本文在宏观政治经济背景下，围绕着普通高中办学权力的变化，对普通高中办学筹资方式以及影响进行了回顾。通过分析发现，自上世纪80年代以来，我国公办普通高中的经费投入体制总体上采取了先通过多元化渠道筹资、再逐渐加大财政保障力度的发展道路。由于长期以来地方政府办学政策的差异性和财政资源在同一地区内部不同公办普通高中之间的分配不均，导致同一个地级市、同一个县市内部不同高中之间的投入均存在很大差距，这不利于普通高中之间的平等竞争。
一、前言
总的来看，我国的普通高中主要以公办教育为主，公办普通高中的经费投入体制总体上采取了先通过多元化渠道筹资、再逐渐加大财政保障力度的发展道路。相对于义务教育阶段，普通高中的经费筹措和投入体制是高度分权化、多元化的，地区间乃至同一地区内部学校间的差异均是非常明显的。
由于中国与美国的公办高中经费筹措方式有相似之处，都是在分权的体制下进行的，因而我们在此重点就美国高中经费筹措进行论述。在K-12教育财政框架下，美国的公立高中主要采取免费教育的形式。各级政府之间的职责分明，地方政府负责所在地区的公立高中的教育，办学资金主要来源于本地区的财产税。[1]州政府通过立法机关对公立高中进行统筹管理，其拨款主要用于协调富裕的学区（学生）和贫穷的学区（学生）之间的差异。[2][3][4]但各州之间财政投入差异较大。[5]美国联邦政府在教育财政的问题上充当补偿的角色，只针对低收入家庭所在的学校以及学区进行投入。[6]从财政投入讨论的主题来看，美国的公立基础教育财政投入的研究主题逐渐从公平性转到了充足性问题的讨论。[7]
近几年，不少学者开始对我国高中阶段教育经费投入进行研究，研究的思路主要是从现状出发，分析普通高中经费投入面临的主要问题，[8][9][10]投入经费不足被认为是普遍存在的问题。除此之外，薛海平等指出，高中财政性教育经费还存在“中部塌陷”的现象。[11]总的政策解决思路是打破原有的“以县为主”的政府经费投入体制，建立多级政府财政分担机制。但是不同的是，一些学者将重点放在了政府承担的责任上，[12][13] 另一些学者同时也强调了多元化社会筹资的重要性。[14]
从目前的文献情况来看，尚未有学者梳理过历年来我国普通高中教育经费筹措体制的相关研究。而梳理相关体制的研究是认识当前普通高中投入现状的基础，因此回顾我国普通高中教育经费筹措体制的研究具有重要的学术意义。
二、分权多元化的经费筹措体制
（一）从体制内走向体制外多渠道筹集资金（20世纪八九十年代）
在普通高中办学经费筹措中，受分权化的财政体制和教育管理体制的影响，中央对地方的普通高中办学是充分放权的。在 80年代中期，基础教育领域建立了分级办学、分级管理体制后，普通高中的办学由本级政府负责。但在“划分收支、分级包干”的财政管理体制下，预算内资金的使用办法采取预算包干、结余留用、超支不补方式。由于地方政府特别是县乡两级政府被赋予的职能众多，除了文教卫生外，还包括公安、民政、司法、计划生育等工作。但地方政府税收来源有限，特别是乡镇一级政府，倘若没有乡镇企业以及工商税收，收取的只能是农业税、农业特产税、屠宰税等。即县和乡两级政府用预算内资金支持普通高中办学的经费是有限的。另外，县乡两级的普通高中数量众多，据1985年统计，县以下（含县）农村中学在校生约占全国中学生总数的82%。[1][15]p2623使得县乡两级政府面临普通高中办学责任过大与办学经费不足的双重压力的局面。
在此背景下，地方各级政府对普通高中的办学也是充分放权的。除了上级政府以及本级政府预算内拨款外，主要依靠多渠道筹资办学。包括：（1）主要通过税外收费来实现多渠道筹资，主要有①教育费附加。针对农村地区，1984年国务院颁布的《关于筹措农村学校办学经费的通知》中规定，乡人民政府可以征收教育事业费附加。在城市中，1986年国务院发布的《征收教育费附加的暂行规定》中指出，以各单位和个人实际缴纳的产品税、增值税、营业税的税额为依据，教育费附加率为1%。教育费附加成为当时重要的财政性经费来源。但教育事业附加费在文件上没有规定明确的征收办法和征收数量，导致各地的差异很大。②县乡两级政府向民众征收的各种教育费用，例如，除了“五统”中农村教育事业费附加支持乡村两级办学外，乡镇也会向民众收取“中学民办教育费”。（2）向学生家长收取的学费、杂费以及借读费。我们在1989年颁布的《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》中可看到这样的规定，非义务教育的高级中学应收学费和杂费。[2][15]p2856（3）勤工俭学收入，主要包括校办企业或者校办农场。(4)社会力量的捐资助学。在1984年的《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》中指出：鼓励社会各方面和个人自愿投资在农村办学。当时通过社会力量捐资助学来维系办学是很重要的资金来源之一，例如，山东省共投资25.5亿元改造农村中小学校舍，使90%以上的中小学校舍面貌一新，其中群众和社会各方面集资占了93%，达23.6亿元。[3][15]p2710另外在县域内设立人民教育基金这种集资方式也是被当时的国家教委所提倡的。例如山东的平度县做出了《关于全县统筹人民教育基金的决定》，按县1983年人均收入的2%集资，每年集资总额达到1030万元。[4][15]p2743
值得注意的是，不管在统收统支的教育财政管理体制时代还是在财政包干的年代，在教育领域采用多渠道筹资都是惯常的做法。但是不同的是，在“统收统支”的年代，筹集的资金需要上缴后由上级再做二次分配，但是在70年代之后，中小学收取的学杂费按照专项资金进行管理，不作为收入上缴财政[5][16]p1517。到了80年代实行包干后，多渠道筹集的资金也主要留本校使用，从政策上县一级政府除了负责县属的中小学经费外，还时常承担着全县中小学的专项经费（例如基建、修缮、设备）筹集。但在政策的实际操作中地区间的差异较大，通过对中西部地区教育系统老干部的访谈得知，当地县政府只负责公办教师的工资，各普通高中的公用经费完全依靠自收自支的方式维持办学。这种方式在一定程度上激发了办学的积极性，也拉大了学校之间的差距，一些乡镇高中由于有非常强的教师激励机制，常常在高考中取得好成绩，而一些乡镇高中则面临着难以维持办学的状态。
虽然地方普通高中的经费投入主要来自预算外的多渠道教育经费筹集方式，但由于高中阶段办学较为复杂，因此在经费筹集上稍有不同。
（1）中等教育结构调整政策不同导致投入倾向不同。从80年代开始，中央对中等教育的办学进行了结构调整。一方面，自高考恢复之后，普通高中经历了内部调整，第一是恢复重点中学办学体制。1980年10月，经国务院批准，教育部颁布《关于分批分期办好重点中学的决定》后，一批省属级别的重点中学创立，形成了新中国举办重点中学的第二个高潮。该政策形成了重点中学大部分集中在省、市级城市的局面。同时普通高中学制被延长至三年，主要的目的是在人力物力有限的条件下，尽可能为高等教育培养精英人才，由此这些重点中学获得更多本级财政的支持。另一方面，为了改革中等教育单一结构的局面，特别是针对农村中等教育中普通高中比例过高的局面，中央对中等教育办学进行了结构性调整[6][15]p1855，开始了将中等教育结构向职业技术教育方向发展的转向，逐渐将中学改办为农业中学或者职业（技术）学校、职业中学。最为突出的政策体现是，1987年，国家教委在全国范围内开展了农村教育综合改革实验，这一改革的目的是，在中等教育阶段开展职业教育，并在普通高中注入职业教育的内容，“燎原计划”是这一综合改革的重要措施，以此实现“三教统筹、农科教结合”。由此形成了这样的局面：在城市，以扶持重点中学为主；在农村地区，重点打造县重点高中，同时将其他普通高中转制为职高和农业中学。见图1：
图1 普通高中在中等教育中的规模
数据来源：《中国教育统计年鉴》。
注：在数据的使用上我们将年鉴中“普通中等学校”中的所有初中数据剔除，即图1中的“中等教育”不包含初中，“其他中等教育学校”包括： ①中等专业学校(中等技术学校、中等师范学校)；②技工学校；③农业、职业中学（除初中外）；④工读学校。
图1中的数据显示，1978年普通高中的比例占到92%，这是因为“文化大革命”期间，中央政府放弃了“两种劳动制度、两种教育制度”的办学思路，砍掉中等专业学校，取消了农（职）业中学和各种半工（农）半读的中等教育学校，广大农村几乎全部办成了普通中学，“这样一来，普通教育与职业教育成为一而二、二而一的东西”[17]。随着中等教育结构的调整，80年代的普通高中学生数在整个中等教育中的占比从初期的80%以上一直稳步下滑，到1992年低至51%。
（2）随着对义务教育的逐渐重视，不同类型的普通高中在资金投入上也有所不同。从宏观角度看，随着1986年4月《义务教育法》的颁布，中央要求地方增加的教育经费要优先考虑义务教育，在城乡征收的教育事业费附加也主要用于实施义务教育，因此普通高中的资金筹集更依赖于多渠道筹资，而现实的情况是已经开始出现“重高中、轻初中”[7][15]p2742的现象，即虽然从宏观上财政资金开始向义务教育倾斜，但实际上通过访谈发现，完全中学的资金投入更可能向高级中学倾斜。
90年代的公办普通高中筹资方式沿着多渠道筹资的放权式路径继续前行。从中央教育文件中我们也看到，“在资金的安排上，向普及九年义务教育和发展职业技术教育倾斜。”[8][18]p3129这一点与80年代的办学思路保持了一致性。但外部政治经济环境变化给公办普通高中的教育投入也带来了新的变化。90年代，党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，为普通高中走向市场化做好了制度上的准备。为了缓解中央财政收入急剧减少的状态，我国实行了分税制财政体制改革，[19]地方财政收入占全国财政收入的比重下降，这在宏观财政体制上并不利于以地方为主的普通高中办学，这在一定程度上使得普通高中教育办学更加依靠预算外的资金。
整个90年代，普通高中办学依靠预算外资金的筹措方式主要有以下四个方面的变化：（1）公办普通高中办学越来越难依靠勤工俭学来筹集办学资金。虽然“发展校办产业、开展勤工俭学”的政策还是广为提倡，但校办企业生产销售存在困难，一些校办企业还出现强行要求学生购买产品的现象，校办企业纷纷倒闭或与学校脱钩。同时学校的一些创收项目也被严格限制，这给普通高中的办学带来了挑战。（2）普通高中越来越依靠向学生家长收费来实现办学任务，收费的项目有学杂费、赞助费以及自行设置的收费项目。但不同类型的普通高中在收取费用上也有所不同。重点中学数量继续扩大，从80年代办好省级重点高中的思路转向要求每县都要办重点中学。1993年的《中国教育改革和发展纲要》中提出 “每个县要面向全县重点办好一两所中学”。加上中央提出的继续对学校布局进行调整的政策，以及1996年中央实行了完中分离的政策之后，地方政府采用了优先发展的原则，加大了对重点（示范）高中的投入，逐渐形成了一县一优质高中的局面。县政府对重点中学的支持政策是不吝啬的，为了让重点中学有更优的生源质量，原来的划片招生的政策[9][15]p2856被打破，教师引进上也获得了各种优先权，这些政策使得重点高中的多元化筹资能力继续加强。（3）由80年代的体制内的多元化办学走向市场化的多元办学筹资模式。1993年国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，提出“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”的改革目标。同年，《中国教育事业统计年鉴》在普通中小学、职业中学和幼儿园教育的统计中，单列“民办”一项。这个时期纯民办高中开始发展（见图2）。在公办普通高中系统内部，一种重要的混合办学形式也开始慢慢发展。随着学生家长对优质高中资源的需求变大，地方政府往往采取扩大高中办学自主权的方式来维系和发展高中，开始运用市场机制获得更多的办学资源，通过“公办民助、民办公助”的一托二的办法，发展一批“校中校”等混合形式的普通高中。虽然这种依靠市场力量实行多元化办学的提法不是单单针对普通高中，还包括其他阶段的基础教育在内，但是普通高中却在其中展示得最为充分。市场化进入普通公办高中后，一方面促进了办学的灵活性，另一方面缓解了地方教育经费的压力，这些学校可以通过更加开放的收费政策，收取各种借读费、择校费来弥补公用经费的不足，并扩大办学规模。而非重点高中由于无法获得更多的政府资源而变成“薄弱普通高级中学”[10][18]p3840，学校收取不到择校费，财政投入匮乏，导致办学举步维艰。此时由80年代开始形成的县域内高中之间的竞争状态已经不复存在。（4）90年代还有一个明显的特征是，在政策上允许利用金融信贷手段扩大教育资金来源，这在1993年的《中国教育改革和发展纲要》、1994年的《国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》、以及1995年颁布的《中国人民共和国教育法》等文件中都有提及。之后，地方政府对普通高中的支持多数来自承诺高中扩大办学规模的贷款由政府担保。
总的来看，各学校都在发挥自己的多渠道筹资能力，但是重点中学获得了更多的优质资源和财政政策支持[11][15]p2113，而一部分由普通高中改成的职业高中和农业中学，以及保留下来的非重点普通高中，由于资金短缺一直处于低水平的运行之中。
（二）依靠混合办学收取择校费扩大办学规模（2000年左右）
此阶段的普通高中办学仍是以多元化筹资为主，但宏观背景发生了根本性变化，这也给普通高中的投入方式带来了巨大的变化。（1）起始于上世纪90年代后半期的高等教育扩张给普通高中教育的发展带来了前所未有的契机，引发了“普高热”，同时也暴露出普通高中阶段的供给不足，形成了需求与供给不足的瓶颈制约。（2）在中央政策上，1998年教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出有步骤普及高中阶段教育。党的十六大把“基本普及高中阶段教育”作为全面建设小康社会的目标之一，“扩大高中阶段招生规模”[12][20]p673实际上促进了现实中的扩大普通高中规模。到了1999年，发展高等教育的提法与发展高中阶段教育被紧密联系起来。[13][20]p297（3）新世纪形成的“以县为主”的农村义务教育管理体制虽然是针对义务教育而提的，但县级政府被规定承担对本地教育发展规划、经费的安排使用以及对校长和教师的管理责任，因而原来由乡镇负责的普通高中，全部被纳入县一级政府统筹管理。（4）同时地方政府还面临着城镇化的重任，城镇化发展成为地区经济发展的重要支撑，能带动基础设施和公共服务的发展，促进就业和拉动GDP，而重点中学往往是一个地区的“窗口”，能否把重点中学办好在一定程度上关系到是否能吸引农民进城。对此地方政府充分意识到其中的重要性，因而改变了对普通高中办学较少过问的态度，在普通高中办学的规划上给予了高度的重视和很强的干预。虽然这种强干预并不与财政投入的比例对等。普通高中继续保持着多元化筹资的趋势，但宏观背景的变化也导致了整个普通高中的资金来源以及办学结构发生了巨大的变化。具体来说：
1. 依靠高额择校费来维持优质高中的扩大办学
由于高校扩招导致普通高中市场需求急剧增大，以及城镇化进程的需要，2000年之后地方政府对优质高中的打造和支持是空前的，远远超过了90年代中期示范性高中的建设热潮。主要体现在一些地方“一把手”直接参与管理、向银行担保贷款为优质高中建楼办学、放宽定价政策、给予招生政策的自主权，给予独立的人事权等。此时的普通高中校长常常被赋予非常强的自主权力，一些地方的高中校长行政级别以及待遇都远超过教育局长。虽然从以上迹象可以看出地方政府对普通高中是极其重视的，但实际上地方政府并没有给予相应的财政保障。从统计数据上看，从2000年到2005年间，每年全国普通高中财政预算内教育经费占普通高中教育经费总数的43%-45%（见图3）。由于普通高中是地方政府举办的，虽然各地财政投入情况差异较大，但大多数地方政府除了给高中在编教师的工资外，基本不注入资金，投入完全依靠学校自筹经费。一方面依靠收取择校费维持扩大办学，另一方面靠向银行贷款进行举债建校。贷款办学的还贷则由每年收取的择校费来偿还[14][20]p1066。由此形成了优质普通高中的办学规模越来越大，形成了普通高中的学校数量增长缓慢、而在校生人数急剧增加的局面。
2. 以名校办民校的混合办学模式来筹集办学资金
2000年左右，优质的公办高中纷纷以名校办民校的混合形式进行办学。政策上，中央鼓励社会资本进入教育系统办学。优质高中凭借着优质师资、生源以及政府的支持，尝试各种形式的混合办学模式[15][21]p338。优质高中常有的混合办学模式有优质高中附带民办初中、优质高中附带民办高中、优质高中附带国际高中班。这些优质高中积极利用招商引资，采取利益分成的方式实行“民办公助”或“公办民助”办学模式。在“三限”政策下，这些混合模式的普通高中，更有利于避开中央对择校费的管制，优质高中所办的民校，在一定程度上承担了补给优质高中的扩大办学规模的重任。但这样混合的办学模式有其天生的不足，它并不符合“独立法人、独立校园校舍、独立实行经费核算和人事管理、独立进行教育教学的‘四独立’标准。”[16][21]p1132教育部对“名校办民校”的态度是不一致的：一种观点认为，它能弥补教育资源不足；[17][22]另一种观点认为名校改制“民校”，不但没有扩大优质的教育资源，反而刺激和强化了家长们的择校心态，这是一种畸形的发展。[18] 但是到了2005年之后，国家纠风办多次批评“名校办民校”中的“假民办”问题，使得“名校办民校”的热度急剧下降。优质高中的筹资渠道从扩大走向了一定程度的受限状态。
3. 纯民办普通高中的发展和投入
上个世纪90年代末，在确定社会主义市场经济体制改革目标、以及实施科教兴国、教育优先发展战略的宏观背景下，民办教育获得了很好的发展契机。中央层面对民间办学的发展大力支持，例如在中央领导的讲话上提到“新建扩建学校尤其是民办学校，政府可以无偿提供办学用地。” [19][21]p303
而这个时期的纯民办普通高中，从数据上（图2）看，经历了90年的萌发以及2000年之后的快速增长，到了2005年之后民办高中在整个普通高中的比例保持在10%左右，之后并没有再继续扩大。其原因是公办优质高中举办的“公办民助”、以及民办依托公办优质高中的“民办公助”形式的混合型高中的办学在一定程度上冲击了纯民办普通高中的发展。即便是在2005年之后，中央政策要求对这类性质不清的混合型高中进行清理，但由于公办普通高中属于地方办学，对于中央的政策出现了两种做法，一些地方将混合型普通高中转制为公办普通高中，而一些地方由于地方财力不允许，普通高中的办学还是会保持着混合办学的模式，以获得维持办学的经费。另外，社会资本力量更乐意借助优质公办高中的优质师资力量以及优质生源来举办混合性质的高中，而不愿意冒风险举办“四独立”标准的民办高中。因此，在一定程度上，混合性质的高中挤压了真民办高中的生存和发展空间。
图2 普通高中历年在校学生数（万人）
三、中央管制与加大财政保障力度（2006年之后）
2006年，我国建立起义务教育经费保障新机制。在新机制的框架下，义务教育的专项性一般转移支付迅速增加。与之形成鲜明对比的是，公办普通高中仍旧以地方办学为主，不同以往的是，在经历了持续的乱收费清理后，中央政府对公办普通高中的收费价格进行了严格的管制。主要体现在收紧普高的“三限”政策，择校生的规模被逐渐压缩。并要求对按照民办运营的公办高中进行改制清理，以及对混合型高中进行清理，同时也导致了中央和地方政府在不同程度上加大对普通高中的财政投入。公办的普通高中从收取择校费维持运转走向地方政府加大财政保障，逐渐取消择校费。
（一）中央管制与财政投入
中央开始对普通高中的办学进行管制。第一，对公办普通高中实行“三限”政策。最早颁布于2001年的“三限”政策，因为未对择校生的比例有一个明确的说明，因而也未起到多大作用，但是从2006年开始，中央严格限制了择校生的比例不能超过30%，并开始实施择校费最高金额限制。特别是《2012年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》规定：“每个学校招收择校生的比例最高不得超过本校当年招收高中学生计划数（不包括择校生数）的20%。在3年内取消公办普通高中招收择校生。”2013年实施了择校生的比例最高不能超过高中学生计划数的10%，到了2015年虽然中央并没有一个正式的文件重申，但是很多地方政府都纷纷取消了择校费。2016年，一些省份例如陕西等地实施普通高中免费教育。第二，对按照民办运营的公办高中进行改制清理。2011年，中央要求对按照民办学校机制运行的公办普通高中进行改制清理。[20]此时地方采取的清理策略方式较多，大致的策略是：完全转为公办运行、转为民办学校运行以及停办学校。但在整个清理过程中，由于教师编制的非流动等原因，符合政策的做法只能采取回归到公办普通高中，导致办学多元化受到限制。清理导致的结果是在制止违规现象的同时，对民办资本办学产生了一定的影响，形成了这样的局面：民办资本投入混合型的普通高中，在法规政策上并不具有合法性；面对优质公办高中优质教师、硬件资源以及良好的产出，举办纯民办的普通高中风险过大。
由于对公办普通高中进行管制，普通高中多渠道筹集资金路径受限，各级政府开始逐渐加大财政保障力度以弥补办学经费的不足。全国公办普通高中财政预算教育经费支出情况，如图3所示：
图3 公办普通高中财政预算教育经费支出情况（亿元）
数据来源：《中国教育经费统计年鉴》
注：①在《中国教育经费统计年鉴》中，1999年之前普通高中分为高级中学和初级中学，但从1999年调整了口径，在普通中学下分为三种类型：高级中学、完全中学以及初级中学，而高级中学和完全中学中都包含了普通高中，从2008年的年鉴才开始有普通高中的统计口径。因此我们2000-2007年的数据采用的是将高级中学和完全中学两者总经费相加而进行计算的。实际上2000-2007年的公办普通高中经费支出要低于图中的支出。②在《中国教育经费统计年鉴》中，普通高中的教育经费支出的数据用的是“各级各类教育机构教育经费支出明细（全国教育和其他部门）的数据”，在计算“普通高中公共财政预算内教育经费支出”时用的是“各级各类教育机构公共财政预算教育事业费和基本建设支出明细（全国）”数据。
除去2008年调整统计口径的影响，地方政府从2006年开始，对普通高中的财政支持是稳步上升的，到2014年公办普通高中财政预算教育经费支出已经占教育经费支出的68%，即公办普通高中办学越来越依赖于地方政府的财政拨款。另外，虽然普通高中的办学由地方政府负责，但从政策上看，中央陆续实施了对普通高中的财政资助政策以及投入计划，包括建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度（2010年）、面向贫困地区定向招生专项计划（2012年）、设立专项资金用于支持改善贫困地区普通高中办学条件（2015年）、正式发布免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费的文件（2016年）。但是中央的资金并不能达到义务教育经费保障机制一样的力度，因而不能解决当前公办普通高中的资金困难。[23]2015年10月召开的中共十八届五中全会指出要“普及高中阶段教育”。这引发了地方纷纷提出免费高中的做法。即从2006年之后，我们可以看到在高中办学问题上，政府加大了对公办普通高中办学的管制，同时各级政府也加大了对其的财政投入。
（二）现实影响
如果强行压缩高中经费筹集的自主权、挤出社会投入机制，高中的经费就只能高度依赖公共财政，而学校的管理机制就会陷入比较僵化的局面。在这种情况下，高中的教学质量主要取决于当地财政投入的多寡。现实状况是，除了东部沿海地区以及一线城市的政府有财力支持“三限”政策停止后的高中教育供给外，中西部地区由于税源薄弱，丧失了制度外的筹资后并没能立刻建立起高中财政保障。虽然中央最近几年加大了对普通高中财政投入的力度，但地方政府对其财政投入的态度不一。
面对中央的财政管制，从逻辑上来看地方很有可能出现以下三种应对策略：执行、不执行、变相执行。在我国，采取不执行策略对地方官员的政治仕途影响大，一般不会出现坚决站在中央对立面的局面。因此在现实中我们常常看到可能出现执行和变相执行的情况。就出现的概率来说，变相执行出现的概率最大。因为高中财政投入主要是地方财政行为，而财政管控是中央行为，这为地方变相执行带来了很大的空间。下面我们将结合现实的调研情况[21]印证以上判断。
1．完全执行策略的影响
完全执行的情况主要发生在经济发达的大城市，由于这些城市财政保障力度大，“三限”政策停止之后，地方政府给予财政补助，教师的工资和办学经费基本上没有受到“三限”政策停止的影响。并且，取消择校费后，他们较多采用的做法是，促进本地方高中教育的均衡化发展，并积极向着多元化高中发展。例如北京和上海等发达城市利用“名额分配”等招生办法设法促使普通高中走向均衡化发展，同时在一些优质高中引进国际课程，使得高中超越应试教育的藩篱，走向多元化发展。但其弊端也较明显，为了避免争夺优质资源，实行严格划区招生后，导致学区房价飙升。
其次，一些经济欠发达地区也采用了完全执行的应对策略。从2015年我们调研陕西省一个县来看，该县由于地方财力不足，教育经费主要靠教育费附加、土地出让金以及上级的财政转移支付。县域内一所优质高中原来每年可以获得400万的择校费来维持办学，在完全执行取消“三限生”政策之后被停止收取。加上对各种收费的管制，导致县一中办学经费不足，教师的工资福利下降。2015年取消补课后，由于高考的压力，引来家长的不满，学校被迫恢复补课，但由于不能给教师发放补课津贴导致了教师的不满情绪。在校外，引发影子教育的兴起，导致家长需要投入更多的资金用于孩子的教育。由于地方财政资金紧张，地方政府为了降低财政投入的成本，调整了高中的招生规模，该优质高中在2015年将招生规模由原来每年的1500人降低至1100人，但由于民众存在对优质教育资源的需要，这种做法极易带来依附在限价商品上的“隐形租金”，产生权力寻租。在调查中我们也看到，该县在规定的1100人招生规模之外多招收了75人，这些学生都是通过社会关系才获得就学机会。
完全执行的一个极端例子是实行普通高中免费，免费所需的经费由当地财政承担。当前据不完全统计，从2007年开始陆续约有40个县（市）自发地在不同程度实行了免费高中教育，这一数据中并不包括内蒙古、青海、陕西、甘肃、新疆、西藏等地以省政府下达的免费高中政策。如果财力不支持，那么这些免费高中很可能陷入“低投入、低水平”的境地。如此会导致大量优秀师资加速向发达地区流动，导致地区之间高考绩效差距固化。
2. 变相执行策略的影响
在我们2016年调研的地区中有采用变相执行的方式，如云南省的一个教育强县，该县地方财力虽然不足，但教育一直以来办得很好，因而吸引了大量的跨地区的优质生源，通过择校生政策使得本地的教育得以扩大再生产。不能招收“三限生”后，地方政府为了保护教育强县的地位，采取另辟蹊径的方式，在县优质高中办学基础上，将择校生放到体制外的民办高中，确保教育强县的地位不丧失。
从以上的案例，可以看到，“三限政策”最重要的内容是对价格的管制。从消费者角度考虑，对价格管制会导致供给不足，在限价后，可能导致错误配置，引致消费者福利的损失。从政策制定者而言，从逻辑上看，定价机制越是僵硬，那么补贴政策就越要偏向需求方，否则消费者的选择权就会被所谓的廉价福利扭曲，例如实行一个全免费的政策，那么就对应一个消费券的补贴政策。但现实中当前的做法恰恰相反，政策制定者严格对价格进行管制，定价机制越发僵硬，补贴政策却走向供给方，导致了以上所提及的各种扭曲现象。
四、评析
纵观历史上普通高中教育的发展，我们可以看出，整个普通高中教育财政的问题围绕着管制和放权进行。公办普通高中的发展成绩得益于分权化、多元化的经费投入体制，以此长期保持着自己的活力。多元化的筹资对支撑招生规模的迅速扩张起到了至关重要的作用，但筹资机制的多元化并没有有效地推动办学机制多元化格局的形成。更为重要的问题在于，差异性的政策导致地区间高中教育发展极度不均衡，不利于普通高中平等竞争的局面产生。
有观点认为，当前我国普通高中教育财政的困境是：相对于义务教育来说，普通高中的财政投入少，因此需要政府加大对普通高中的投入。作为非义务教育阶段的普通高中，到2014年为止，公共财政投入平均占比达到68%（见图3），这其实并不算低。实际上，我们认为，普通高中财政拨款机制的真正矛盾在于，财政资源在同一地区内部不同公办高中之间的分配存在极度差异性问题，导致同一个地级市、同一个县市内部，不同高中之间的投入均存在很大差距，不利于公立普通高中之间的平等竞争。从我们对各地普通高中调研的情况来看，具有普遍性的现象是：一县域内一般只有一所重点中学，重点高中之外的中学质量令人堪忧；在一个地市范围内，地市垄断了好的优质高中资源，即使是县域内的重点高中也不能与之竞争。
自上世纪90年代以来“重点校”“示范校达标”，特别是2000年之后“省级示范高中”政策的长期推行，使得在招生权力上，地方政府特别是市一级以上的政府，可以对所在地的某一个或几个重点扶持的省级示范中学授予在全省或全市范围内招生的权力，并且一旦确定，下一级政府的教育部门不能干涉。例如在《江苏省高中阶段教育招生工作暂行规定》（苏教学[2007]7号）中指出：“不得封堵省、市教育、发展和改革（计划）部门统一下达的招生计划。”同时对一般的普通高中跨省辖市区的招生给予了严格的限制。这些被扶持的优质学校通过跨区招生获得优质的生源，一方面可以提高教育绩效，一方面借此可以招收择校生获得择校费，以获得更多的扩大办学的资源。最为常见的做法是，一所优质的公办高中常常可以办民办分校，这些名校的分校，往往在招生上享受更多更优惠的政策，例如第一批的自主招生优势。随着“三限政策”择校费压缩后，名校的分校常常还能够补给优质高中的日常经费支出。除了赋予优质高中跨区的招生权之外，从2000年以来，地方政府还优先将这些高中作为重点，投入基建项目，据统计“2000年以来生均基本建设费‘县中’与一般普通高中平均相差5.2倍”，[24]另外在师资力量、设备图书等方面，也是其他高中所不能比拟的。而优质高中之外的其他普通高中，一般来说会按照学校的办学等级分层，依次分批招生，导致这些学校在不同程度上受到了生源危机，办学质量绩效也急剧下降。一直以来也没有收取择校费的市场，其办学主要依靠学费以及财政微薄的支持，因此，在高中教育办学上基本上丧失了竞争力。
到目前为止，由于示范高中的政策，以及地方财力的倾斜，形成了优质高中向地市一级以及省一级集中的趋势。在县域中，虽然有自己的一所优质高中，但其办学质量已经不能与地市一级高中竞争，而其他县域高中，特别是农村高中面临着低质量办学的局面，曾经县域以及农村高中可与城市高中竞争的局面难以重现。
近年来，各大城市的优质高中拥有了更多的发展机会，逐渐走向“特色高中”的道路，开办了各种国际班、特色班以及国际高中，这些“特色高中”采用高额定价的方式，国际班的学费通常是普通高中学费的10至20倍以上。从经济条件上来说，只有中上阶层家庭的孩子才有经济条件就读。县域的高中，特别是中西部地区县域的高中则无法催生多元化的特色高中，主要还是以满足高考升学为主的教育形式。差异性的政策不利于高中之间的平等竞争，对于整个地区普通高中升学绩效产生负面影响，不利于纵向教育流动渠道的形成。
最后，我们认为，我国公办普通高中财政政策应该继续坚持以地方办学为主的分权化的思路，省级政府以及地方政府基于“畅通纵向教育流动渠道”的目标，首先实现高考升学机会在地区之间、群体之间的均衡，然后再考虑降低就读成本的问题。
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[23]全国高中负债1600亿，其中多是优质高中[N].北京青年报.2014年2月27日第A14版.
[24]中国普通高中教育发展战略研究课题组.中国普通高中教育发展战略研究[M].教育科学出版社，2011.53.
[1]《国家教委、财政部关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》（1987年6月15日）。
[2] 国家物价局、财政局《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》（1989年5月19日）指出：小学和初级中学免收学费，但各地应根据实际情况，经过批准可适当收取杂费。非义务教育的高级中学应收学费和杂费。
[3] 《关于当前教育事业发展和改革的几个问题——何东昌同志在国家教委1988年工作会议上的讲话（节录）》（1988年2月3日）。
[4] 国家教委关于印发《全国初中教育工作经验交流会议纪要》的通知（1988年4月21日）。
[5] 国务院教科组、卫生部、财政部《关于中小学财务管理若干问题的意见》（1974年1月17日）。
[6] 国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》（1980年10月7日）。
[7] 国家教委关于印发《全国初中教育工作经验交流会议纪要》的通知（1988年4月21日）。
[8] 国家教委印发《“八五”期间教育财务工作要点》（1991年3月16日）。
[9] 80年代普通高中更多采取划片招生，严格受到户籍所在地的限制，对招收“计划外”学生是严格控制的。见：国家教委、国家物价局、财政部《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》（1989年5月9日）。
[10] 国家教委关于印发《加强薄弱普通高级中学建设的十项措施（试行）的通知》（1995年6月22日）。
[11] 从1983年8月10日发布的《教育部关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》文件中，可以看出重点中学在师资、实验设备、图书资料等方面都要优于一般的普通中学，因而才在该文件中提出要“正确处理重点中学和一般中学的关系”。
[12] 教育部《关于统筹管理高中阶段教育学生招生工作的通知》（2005年3月22日）。
[13] 例如，1999年6月5日李岚清在《深化教育改革，全面推进素质教育，为实现中华民族的伟大复兴而奋斗》中提到，“当务之急是根据需要和可能，采取多种形式积极发展高中阶段和高等教育，扩大招生规模”。
[14] 《教育部关于进一步规范普通高中建设兴办节约型学校的通知》（2006年5月17日）提到“有些地方在政府投入不足的情况下，高额举债建校，通过向学生高收费进行还贷”。
[15] 教育部《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》（1999年8月12日）中指出，鼓励办学条件较好、教育质量较高的公办普通高中在保证本校规模和教育质量的前提下，采取多种方式与其它学校、社会力量联合举办民办普通高中。
[16] 《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》（教基[2002]007号）。
[17] 2004年在《民办教育促进法实施条例》的促动下，周济部长从优质教育资源缺乏的角度出发，肯定了名校办民校的做法，但也提出了对于教育市场化要有“公办不择校，择校找民校，名校办民校”的规范。周济.公办不择校 择校找民校 名校办民校. 人民日报[N]. 2004年3月26日 第11版。
[18] 例如，2001年教育部基础教育司司长李连宁在“21世纪教育论坛”上的演讲中明确指出，民办学校可以努力办成“名校”，但名校不能办“民校”。面对“民办学校”现象 李连宁向名校办民校说“不”. 搜狐新闻. 2001年11月23日. http://text.news.sohu.com/86/30/news147253086.shtml.
[19] 1999年6月18日《朱镕基在第三次全国教育工作会议上的讲话》。
[20] 教育部、国家发改委发布《关于进一步做好普通高中改制学校清理规范工作的通知》（教基二〔2011〕7号）
[21] 为了完成财政部教科文司下达的关于普通高中教育财政的课题任务，2015年至2016年间，我们分别到浙江省、陕西省、湖北省、云南省、河北省共7个县区展开对普通高中办学经费的调研。
