为了全面总结我国义务教育财政改革所取得的成效，探讨和解决改革进程中出现的新情况和新问题，推动我国义务教育财政改革的不断深化，北京大学中国教育财政科学研究所于2009年12月11－12日在北京大学成功举办了“中国义务教育财政改革：成效与展望”学术研讨会。来自美国、中国香港地区和内地的专家和学者、以及相关领域的政策制定者和实践者共50余人参加了本次研讨会，与会者围绕义务教育财政改革成效、流动儿童教育问题、职业教育财政改革等相关问题进行了深入研讨。

为了全面总结我国义务教育财政改革所取得的成效，探讨和解决改革进程中出现的新情况和新问题，推动我国义务教育财政改革的不断深化，北京大学中国教育财政科学研究所于2009年12月11－12日在北京大学成功举办了“中国义务教育财政改革：成效与展望”学术研讨会。来自美国、中国香港地区和内地的专家和学者、以及相关领域的政策制定者和实践者共50余人参加了本次研讨会，与会者围绕义务教育财政改革成效、流动儿童教育问题、职业教育财政改革等相关问题进行了深入研讨。

本期简报根据研讨会部分学者的发言内容整理而成；旨在客观、真实地反映与会者的讨论，其中观点并不必然代表本所的立场。

一、义务教育财政改革：回顾与展望
财政部教科文司胡成玉处长在会议开幕辞中指出，在各级各类教育中，义务教育处于“塔基”的重要位置，在我国全面建设小康、构建社会主义和谐社会的进程中，发挥着基础性、先导性和全局性的重大作用。为普及和巩固义务教育，从2006年以来，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，我国已逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立了中央、地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，这是义务教育史上具有里程碑意义的改革。从2008年秋季学期开始，我国又进一步免除城市义务教育阶段学生学杂费。至此，城乡免费义务教育全面实现，标志着义务教育实现了深刻的历史变革，迈入了全面普及的新阶段。目前，我国义务教育发展进入了一个承前启后的关键时期，经济建设和社会事业的快速发展都对义务教育财政改革提出了新的要求。在新的形势下，应进一步完善农村义务教育经费保障机制改革相关政策，从体制机制上研究财政如何进一步促进义务教育均衡发展、保障流动儿童平等接受义务教育、加强教育经费管理等方面的政策措施。
北京大学中国教育财政科学研究所所长王蓉教授回顾了1996－2005年间中央政府的义务教育财政政策，分析了“农村义务教育经费保障机制改革”的政策设计过程，并提出要从中央政府、地方政府、老百姓这三个角度，分别讨论改革的成本和收益问题。她认为，义务教育经费保障机制改革的核心为：一是在政府与农民之间，明确了政府对发展农村义务教育的主要责任，免除和减轻了农民义务教育负担，真正做到了“义务教育”；二是在中央与地方之间，明确了中央与省级政府负有主要的经费投入责任，有利于建立农村义务教育经费保障的长效机制。义务教育财政改革实施的关键在于地方政府，改革成效在于老百姓的得失与感受，因此，从地方政府和老百姓的角度，改革的成本与收益问题还需要进一步研究分析。

二、义务教育财政改革效果评估
（一）义务教育财政改革与公共财政体制完善
北京大学中国教育财政科学研究所刘明兴副教授基于一个全国6省120个村庄2000年、2004年和2007年的随机抽样数据，对农村税费体制改革前后农民税费负担和教育费负担的变化进行了评估。研究发现，农村税费改革比较显著地降低了农民负担，特别是政策内负担（包括农业税、特产税、三提五统和积累工、义务工）的水平，而政策外负担（包括各种集资、摊派和行政事业性收费）在税改后期出现迅速上升。伴随着农民负担的结构性转变，负担的累退性在不断地减弱。同时，国家关于义务教育阶段“两免一补”政策的实施，仅仅降低了部分农户教育费负担（无论小学还是初中），生均教育费分布的集中程度减弱，农户间的差距拉大。
刘明兴副教授等人关于“财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀”的论文还介绍了国外最新政治经济学文献对不同形式的财政下放（decentralization）进行的区分。其基本发现是，那种只有支出责任下放，但收入权力上收，地方政府因此需要大量上级政府转移支付的“decentralization”，与支出责任和收入权力同时下放的“decentralization”在治理绩效上存在很大差别。前者很容易产生一系列扭曲地方激励而导致的成本，如财政激励成本、政治谈判成本以及信息成本等。总之，现有文献逐步形成的共识认为，虽然区域间竞争导致税率过低且公共产品提供不足时集权或者跨区域协调则有必要，但总体上权衡集权的成本还是要更高，所以分权型治理方式近年来日益受到重视。刘明兴副教授等人利用中国1994－2003年县级财政收支数据，实证分析发现：控制其他因素，相对于地方自有财源，上级转移支付更容易带来财政供养人口增加。并且，无论是人均高自主度转移支付（财力性转移支付），还是人均低自主度专项转移支付（专项转移支付），对人均财政供养人口在统计上都有显著的正影响，并且高自主度转移支付对财政供养人口的边际影响要比低自主度转移支付的影响要高。在我国目前的政府管理体制下，上级政府面临着无论增加哪种转移支付，都可能带来效率损失的两难处境。要在控制政府冗员增长的同时促进公共服务的有效提供，中国需要建立一个财政上更加分权和行政管理上更有基层参与性的政府管理体制。
（二）义务教育财政改革与家庭教育费用
清华大学经济管理学院施新政博士利用在甘肃农村对孩子和家庭开展的抽样调查数据，通过比较改革前后农村家庭义务教育支出，证明政府的义务教育转移支付会影响家庭的教育支出，出现西方财政理论中的“粘蝇纸”效应。具体说来，政府每给家庭增加1元教育转移支付，将减少家庭0.613元由学校收取的教育支出，同时带动家庭0.651元自愿的教育支出。这两个相关系数的绝对值并没有显著性差异。但是这样的政策对于家庭的人均收入、人均支出和包括食物、非食物消费、服务、医疗保健在内的其他类别的支出都没有显著的影响。政府每给个人增加1元教育转移支付，将减少个人0.422元由学校收取的教育支出，同时带动个人0.586元自愿的教育支出。这两个相关系数的绝对值也没有显著性差异。此外，对于同样数量的转移支付，母亲受教育程度更高的家庭会在义务教育项目上支出更多，另外家长会在女孩、年长的小孩和已经上中学的小孩身上投入更多。
（三）义务教育财政改革与教师激励和配置制度
香港科技大学韩莉博士通过研究发现，随着教师工资的发放权从乡镇政府或者乡镇学区集中到县级政府，公办教师的调配权也随之向上集中。但是，县政府并不了解教师的具体信息，所以无法合理地配置、考评教师以及决定教师的奖金和职称等。当然，代课教师的调配权并没有被集中，他们还是由农村学区来管理。文章通过甘肃2000年和2004年的教师抽样数据，利用三重倍差法,分析了代课教师和正式教师的区别，发现教师努力程度和学生成绩都与调配权集中程度呈负相关关系。研究还发现，调配权集权化的乡镇教师的工资制度往往是论资排辈，更多依赖于年龄和工作经验，更少地依赖教师的学历和付出的时间，从而对教师的努力程度产生负面影响，也阻碍了教师绩效工资制度的实现。同时，这些乡镇内部在教师配置上也更为不均衡。因此，即便增加了财政投入，人员调配权的集中化也产生了负面的效应，它降低了教师的激励和学生的学习成绩。作者认为如果一个基层的教育管理者没有人事决定权，就很难有效地激励教师。绩效工资制度的成功与否可能很大程度上依赖分权的教师管理系统。
（四）义务教育资源配置公平与效率
国家教育行政学院刘亚荣副教授分析了《义务教育法》修订前后，我国区域之间、城乡之间和校际之间义务教育财政差异的变化情况。她认为，尽管义务教育投入体制实行了根本性的变革，经费总量也大幅度增加，但保障水平还很低，义务教育财政拨款差异性还很难从根本上得到解决。从制度层面的原因来看，一方面，省及以下政府对义务教育的事权财权混淆，财政责任分工不明确，是导致省内区域之间经费不公平的制度根源；另一方面，长期的重点学校建设政策是导致县（区）内校际之间经费不均衡的制度原因。
首都师范大学教育科学学院薛海平博士利用北京大学中国教育财政科学研究所2007年开展的“中国农村义务教育状况调查”数据，采用教育基尼系数、多水平模型等方法对我国农村义务教育投入与数学教育质量关系问题进行了实证研究。教育质量和投入的统计描述和基尼系数分析结果显示：义务教育阶段城乡、地区和校际间的数学教育质量水平存在很大的差异，义务教育阶段学校教育资源配置也非常不均衡。教育生产函数多水平模型分析表明：城乡、地区和校际间学校教育资源配置的不均衡在很大程度上决定了城乡、地区和校际间数学教育质量的差异；学校生均公用经费对小学数学教育质量有显著正影响；学校教师质量对中小学数学教育质量均有显著正影响；教师人事分权制度和教育财政分权制度对农村中小学数学教育质量有重要影响。基于上述研究结果，他认为，保障我国义务教育结果公平的前提基础是推进义务教育阶段学校资源的均衡配置，而义务教育阶段学校教育资源均衡配置的重心在于学校公用经费和教师资源的均衡配置。

三、流动儿童教育问题
（一）中国流动儿童最新状况
中国人民大学人口与发展研究中心段成荣教授通过分析2005年全国1%人口抽样调查数据，报告了中国流动儿童的最新状况。主要发现有：
1．流动儿童的人口学特征
流动儿童规模庞大，增长迅速。目前，14周岁及以下流动儿童占全部流动人口的比例为12.45%。根据这一比例和全国流动人口总量（1.4735亿）推算，全国14周岁及以下流动儿童规模达到1834万人。与2000年第五次全国人口普查时相比，全国14周岁及以下流动儿童数量增长了424万人，五年间增长30%。
流动儿童地区分布高度集中，广东省的流动儿童占全国总量的14.6％，人数高达267.8万人，远远高于其他省份。流动儿童数量较多的还有浙江、江苏和福建省，这三个省的流动儿童数量都超过100万。四川和山东两省的流动儿童数量也比较多，分别达到93万和80万。前述六省的流动儿童超过了全国流动儿童总数的40%。
部分地区流动儿童在当地儿童总量中所占比例很高。其中，上海市每3个儿童中就有1个是流动儿童；这一比例较高的地区还有北京（23.83%）、浙江（14.51%）、福建（12.08%）和天津（12.84%）等地。
2．流动儿童的迁移特征
跨省流动、省内跨县流动和县内流动儿童在全部流动儿童中各占1/3左右。从跨省流动儿童的流入地分布看，远距离的跨省流动儿童主要流动到东部发达地区。广东、浙江、江苏、上海、北京五省（市）接收了全国56.5%的跨省流动儿童。
关于流动儿童的迁移原因，段教授指出，在0－14岁流动儿童中，57.67%是“随迁家属”，22.09%的迁移原因是“投亲靠友”，二者合计占79.76%，可见，流动儿童大多能得到亲友的照顾；另有2.95%和7.28%的流动儿童分别因“拆迁搬家”和“学习培训”而迁到流入地。不同类型的流动儿童的流动原因有所差异。县内跨乡镇流动儿童中有11.61%的流动原因是“学习培训”，这远远大于其他类型的流动儿童。而跨省流动儿童中因“随迁家属”和“投亲靠友”的比例比较大。
3．流动儿童的受教育状况
流动儿童中，6－14周岁学龄儿童占61.37%。据此估计，2005年我国学龄流动儿童数量达到了1126万人，比2000年增加了200万。流动儿童的受教育状况有所好转，但依然不太乐观，未按要求接受义务教育者所占比例为4.35%。另外，不同类型流动儿童的受教育状况不同，跨省流动儿童接受义务教育的情况最差。
（二）保障流动儿童平等接受义务教育的路径思路及制度创新
华东师范大学公共管理学院李明华副教授认为，“两为主”的政策有可能导致出现农民工子女“孤岛”班或学校，把民工子弟学校按照降低标准后升格为民办学校就认为是实现了“一视同仁”的目标，有将原先农民工子女小学的低水准治理结构和管理水平长期化的风险。他在发言中提出了以下解决方案：在农民工的子女集中区实施鼓励举办中国式特许学校的新政；组建政府主导的基金会，提供按新政办学的资助；鼓励教育家牵头与当地利益相关者合作、申请政府基金会资助举办新学校。
上海理工大学管理学院范元伟副教授介绍了上海市在义务教育资源不足的情况下，通过向民办学校购买流动儿童义务教育学位的方式，发展了以主要招收农民工子女的非营利性的民办农民工子女小学的情况。范教授认为，上海市浦东新区政府促使民工子女学校向民办学校转型的改革经验，是地方政府在民工子女学校管理政策方面的重大制度创新。他还进一步探讨了浦东“流动儿童公共学校”经验在上海市的推广及其效果，以及这一经验对我国其它地区（尤其是沿海大中型城市）民工子女学校转型发展的启示和意义。
（三）流动儿童学习成绩与自尊心的影响因素分析
中国科学院农业政策研究中心刘承芳副研究员进行的调查表明，即使在执行政策较好的北京市，打工子弟学校设施和师资条件仍然存在严重问题。在学习成绩上，无论与北京市公立学校本地学生或打工子弟学生相比，还是与陕西省贫困县农村学生相比，在北京市打工子弟学校就读的流动儿童的标准测试平均分和及格率都最低。通过比较打工子弟学校内部审批学校和未审批学校在学校设施、师资、学生成绩等方面的差异，研究发现，打工子弟成绩的差异主要来自师资的差异。因此，在教育资源的投向上，改善师资比改善学校硬件设施对提高学生的学业表现帮助更大。
北京大学中国教育财政科学研究所宋映泉副教授通过抽样调查数据分析，发现就读于公办学校对流动儿童的学习成绩有显著正向的影响。这一影响在控制了学生家庭背景（父母教育程度、家庭社会经济地位等）和个人特征（性别、年龄、转学次数、是否出生在流入地等）后仍然显著。为了克服方法上的“自选择误差”问题，作者通过性向得分匹配等方法得出了相似的结论。另外，他还讨论了公办学校和打工子弟学校在教师资源配置、班级规模和师生比上的显著差异可能是导致学生质量差异的根本原因。
纽约州立大学阿尔巴尼分校社会学系梁在教授通过分析2002年9个城市的流动儿童调查数据发现，在公立学校就读的流动儿童的自尊心显著高于在其他学校就读的流动儿童，有多个兄弟姐妹的流动儿童较少可能进入公立学校读书，他们的自尊心也低于兄弟姐妹少的流动儿童。家长在城市居住的时间、家长的受教育程度、家长的期望都会对流动儿童产生影响。

三、职业教育财政改革问题
在经济发展和高等教育扩张的大背景下，一个国家应该大力发展中等职业教育还是大量发展普通高中教育？这是发展中国家的政策决策者尤其是教育政策决策者所面临的一个棘手的选择。我国近年来出台了一系列大力发展职业教育尤其是中等职业教育的政策措施，包括2007年开始的中等职业学校学生助学金政策及最近公布的部分中等职业学校学生逐步免费政策。然而，面对政府种种的优惠政策，农村初中学生教育分流的意向如何，是选择就读中等职业学校还是普通高中，或者不再继续上学？他们的实际选择又如何？是什么因素影响了他们的就学意愿和实际的选择结果？
北京大学中国教育财政科学研究所宋映泉副教授以“初高中学生信息干预实验研究”课题组在我国西部某省41个国家级贫困县所收集的抽样调查数据，报告了农村初中阶段学生的分流意向、教育选择及影响因素分析结果。研究的初步发现为：（1）在调研的2014个九年级样本中，初三下学期有78.3%的学生打算上普通高中，有18.8%的学生打算上中职，只有2.9%打算初三毕业后不再上学；（2）半年后的跟踪调查结果显示：有59%上了普通高中，19.2%上了中等职业学校，有21.7%没有继续上学（其中11.3%打工）。（3）在调研的2126个八年级样本中，初二下学期有70.3%的学生打算上普通高中，有22.7%的学生打算上中职，有7.1%打算初三毕业以后不再上学；（4）一年半以后的跟踪调查结果显示，其中有41.9%上了高中，25%上了中职，13.8%在复读，14.3%打工，5.0%中途辍学去向不明。总体来看，调研的西部农村初中学生在分流意向上，有很大比例（70－80%）打算上普通高中，只有不到三成的学生毕业后打算上中等职业学校，更少比例的（不足10%）打算毕业后就流向社会。然而从学生最后的流向来看，20－30%的学生最后既没有上普通高中也没有上中等职业学校。
关于初中阶段学生的分流意向以及毕业后实际教育选择的影响因素，回归分析表明，学习成绩是学生就学意向和实际教育选择的最重要影响因素，即学习成绩越好的学生，就越有意愿也越有可能去上普通高中。家庭背景尤其是父亲的受教育程度也有着重要影响，即父亲受教育程度越高，学生中选择上普通高中意向的比例越高，而打算上中职和不再上学的比例则越低；父亲受教育程度越高，实际选择普通高中的可能就越大，而上中职和打工的可能性越低。
基于以上发现和研究结果，宋映泉副教授认为，当前政府提倡的高中阶段在校生普职比50:50的政策以及部分中职学生逐步免费政策都值得进一步商榷。
北京大学教育学院杨钋博士在发言中指出，我国高中阶段教育的扩张呈现出的一个特点是：高中阶段教育经费结构发生很大变化，政府财政性投入下降，学杂费比例上升，可负担性下降。针对当前政府提供的中职学生资助水平的充足性以及有效性问题，杨钋博士报告了对中职学生资助需求和资助影响因素的研究。分析表明，中等职业学校提供的资助不仅低于部分地区的学费水平，而且显著地低于各地区其他家庭教育支出。

四、教育经济学的新进展及微观证据
本次研讨会集中了四篇采用随机控制试验方法的研究文章，这在一定程度上代表了我国教育经济学领域方法论上的新进展。北京大学中国教育财政科学研究所宋映泉副教授通过随机控制实验方法，研究了向贫困地区初中学生提供关于普通高中、中等职业学校等教育选择以及初中毕业后去打工所涉及的成本、收益、机会等方面的信息，对他们实际的教育选择和就业选择的影响。初步的研究发现包括：这种信息干预方式对于初中三年级的学生（九年级）选择普通高中、中等职业学校或者是进入劳动力市场（打工）似乎没有显著影响；对初中二年级学生（八年级）整体似乎没有显著影响，尽管相对于对照组，干预组中更大比例的学生选择补习；对于来自低收入家庭的学生，干预组的学生似乎更有可能选择上普通高中、中等职业学校，而较少马上进入劳动力市场。国家中等职业学校学生助学金政策信息在不同背景学生中的不均等分布，不同背景学生对打工收益和中职成本的不同估计，以及干预实施后学生的反馈信息似乎也证实了上述发现。
北京大学中国教育财政科学研究所罗朴尚博士运用中国西北某省41个国家级贫困县的一个随机实验研究证据，考察了大学成本和学生资助信息提供对高三学生大学选择、大学就读和获得资助可能性的影响。研究结果显示，这一信息干预对特定的大学选择或大学就读决策没有显著的效果。然而，研究确实表明，提供此类信息可以影响学生获得某些类型资助的可能性。后面的发现与低收入家庭学生特别相关，这些学生通常是一些特定类型资助的目标人群。基于这样的发现，政策制定者可以考虑改进政策的宣传方式：提供简洁易懂的在线信息查询；提供费用计算方法或公式，帮助学生和家长衡量其经济能力；为中学低年级教师提供简明而标准的课程，介绍大学成本及学生资助方面的信息。这些努力将会更好地帮助家庭经济困难的学生。
中国科学院农业政策研究中心的罗仁福副研究员基于随机干预试验的数据，报告了事先资助承诺对农村贫困高中生上大学决策的影响。研究发现，事先资助承诺对农村贫困学生考大学过程中的某些方面有影响，但不是所有方面：在三月初给学生事先资助承诺并不影响其高考成绩；在被录取的前提下，事先资助承诺并不影响学生的实际报到注册情况；如果事先资助承诺足够早，额度足够大，学生就能够更自由地选择大学。我国的贫困生资助政策在设计上还有待改进，可以考虑实施事先资助承诺，让学生在填报高考志愿之前就知道自己如果考上大学能够获得多少资助。
中国科学院农业政策研究中心张林秀研究员采用随机抽样的方法，对陕西省贫困县70所农村小学的4158名四年级学生进行了血红蛋白水平、身体发育状况和学业表现检测。结果表明，该地区被试学生的贫血率达到21.5%(根据血红蛋白水平低于115g/L即诊断为贫血的标准)。农村小学生的贫血状况受很多因素的影响，研究发现，住校生和在学校食堂吃午饭学生的贫血患病率高于非住校生和在家吃饭的学生，学校食堂提供的伙食营养不足可能是导致住校生的贫血患病率高于非住校生的重要原因之一。贫血会影响小学生的身体形态发育。调查发现，与不贫血的学生相比，贫血学生的年龄别身高Z评分更低，发育迟缓率更高。贫血对小学生的另一个影响是学业表现。调查结果表明，无论是标准化数学考试成绩还是语文数学统考成绩，贫血学生都略低于不贫血的学生。

五、小结
本次学术研讨会还体现了以下特点：（1）大多数学者以实证研究证据为基础，较少凭空发议论，体现了客观公正、科学严谨的学术态度；学者们进行政策评价的角度各异，所采用的方法各异，对义务教育财政改革的政策效果不是简单下结论。（2）大多数研究所使用的数据都是局部地区抽样调查获得的数据，部分学者使用的数据样本量也不够大，缺乏全国性的有代表性的数据是我国教育界学者进行实证研究所面临的困境之一。（3）关于政策效果评估的科学方法，尽管部分学者采用了发展经济学领域里的随机试验方法，但是这种方法在我国也还刚刚起步，还有很大的发展空间。

本次研讨会特别感谢以下发言学者和专家（按姓氏字母排序）：
 陈中原
中国教育报
高级记者

崔 盛
北京师范大学 首都教育经济研究院
博士生

丁延庆
北京大学教育学院
副教授

段成荣
中国人民大学人口与发展研究中心
教授

范元伟
上海理工大学管理学院
副教授

龚刚敏
浙江财经学院
教授、财务处长

韩 莉
香港科技大学
讲师

李兰兰
长沙理工大学经济管理学院
讲师

李明华
华东师范大学公共管理学院
副教授

李 伟
宁夏大学
教授、副校长

梁 在
美国纽约州立大学阿尔巴尼分校社会学系
教授

刘承芳
中国科学院农业政策研究中心
副研究员

刘亚荣
国家教育行政学院
副研究员

刘泽云
北京师范大学经济与工商管理学院
副教授

罗仁福
中国科学院农业政策研究中心
副研究员

沈有禄
广西大学教育学院
副教授

施新政
清华大学经济管理学院经济系
助理教授

孙志军
北京师范大学经济与工商管理学院
副教授

萧 今
香港中文大学中国研究服务中心
副教授

薛海平
首都师范大学教科院
讲师

杨 钋
北京大学教育学院
讲师

于洪霞
北京大学教育学院
博士后

袁连生
北京师范大学经济与工商管理学院
教授

张林秀
中国科学院农业政策研究中心
研究员、副主任

赵海利
浙江财经学院财政与公共管理学院
副教授、财政系主任

钟晓敏
浙江财经学院
教授、副校长