本文从两会政策制定的角度，围绕全国政协有关挂钩内容的提案对此略作讨论。
中国公共教育经费保障机制以4%为标志，辅之以“三个增长、两个比例提高”的法定支出要求，长期以来作为各级政府投入教育的主要政策法规依据，以及社会各界评价政府教育财政政策执行情况的核心指标。既同财政收支挂钩、又同生产总值挂钩的“双挂钩”政策贯穿了从上世纪80年代至今教育公共投入政策的历史演变，同时也是财政教育投入政策法制化的核心内容。其中，与财政收支挂钩的“三个增长、两个比例提高”自80年代开始即被写入多部法律；与国民生产总值挂钩的4%政策虽未写入法律，但出现在多个重大文件当中。这两个挂钩原则涉及到政府的投入责任问题，但这一肇始于80年代初的动议是缘何成为国家规划并最终确立于法律之中，通常所论较少涉及。本文从两会政策制定的角度，围绕全国政协有关挂钩内容的提案对此略作讨论。
由于义务教育问题一般都涉及到财政问题（“三个增长”的规定在80年代即已被写入《义务教育法》），因此分析时将义务教育和涉及教育财政问题的提案均界定为“教育财政提案”。基于对提案案由的编码，研究选取1983-2013年中涉及挂钩事项的25条提案进行分析。除其中两条分别要求教育投资要达到第三世界水平（1996年）、教师工资不得低于公务员水平（2006年）外，其余提案均明确指向“三个增长”等通常所谓的“挂钩”机制或者其他形式的“不低于”、“投资比例”等。针对这些“挂钩”提案，下文围绕其出现的时间和内容，以及提案代表的身份特征展开分析。
一、强调“挂钩”的三个时段
与所有涉及教育财政问题的提案在各年里数量波动十分剧烈的特征不同，强调“挂钩”的提案不仅数量很少，且在多数年份里仅有1-2件。大致来说，“挂钩”提案集中出现于三个时间段：80年代、90年代和2000年后，各自的高峰分别是在1987年、1994年和1998年，以及2005年和2006年。需要指出的是，由于全国政协没有类似于全国人大在2005年出台的9号文件对提出议案进行限制，因此，在2005年政协教育类提案数目没有立刻衰减，但在2006年教育财政类提案数量出现了下降。80年代里，有关提案的分布较为零碎，且数量较少，彼时教育财政提案数量皆较有限。自1988年到1992年均无“挂钩”提案出现。1993年至1999年是第二个“挂钩”提案连续出现的时段，同时期伴随着教育财政提案数量的波动，但挂钩提案的数量格外突出。第三个时段基本延续了前一个时段的提案规模，从2002年开始，直到2006年之后，可以观察到有关提案密集出现。
1981年，杨秀峰在人大会议做了《增加教育经费在国民经济中的比重，改变我国教育的落后状况》的报告，拉开了“挂钩”政策的序幕；之后的若干年里，高层多次指出教育经费短缺的问题。基于这一认识，1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出“两个增长”，将财政教育支出与财政收入增长挂钩。1986年《义务教育法》对此予以重申。数据中亦可看到，至迟到1983年，已有代表提案要求建立挂钩机制保障经费稳定增长，但这类提案的出现只延续到1987年。
1993年开始出现了新的挂钩案的提出高峰。是年我国地方财政收入比例就已出现大幅下降，同期央地财政支出比例则未见明显变化，地方财力紧张问题开始凸显。在教育财政问题上，1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》中提出了“四个增长”“两个比例提高”和4%、15%的具体目标；1995年颁布的《教育法》基本沿用这一表述。通观整个90年代，政协委员对教育财政提案的关注并不明显，但对“挂钩”事项相对热衷。教育财政提案在所有政协教育提案中所占比例并不高；但从1993至1999年，涉及挂钩事项的义教提案始终保持在每年至少1件的水平，在1994年和1998年分别达到了3件。
2001年农村税费改革推行，次年发布的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》确立了“以县为主”的义务教育经费财政体制，中央通过转移支付维持县级教育经费稳定。自2002年开始，代表再次围绕挂钩问题专门提出提案，一直延续到2005年农村义务教育经费保障机制的出台；新机制确立了由中央和地方共同承担义务教育财政责任的支出格局。2005、2006年，代表提出“挂钩”提案数量达到了顶峰，2007年出现回落。
值得注意的是，“挂钩”提案出现的高峰，与涉及财政问题的提案的高峰在前两个时段里都不重合，但在第三个时段里两者的数量历时波动趋势表现一致。在90年代，涉及财政问题的政协提案数量虽然有所增长但不是特别突出，这一时期里政协委员们却对挂钩问题十分关注。第三个时段中到2005、2006年前后，不仅教育财政提案的数量达到了顶峰，涉及挂钩事项的提案也密集出现，之后两者数量都有衰落的迹象。考虑到“挂钩”提案相对于所有教育财政提案来说，其数量非常有限，更多的提案并不涉及到“挂钩”问题，这种现象或许表明：在相当一段时期里，对教育经费挂钩和对教育财政其他问题的强调，并不是同步的；但到了2000年之后，政协委员们对教育财政问题的关注，则与强调挂钩的呼声有了时间上的一致性。
二、“挂钩”诉求的变化和执行效果
代表对“挂钩”的具体诉求，通过提案内容比较明显地体现出来。在80年代，有关提案集中在“制定挂钩规则”上；进入90年代后，“确定落实措施”成为重点；从90年代末开始，陆续有代表提出“调整挂钩比例”，要求提高教育经费支出的占比。在2000年之后，还有少数提案表达了对财政支出责任予以“问责/兑现”的要求。
表1 挂钩提案的诉求内容的历史变化
| 年份 |
制定挂钩原则 |
确定落实措施 |
要求问责/兑现 |
调整挂钩比例 |
制定法律 |
开展研究 |
| 1983 |
1 |
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|
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| 1986 |
1 |
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| 1987 |
1 |
1 |
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| 1993 |
1 |
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| 1994 |
2 |
1 |
||||
| 1995 |
1 |
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| 1996 |
2 |
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| 1997 |
1 |
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| 1998 |
2 |
1 |
1 |
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| 1999 |
1 |
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| 2002 |
1 |
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| 2003 |
1 |
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| 2005 |
2 |
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| 2006 |
1 |
1 |
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| 2007 |
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|
|
1 |
| 2012 |
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2 |
当前制度中的若干挂钩参照对象，基本在80年代里就已出现在提案中。1993年之前，代表提出的挂钩参照对象包括“国家支出”“财政总支出”“上年经费水平”“经济增速”和“国民生产总值”，这些在《中国教育改革和发展纲要》均有所体现。之后除极个别代表又提出“第三世界平均水平”“扶贫资金”（均在1994年）之外，基本再没有涉及到新的挂钩参照对象的提案。代表们转而就已有挂钩参照对象，要求落实或者“调整投资比例”。
80年代以来教育财政体制的变动与代表围绕挂钩问题的诉求相互印证。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”；该原则在1986年的《义务教育法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》和2006年修订的《义务教育法》中均有体现并有所拓展。但直至上世纪末，“三个增长”的落实情况始终不尽如人意。按三个增长的原则，“政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”。但从1988-2012年国家财政预算内教育经费支出与财政收入的增长率来看，到2012年4%实现之前，大部分时期里预算内教育经费的增长率都要低于财政收入。
数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》、国家统计局。
与国民生产总值挂钩的4%目标的实践效果与此类似。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出本世纪末实现4%的明确目标。但此后从1994年到2000年，财政性教育经费占GDP的比重处于一个基本平缓的状态。“以县为主”政策实施之后，该比例才出现一个较为明显的提升，2002年财政性教育经费支出占GDP比例达到一个历史顶点，但在这之后又开始停滞不前，甚至出现轻微的下降。2006年“十一五规划”再次确认4%的目标；2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要在2012年实现。为此，中央从“落实”和“开源”两方面寻求突破，之后两年财政性教育经费占GDP的比例出现了一个较为明显的飞跃，最终在2012年首次实现了4%这一历史性任务。但是在目标达到之后，财政性教育经费支出占国民生产总值的比例马上出现了明显的下降趋势。
数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》
尽管挂钩原则很早即被确立下来，并且围绕挂钩原则的政策日趋丰富，但实际上执行效果差强人意。政协委员围绕“挂钩”问题采取的策略也发生了一定的变化。表1的统计反映出，自80年代“挂钩”动议出现之后，代表始终致力于对已有“挂钩”制度的刚性不断加以强化，以提高其执行效果。实现策略先是将其确定下来，进而要求细化落实措施，之后围绕“挂钩”规定要求兑现或者问责，并提出更高的“挂钩”标准。也就是说，政协委员在过去的三十年里在不断寻求对已有“挂钩”制度的刚性加以更进一步地强化，而非致力于建立新的“挂钩”规则。
三、中央教育系统代表的作用
中央教育系统代表在推动挂钩案的提出上发挥了十分明显的主导作用。此部分重点讨论他们对挂钩提案的态度。表2对提出涉及挂钩事项提案的政协委员的职务情况作了统计。无论是对教育系统按照广义或是狭义的区分（括号外的数字为广义教育系统，括号内为狭义），绝大部分的挂钩提案皆是由来自教育系统的代表提出，他们比非教育系统的委员表现出了对挂钩问题更强烈的兴趣。这是与整个教育财政提案的一个极明显的不同。
表2 涉及挂钩事项的全国政协提案的委员的职务情况统计
| 教育系统 |
非教育系统 |
未区分 |
小计 |
|
| 中央 |
9（9） |
0（0） |
0（0） |
9（9） |
| 地方 |
9（9） |
1（3） |
2（0） |
12（12） |
| 未区分 |
1（2） |
0（0） |
1（0） |
2（2） |
| 小计 |
19（20） |
1（3） |
3（0） |
23（23） |
注：括号外的数字为广义教育系统，括号内为狭义，后者不包含基础教育部门。
比较挂钩案和所有教育财政提案，其提出者来自中央或者地方的情况有十分明显的不同。从总量来看，提出挂钩案的政协委员中，来自中央和地方的委员各占半数。在中央任职的委员的占比，较所有教育财政类提案委员的情况要高出许多，后者在这25年里不足30%。从时间趋势来看，80年代里提出教育财政问题提案的委员中，中央委员的比例不断下滑，同期提挂钩案的委员中地方委员占比也有上升，两者趋势大致相同。但在此之后，提挂钩案的央地委员比例，跟总体教育财政提案的情况，波动趋势基本无关。
早期在80年代的挂钩提案，大部分都是由地方委员提出。进入90年代后，一些在中央教育系统工作的委员，围绕挂钩的“落实措施”问题纷纷发声：整个90年代共有12件挂钩提案，其中有8件与“确定落实措施”的时代主题相关，地方委员仅提出其中3件。在进入2000年后，中央委员的表现就更为突出和积极，同期地方委员仅仅提了“调整教育费附加征收比例”和“严格依法确保经费法定增长”两件提案；如果不考虑这两件提案的话，2000年之后的格局基本为中央委员所主导。因此，教育系统代表、特别是中央教育系统代表，在挂钩政策的出台中扮演了重要角色。他们开始大量出现是在90年代中叶，这是一个重要的分割点，此前由中央和地方代表共同发声的局面自此被扭转过来，中央代表成为了呼吁“挂钩”的主要力量。
教育经费和财政收支挂钩以及与生产总值挂钩，也即“三个增长、两个比例提高”与4%政策，两类挂钩政策的指向目标完全不同，对此我们做进一步讨论，分析这两类政策目标下政协委员的态度差异。图3统计了历年提出两类挂钩事项的委员的数量，并标出了全国政协所有提案的总数变化。可以注意到的是，尽管“与生产总值挂钩”和“与财政收支挂钩”这两类政策提案的总体数目基本持平，但是前者出现要明显晚于后者，从90年代中叶开始，才有大量关于4%的提案开始出现，到了2000年以后，三个增长的提案数量更是快速减少。这与两项政策的出台时间有较大的关系。考虑到，在90年代中期以后，主要是中央教育系统的委员在挂钩政策的出台中扮演了更为重要的角色。因此，在4%的挂钩问题上，中央的委员成为了呼吁的主要力量。特别是可以看到，在2012年，有两件挂钩提案出现，都是关于4%的政策，并且都是由中央的委员提出。
我们更进一步地统计在所有涉及教育财政问题的提案中，央属教育系统委员的比例。表3显示该比例仅为2.74%，但是在挂钩事项上达到了44%。在具体的挂钩事项上，“4%”与“三个增长、两个比例提高”两类挂钩案中，央属教育系统的占比分别为70%和22%。这表明，在地方任职的政协委员，对于挂钩问题并不是太有热情，来自央属教育系统的委员是推动教育经费挂钩的主力；尤其是在4%的问题上，更多的是来自中央的政治精英们在发声，地方的政治精英们对此却反响平平。这个发现与前面的分析结论是吻合的。
表3 在不同财政问题上提案委员中来自央属教育系统的委员比例
| 政策类型 |
央属教育系统委员的比例（%） |
| 涉及财政问题 |
2.74 |
| 要求挂钩 |
44.00 |
| 要求与生产总值挂钩 |
70.00 |
| 要求与财政收支挂钩 |
22.22 |
四、代表的党派分布
在提出“挂钩”提案的代表中，共产党、九三学社和民革是其主要来源，合计约占70%。这与所有义教提案的情况有较大的不同。相比之下，所有义教提案代表的党派分布要更为分散，共产党、无党派和民进这三大最主要来源合计只占60%，其他民主党派也有一定数量的贡献。
表4 提挂钩案的委员的党派分布
| 党派 |
挂钩提案 |
所有义教提案 |
|||
| 数量 |
占比（%） |
数量 |
占比（%） |
||
| 中国民主促进会 |
2 |
8.70 |
202 |
16.78 |
|
| 中国民主同盟 |
3 |
13.04 |
102 |
8.47 |
|
| 中国国民党革命委员会 |
2 |
8.70 |
118 |
9.80 |
|
| 中国民主建国会 |
1 |
4.35 |
59 |
4.90 |
|
| 中国致公党 |
0 |
0.00 |
14 |
1.16 |
|
| 中国农工民主党 |
0 |
0.00 |
33 |
2.74 |
|
| 九三学社 |
5 |
21.74 |
83 |
6.89 |
|
| 中国共产党 |
8 |
34.78 |
257 |
21.35 |
|
| 台湾民主自治同盟 |
1 |
4.35 |
14 |
1.16 |
|
| 无党派 |
0 |
0.00 |
256 |
21.26 |
|
| 未区分 |
1 |
4.35 |
66 |
5.48 |
|
| 小计 |
23 |
100.00 |
1204 |
100.00 |
|
注：为行文简便，文中使用各民主党派的简称。
虽然“挂钩”提案数量较少，但是与所有教育财政提案的情况相比，其提案代表的来源还是呈现出几个较为明显的特征：一是没有无党派的政协委员提出挂钩案，但无党派人士在所有教育财政提案委员中占了相当大的比例；二是九三学社表现格外突出，贡献了超过五分之一的“挂钩”提案，但在所有教育财政提案中只有不到7%；三是共产党代表比例较高，比在所有财政提案中的比例高出10多个百分点；四是民革取代了民进作为排序第三的代表来源，民革代表在“挂钩”问题上比在其他教育财政问题上表现得更为积极。
代表的党派分布在不同时期有较大不同。80年代里提“挂钩”案只有共产党和九三学社代表参与；90年代里，提案代表仍以他们为主；其他民主党派主要是从90年代末开始参与，但其作用到2000年之后才有所凸显。共产党员代表早在80年代即积极参与涉及“挂钩”问题的提案，90年代中期里来自中央的共产党员代表是提案的主力，但进入2000年之后，就再也没有共产党员代表出现。
九三学社的代表是最早和共产党代表一同发力的民主党派代表，直到第三个时段仍有代表提出挂钩提案。随时间来看，九三学社代表有比较明显的从地方向中央集中的趋势，这一转折约在90年代末。由于九三学社成员多来自高校，因此，这一变化与前面指出的中央教育系统代表在90年代中叶后大量涌入的情况，在逻辑上是吻合的。
此外，其他民主党派，包括民革在内，主要是从90年代末甚至更晚之后，才有所动作。但是他们在参与进来不久，就表现得比原本主要提出此类提案的共产党员和九三学社社员代表更为积极，在第三个时段里充当了提案主体，大量参与到“挂钩”提案的提出当中。
五、小结
从1983年到2007年，教育财政挂钩机制从一项动议形成为固定制度并不断完善，主要经历了三个时期。在这三个时段里，有关提案的数量、内容和代表的身份特征，呈现出了一定特点。归纳如下：
第一，“挂钩”提案的时间分布与时代背景密切相关，集中出现的时段对应着重要的教育财政体制变革的时期。“挂钩”提案的密集出现，表现出对制度变迁的高度敏感性。“挂钩”提案和一般的教育财政提案，二者数量在很长时期内并不相关；但在2000年之后这段时期，其数量变化有了一致趋势。
第二，代表围绕挂钩问题的诉求与80年代以来教育财政体制的变动相互印证。“挂钩”提案的内容从80年代的“制定挂钩规则”，到90年代“确定落实措施”，逐渐演变为2000年后以“调整投资比例”为主；挂钩参照对象在80年代就基本都被提出过，代表此后的提案重点是往上“加码”而非制造新的“挂钩”。
第三，提“挂钩”案的代表绝大部分来自教育系统。其中地方教育系统代表在90年代中叶以前发挥作用较明显，之后中央代表表现得更为突出。
第四，伴随着挂钩从财政收支挂钩转变为生产总值挂钩，中央代表的比例的不断提高，都说明中央教育系统代表是对此参与积极性更高的群体。地方代表对此热情不高；对比两类挂钩政策，地方代表对4%政策更缺乏兴趣。
第四，共产党、九三学社和其他民主党派的代表，在三个时段的表现各有不同。早期共产党和九三学社的代表是发声的主力，2000年后则以其他民主党派代表为主。
