金总量，减轻了家庭的负担，也在一定程度上缩小了城乡教育支出的差距，特别是财政预算内支出的差距。政策研究不仅仅是一套技术手段，政策背后有很多来自于不同利益方的推动力。关于新机制对教育公平和效率的影响，与会者的研究结论还没有达成共识。

　　2.免费义务教育政策研究要有前瞻性。比如学前教育与高中阶段是否应该纳入免费义务教育的范畴？作为研究者，是否可以从财政的角度做一些前瞻性的思考？在城镇化大背景下，随着人口流动，随迁子女和留守儿童的教育问题日益严重，政策也应对此做出回应。如何看待学校财政制度的变革（如“校财局管”）？此项制度改革强调了经费管理的科学性，防止经费被挪用，但同时也使得校长的自主性在一定程度上受到限制，此类政策对学校治理结构将产生什么影响？这些议题仍需要学界深入思考。

　　3.重点关注义务教育阶段教师问题。义务教育的研究需要关注当前教育发展中最核心的难题——教师问题。如教师的收入待遇过低、农村教师的职业认同感过低、教师职业缺乏足够吸引力等。反观当下的教育经费配置，并没有关注到这个短板。当前教育经费在配置过程中表现出明显的偏好，即将投入集中在硬件而忽略了人。即便投入大量经费实现免费义务教育，教师的积极性若没有得到有效调动，经费投入的效果依然会大打折扣。

　　4.教育财政研究的方法应该多样化。对研究方法的选择在某种程度上来说是一种偏好，对事物本体价值的认识会影响研究方法的选择。教育财政研究通常借鉴经济学的研究方法，以量化研究为主。量化研究方法在教育财政问题的讨论中有其优越性。但教育本身是多元的，研究方法也应是多元的，研究者可以尝试到实地做更为深度的个案研究，或尝试进行追踪调查。多元研究方法有助于我们以开放的视角探讨免费义务教育政策变革的复杂性，也有利于我们看清转型期中国教育真实的、丰富的、多样的实践样态。