总体而言，从1954年第一届全国人民代表大会召开迄今，代表工作的制度化、规范化和程序化不断加强，议案提出主体从代表个人演变为代表团或者30人以上的代表联名，代表议案的内容从广泛的立法建议、批评意见逐渐明确为符合人大职权范围、具备可操作性和工作性的议题。代表议案与代表建议制度在实践中的不断演进，一方面加强了议案文本的规范性、针对性和适用性，促使了议案质量的不断上升，另一方面要求议案经过代表所在代表团的全体会议审议讨论通过和将大会审查前移，有利于将代表议案行为引导到全国人大的工作规划之中。

二、议案数量的整体变化

本文以教育类议案为例，对议案及其提出的特点进行分析。所选取的议案为六届一次至十二届一次（1983-2013年）全国人大代表提出的正式教育类议案。所谓“正式”议案，是指由全国人大常委会公布的、交付各专门委员会审议的议案。一般来说，代表议案由专门委员会审议就意味着能够得到人大的审议和答复，而能够直接进入大会讨论的议案很少。按规定，人大代表有权监督自己或他人的提案及时被专委会讨论；改变提案讨论顺序须有专委会全体成员多数同意。因此，本文将全国人大交付专门委员会审议的议案界定为正式议案。

本研究涉及的人大教育类议案，包括但不限于提交给教科文卫委员会审议的议案[2]，共计526件，其中由代表团（非30名及以上代表联名）提出的议案有8件[3]。历年来议案数量波动十分明显。图2展示了1983年至今全国人大所有议案数量、交付专委会审议的议案数量，以及其中教育类议案数量的变化。自1982年通过《全国人民代表大会组织法》确定了通行至今的代表议案规则以来相当长的时期里，代表们提交的所有议案、交付专门委员会审议的议案，和教育类议案的绝对数量都大致呈现不断增长的趋势，分别在2004年、2006年和2005年达到最高峰；此后绝对数量均迅速下降。

议案数量在2005年前后的波动深刻反映出了全国人大有关代表议案与代表建议制度上的变化。如前所述，在2005年9号文件出台之后，全国人大正式议案数量仅为991件，并且全部为法律案，“质量有明显提高”[4]。教育类议案数量在2005年尚未受到影响，但是在此之后，短短三年内议案数量从2005年的65件跌落至16件。2005年之后，基本上所有议案都交由专委会审议（2007年，有26件议案交给国务院下属各部门处理）。因此，专委会审议的议案与教育类议案数量在2005年前后发生了十分突出的变化。

三十年中，教育类议案数量的最突出高峰分别出现在1988年、1998年和2005年，除了2005年的高峰一定程度上是由于中央9号文件的出台以外，前两个高峰的出现都伴随着关键的政治时间节点。据此，将研究覆盖的31年分割成为80年代、90年代、2005年之前和2005年之后四个时间段。分别来看：在80年代，教育类议案数量不多，多数年份里不足10件，并且整体上呈下降趋势，直至1988年出现了一波提出议案的高潮。高潮过后再次沉寂，90年代初期教育类议案数量一度走低到不足10件，之后缓慢上升；这一时期议案数量总体比较平稳，在1993年和1998年议案数量较多。1998年之后，议案数量再次陡降；进入21世纪后，议案数量有了突飞猛进的增长，特别是从2003年到2005年，议案数量翻了数倍。2005年之后，在中央9号文件出台之后，议案数量大大减少，在短短3年里跌落至16件。从2009年开始，议案数量再次缓慢增加。

这个描述结果展示出，教育类议案数量的增减震荡与政治周期有比较明显的呼应态势；相比较于所有类型议案和所有交付专委会审议的议案，教育类议案的这一特征表现得尤为明显。高峰年份的议案数量曲线更为陡峭和尖锐，高峰的出现很多时候并无前期缓慢增长的铺垫，并且在每一次高峰出现之后，议案数量往往会有一个比较明显的快速衰减。议案数量在关键年份里的突然变化，暗示着代表在这些年份里采取了一致快速的行动。

三、议案提出代表的属性特征

研究者就526件教育类议案提出代表的个人属性进行了手动编码，获得了包括性别、民族、政治面貌（党派和党派职务）、职务类型、职务层级、当期和前期的教育系统工作经历在内的个人属性数据，并以此为基础分析教育类议案提出代表的属性特征。为了方便，一般按届次进行讨论。由于第十二届全国人大会议在2013年召开，数据中仅有十二届一次会议的信息，为避免样本量过小带来的偏差，将2013年合并到十一届中进行分析。

总体上，全国人大提出教育类议案的代表，在身份上表现出了日益复杂的特征，代表的来源更加多元。在不同时期里，占据优势地位的代表身份特征各有不同，不同职务类型的代表进出与代表政治面貌比例构成相关密切。大多数高峰年来临之前，中央的代表会积极发声，但是在高峰当年则一般表现平平。具有教育系统工作经历的代表中，地方代表的参与在整个时间跨度上有先缩后张的趋势，近些年来尤为显得活跃。具体来说：

从政治面貌来看（图3），共产党员和民主党派的代表所占比例呈现出此消彼长的态势。在早年，二者波动非常剧烈。大多数时期里，共产党员的比例在40%以上，1993-1997年（第七届）是共产党员比例最低的一届，2000年是共产党员比例的最高峰，之后便持续下降，直到最近两年才有所回升。民主党派的情况与此相反，第七届的低潮过后，本世纪开始的十年里民主党派人士非常活跃。无党派人士的比例一直很低，2004年以来有逐渐增加的迹象。

职务类型方面，来自事业单位和社会团体的代表占据了优势地位，几乎在所有的时期里都是比例最高的两个群体。事业单位代表在1993年、2006年前后表现得格外突出；社会团体代表比例波动较大，他们提出教育类议案集中于1993年至2000年（第八、九届）这段时期。其它四种职务类型的代表所占比例总体上都不高，基本维持在20%以下（图4）。

以全国人大届次为序，将议案代表的政治面貌和职务类型结合起来分析：从第六届到第八届，是共产党员代表比例降低、民主党派人士比例快速增长的时期，与此同时伴随着来自社会团体、企业单位代表比例的不断增加，而行政系统出现了较为明显的衰落；特别是在第八届，社团、企业的代表比例达到了峰值，行政的代表比例跌至谷底，他们的衰落直接导致了共产党员代表比例的下滑。到了第九届，行政系统代表比例有所增加，企业和社团代表的比例有了明显下降，因而第九届是共产党员比例再次上升的时期。

从第九届到第十届，作为民主党派人士主要来源之一的社会团体代表的比例在持续下降，但是民主党派人士代表的比例基本上保持了稳定。其中大量来自事业系统的民主党派人士非常活跃的表现，在一定程度上为民主党派的占比提供了补充。共产党员的比例在这一时期里持续下降，这主要源于行政系统代表和事业单位的代表比例的小幅下滑，而行政系统代表主要以共产党员为绝大多数。

从代表工作单位的中央-地方层级划分来看，地方代表无疑是提出议案的主体。不考虑中央地方交叉任职（即在中央层级和地方层级都有职务）的情况，在早年，中央代表和地方代表占比波动较为明显，从90年代中叶起，两级代表比例大致稳定了下来。在三次议案提出高峰（1988、1998和2005年）中，除了1988年是中央代表表现得格外突出的年份外，其它议案高峰年份里来自地方的代表比例都要更高（图5）。此外，交叉任职的情况并不普遍，这种类型的代表占比基本稳定在10%到20%之间。

与教育系统相关的代表提出的议案占比波动十分明显，近年来出现了下降的趋势（图6）。围绕议案高峰年份来看，这类代表在高峰年提出的议案占所有教育类议案的比例也在不断降低：1988年，几乎所有议案的提出代表都与教育系统相关，之后比例越来越低。另外，“广义”上与教育系统相关和“狭义”上与教育系统相关的这两类代表的议案占比的差距可以反映出基础教育系统代表的参与程度，差距越小，说明基层的代表参与得越少。在1998年前后，能够观察到十分明显的二者差距有先缩小再扩大的趋势，这意味着在这段时期里，来自基础教育系统的代表参与程度较低，代表更多的来自高等教育或者教育行政系统。从2008年（第十届）之后，两条曲线愈显背离，越来越多的基础教育系统代表参与到了议案提出中来。

四、议案数量与政策变动

我们选取1983年以后颁布的几部主要教育类法律，结合全国人大的议案数据来对此进行分析，考察法律起草颁布时间节点上有关议案的提出情况。这些法律包括《义务教育法》《教师法》《职业教育法》《民办教育法》《高等教育法》[5]，基本涵盖了研究所涉及的时间跨度。同时，我们还将未能设立的“教育投入（投资）法”和“义务教育投入法”，以及相关的立法规划也纳入分析。

图7以全国人大教育类议案为例，统计了相关法律颁布、修改时间节点的前后五年里，不同主题的议案出现数量的变化。图中反映出，在法律颁布、修订的前后，会出现议案数量比较明显的波动。具体来说：

《义务教育法》于1986年颁布，之后此类议案数量就基本呈现下降趋势。1992年，有多个省份的代表均提出“要求帮助贫困地区发展义务教育”的议案，其时伴随着中央科技教育兴农战略的提出。2000年后，随着对农村义务教育经费保障问题的关注和2006年义务教育法（修订）的临近，义务教育有关议案又形成了一个高潮，在2003年甚至达到了接近所有教育类议案70%的比例。图7中，在1986年和2006年之前，此类议案数量都有比较显著的增长。

《教师法》于1993年出台，在出台之前同样形成了代表议案的热潮，并于1986年达到了最高峰。此后90年代里，基本没有出现和教师法相关的议案（个别与“教师”相关的议案，主要是围绕教师待遇问题展开）。直到2004年后，才又开始有代表提出修改《教师法》，但是总体上比例并不高。

《职业教育法》于1996年颁布，在90年代初关于职业教育的议案形成了一个高潮；之后相关议案都较少出现，直到近几年，代表们才再次对该问题给予关注。1998年出台的《高等教育法》、2002年出台的《民办教育促进法》的情况都与此类似，在出台前有大量有关议案涌现，法律制定之后热度都很快降了下来。

从80年代、90年代、2005年之前，以及2005年之后四个时间段来看，在早期代表们比较关心整体教育的问题，但随着教育的部门立法的推进，对教育总体的关注热度在不断下降。80年代里，议案关注的重点依次是教育总体问题、义务教育和教师问题；在90年代，议案关注的重点首先还是教育总体，其次是民办教育法制定、义务教育问题和教师法的制订；2000年至2005年，代表重点提出义务教育法修订和教育法修订的议案；在2005年以后，代表们关注的重点转向了职业教育和学前教育。

前述法律出台时点的议案数量变化，反映出代表对于教育立法动向的敏锐把握；议案数量的变化会早于政策变动，并且表现得颇为敏感。有关教育投入的议案尤其能体现出这一特点。在2000年以前，全国人大曾经出现过大量围绕“教育投入（投资）法”和“义务教育投入法”话题，要求立法对政府财政教育投入给予保障的议案，形成过有关经费投入议案的高潮。但是在2001年教科文卫委员会明确指出“现阶段暂不考虑另行制定教育投入方面的法律”[6]后，代表就不再提出这类明确要求教育投入立法的议案[7]。

国家教育财政政策的宏观指导也与教育类议案的提出有着密切的联系。中央纲领性文件的颁布和实施都会影响到教育立法以及有关教育类议案的提出。早在1984年10月，时任教育部副部长张承先在全国人大教科文卫委员会召开的教育立法座谈会上，做了《为保障教育事业的改革和发展，教育要立法》的讲话，其中对于教育基本法、义务教育法、教育经费法和教师法等立法规划做了阐述，并且对这些需要制定的教育法律的内容提出了具体建议。除了教育经费法以外，其它法律在此后的十年里基本都被制定颁布。

1985年，作为80年代中央关于教育问题最重要的文件《中共中央关于教育体制改革的决定》出台，这项文件直接影响到了80年代教育立法的格局。其中明确指出，由全国人大制定九年制义务教育法，同时还提出了义务教育分级管理、教育经费的“两个增长”等内容，这些原则都被直接写入1986年出台的《义务教育法》。

1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》是指导90年代至21世纪初我国教育改革和发展的纲领性文件，其中对于多类教育发展都做了规划。譬如针对教师待遇的问题，《纲要》指出，要“改革教育系统工资制度，提高教师工资待遇，逐步使教师的工资水平与全民所有制企业同类人员大体持平”，据此国家教委会同国务院法制局对“教师法”草案进行修改，并经国务院常务会议通过，正式提交当年人大常委会会议审议，同期关于教师的议案出现了热潮。

2000年以后，最重要的教育文件就是《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年），提出要“完善管理体制，保障经费投入，推进农村义务教育持续健康发展”。围绕此项文件精神，中央着手推动农村义务教育经费保障机制改革，进而促使了《义务教育法》的修订和大量有关义务教育的议案出现。

概而言之，在教育立法酝酿出台之前，会出现代表提起相关议案的高潮。随后有关问题的讨论就会沉寂一段时期；法律出台若干年后，根据实际情况有需要修订时，可能会再次形成议案的高潮。中央关于具体法律的表态和立法规划对于议案提出的影响也显得十分重要。

五、议案提出大户省市的情况

按照《人大组织法》的规定，全国人大共有35个代表团，包括34个省区市代表团以及解放军代表团。我们重点关注不同地区提出议案的情况，特别是某些省份集中提出议案的情况。为了度量各个省份提出议案的集中度，研究者计算了不同年份里不同省份（代表团）提出议案的赫芬达尔—赫希曼指数（Herfindahl-Hirschman Index，简称HHI）[8]，作为衡量比较的指标。HHI越高，表明议案越集中在少数省市，反之议案就越分散[9]。

这三十年里，HHI指数只在1987年、1990年、1994年和1999年出现了较为明显的高峰，其它年份里HHI都在0.2以下。这意味着在这四个年份里，某些省份（代表团）是议案提出的主体。但是值得注意的是，这几个年份都不是议案提出的高峰年；恰恰相反，在1988年反而有一个议案提出的高峰。此外，研究者进一步计算了代表在地方任职情况下的各省议案份额的HHI指数，发现地方层级代表议案的省份HHI与全样本HHI曲线基本吻合。这意味着：一方面，较多的省份是集中在议案高峰年才提出议案，其它时期里较为沉寂；另一方面，HHI指数总体上不断走低，表明有越来越多的省市参与到了议案提出中，不同省份提出议案的份额日渐均匀（图8）。

对于那些提出议案数量格外多的“议案提出大户”，我们重点讨论提出议案的情况。界定的标准是：计算出每一届中省市提出议案总数的均值（第十二届一次会议的数据合并进第十一届），对在任意一届中提出议案总数超过当届均值1个标准差的省市（代表团），标识为议案提出大户。统计这样的大户共有11个，它们在所有时期里总共提出了322件议案，占到了总议案数量的60%以上。

表1 历届议案提出大户提出的议案数量

注：该表统计了这些议案提出大户在所有届次里提出的议案数量，如果某个大户在某届提出议案超过当期均值一个标准差，那么用灰底区分出来。

从第六届到第十届，大户提出议案数占比从不足30%起伏上升，在第十届的时候达到了最高，接近所有议案数量的一半。之后出现下滑。我们分析了大户省市提出议案的代表的所属党派。发现在大户代表中，共产党员和民主党派人士比例变化与全样本的情况在波动方向上基本是一致的，但是大户省份中民主党派人士的比例相对非大户省份来说要更高一些（图9）。

从职务类型占比上来看，大户省份代表在一些职务类型上表现出了与全样本代表职务类型不同的特点。来自事业单位的大户省份代表，在第七届的时候比例有大幅的降低，而同期是全样本中事业单位代表提出议案的高峰年。来自企业单位的大户省份代表占比，自第八届出现以来就不断走低，这也与全样本特征不同。来自行政系统的大户省份代表，从第十届才有明显增加，并且在第十二届没有出现，这与全样本中来自企业单位的代表占比在近年来不断上升也差异明显。大户省份中来自社团的代表在第六届到第七届有明显的衰落，与全样本中社团代表占比波动方向相异。除此之外，大户省份代表没有表现出其它特征（表2）。

表2 全国人大历届议案提出大户代表职务类型的数量和占比

从第八届和第十届这两个高峰期的表现来看，大户省份代表身份没有统一识别特征。在第八届，民主党派人士是大户省份提出议案比例上升的主要增长来源，安徽、福建都是当时民主党派人士为主的省份，议案代表的职务类型集中于社会团体，议案关注的议题比较单一；同期另一个议案提出大户陕西省则以共产党员代表居多，主要来自于企业和事业单位，议题相对来说更加驳杂。到了第十届，大户代表的身份就更为复杂。当期安徽、山东、浙江是议案提出大户。安徽省在这一时期代表不再是集中于来自民主党派，共产党员和民主党派人士平分秋色，职务类型也十分分散。浙江省是共产党员企业家的集中地区。山东省代表中民主党派人士占了多半，大多数代表来自事业单位。这一时期大户代表们提出的议案内容都十分分散。

这个现象反映出省市特征与议案提出关系的复杂性，在全样本的分析中我们看到议案的提出掩藏着某种规律，但是大户省份和非大户省份的表现又有一定的不同。

六、小结

在回顾我国人大议案制度沿革的基础上，本研究利用1983年至2013年全国人大教育类议案数据，对议案数量、内容、议案代表个人属性特征进行了时间序列分析和省别比较。根据以上描述分析，可以归纳得到以下结论：

第一，人大议案制度的历次改革都对议案进入大会或者专门委员会讨论提出了约束。1982年的人大议事规则改革以人数限制提高了代表议案进入大会讨论的门槛，并且提供了议案转为建议的分流渠道；2005年中央9号文件和配套的议案制度改革，进一步从形式和内容上加强了议案规范。后者更是扭转了1983年以来代表议案数目不断增长的趋势。

第二，教育类议案数量呈现出与政治周期相关联的波动。1988年、1998年、2005年是主要的议案提出高峰年份。中央关于教育立法的表态、有关教育发展的纲领性规划与议案数量增减密切相关。纲领性文件出台前后，往往有与此相关的议案大量出现；国家对于教育立法的消极回应，会降低有关立法议案的提出频率。同时，代表对直接关系经费投入的议案给予了更多关注。

第三，从1983年至今，人大代表的来源结构愈显复杂。从早期主要由来自行政系统和事业单位的共产党员代表提出议案的情况，逐渐演变为出身于多个领域的共产党员和民主党派人士、无党派人士同台议政的格局；从部分省份主导议案的提出，到有更多的省份参与。人大代表参政议政的热潮不断涌现，代表所属领域、党派和省份都呈现出了多元化的特征。

第四，90年代中叶以前，中央代表主导了议案高峰年的出现，之后地方代表的表现更为积极。出身于教育系统的代表所提出的议案占比总体上在逐渐降低，在高峰年占据的议案份额也在不断下降。在第九届前后，来自高等教育系统或教育行政系统的代表起到了主要的作用，但自第十届以后，更多的出身于基础教育系统相关的代表参与到了议案提出之中。

第五，在早期（第六、七届），来自事业单位和行政系统的共产党员代表是教育类议案的主要来源。第八、九届时期，民主党派人士的教育类议案比例上升，来自社会团体、企业单位的代表是其主要增长点；之后议案代表的身份愈显驳杂和多元，促成了历史上议案数量的最高峰。近两届以来，共产党员和民主党派力量恢复了平衡，议案代表有重新向事业单位和行政系统集中的趋势。企业单位代表占比重新上升，也是近两届以来的新变化。

第七，提出议案较多的省份并非议案高峰的主要来源，有较多的省份集中在议案高峰年提出议案，其它时期里较为沉寂。大户省份占据的份额总体上在降低，越来越多的省份参与到了议案提出中，不同省份提出议案份额日渐均匀。大户省份的代表身份在政治面貌上与全样本接近，民主党派人士比例偏高；在职务类型上与全样本有较为明显的差异，但是不同省份差异较大，没有统一的识别特征。

参考文献

[1]谭丛.关于人大代表议案, 建议提出和处理的有关问题[J].云南人大, 2010(11):24-24.

[2]申坤. 中国人民代表大会制度的历史变迁研究[D]. 中共中央党校博士论文，2013.

[3]中央教育科学研究所.中华人民共和国教育大事记：1949-1982[M].北京：教育科学出版社，1984.

[4]1983年-2013年全国人大关于代表提出议案处理意见的报告。

[5]1983年-2013年全国人大各专门委员会关于人大会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告。

[1] 时任全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任习仲勋语。参考：李伯钧.代表工作制度化规范化程序化的最大体现——全国人大代表议案、建议制度建立30周年[EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2013-06/26/content_1798443.htm. 2013-06-26.

[2] 教育问题议案主要由教科文卫委员会负责；但除了教科文卫委员会审议的议案外，其它专委会审议的议案如涉及教育问题，也纳入研究。

[3] 实际上在这31年中，由代表团提出的议案共有9件，其中2001年安徽省向全国人大提交的《关于制定“义务教育投入法”的议案》，实际上是安徽省人大代表胡平平（时任安徽省教育厅副厅长）所提出，改为由安徽省代表团提出是为了获得“一号提案”的荣誉。本研究仍然将该件议案视为由胡平平牵头提出。参考： 武侠. 教育，永远的“一号议案”[EB/OL]. http://www.people.com.cn/GB/shizheng/7501/7555/20020304/678410.html.2002-03-04.

[4] 详见《关于第十届全国人民代表大会第三次会议代表提出议案处理意见的报告》，2005年3月12日第十届全国人民代表大会第三次会议主席团第四次会议通过。

[5] 这里不讨论《教育法》，是因为无法确切计算出与《教育法》相应的议案数。人大议案数据中有一个涉及“教育总体”的议案数，但是这个指标是否能很好地反映与《教育法》相关的议案动向值得商榷。如果只狭义地考虑标题中出现“教育法”的议案，范围又似乎太小了些。为了避免争议，对教育法不做讨论。

[6] 见于：全国人大教育科学文化卫生委员会关于第九届全国人大第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告. 2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过。

[7] 2002年以后又出现过大量关于教育经费投入的议案，但主要是针对农村义务教育经费保障的议题。

[8] 赫芬达尔—赫希曼指数，是一种测量产业集中度的综合指数。它是指一个行业中各市场竞争主体所占行业总收入或总资产百分比的平方和，用来计量市场份额的变化，即市场中厂商规模的离散度。赫芬达尔指数是产业市场集中度测量指标中较好的一个，是经济学界和政府管制部门使用较多的指标。

[9] 需要指出的是，当系统中个体数目有限时，HHI指数受个体数目影响较大。在80年代，全国人大教育类议案数量较少，平摊到各个省就更少；各省议案数量的占比随年份变化较大，因此计算出的HHI指数在这一时期里波动十分剧烈。