本文为云南省教育厅副厅长邹平在“省级教育财政的新问题、新挑战”分论坛上的主题发言。他介绍了云南教育发展的基本情况、2015年及“十二五”教育经费执行情况、云南“十三五”发展目标及面临的困难，并提出了解决问题的途径。
一、云南教育发展基本情况
（一）基本数据
截止2015年底，云南有各级各类学校31137所，在校学生总规模1351.57万人，教职工60.20万人，专任教师51.82万人。其中幼儿园6540所，在园幼儿129.40万人，学前教育三年毛入园率达63.82%；小学12413所，小学学龄儿童净入学率达99.68%；初中阶段学校1682所，在校生189.43万人，毛入学率达106.36%；九年义务教育巩固率为93.3%；普通高中学校465所，在校生达78.28万人；中等职业学校达415所，在校学生达59.79万人，高中阶段毛入学率达80.1%；高等学校71所，在校生86.94万人，高等教育毛入学率达30.2%；职业技术培训机构9489所，注册学生423.65万人；特殊教育学校60所，在校生2.33万人。
（二）存在问题
2015年云南与全国、四川、贵州主要教育指标对比
| 地区 | 学前三年毛入园率（%） | 义务教育均衡县数（个） | 高中阶段毛入学率（%） | 高中阶段普职比 | 高等教育毛入学率（%） |
| 全国 | 75 | 1302 | 87 | 1:0.7 | 40 |
| 云南 | 63.82 | 9 | 80.1 | 1:0.76 | 30.2 |
| 四川 | 76.88 | 90 | 89.2 | 1:0.75 | 34.34 |
| 贵州 | 80 | 19 | 86.1 | 1:0.89 | 31.2 |
以上数据表明，云南各级各类教育的基本指标与全国的平均水平都有一定的差距。
今年4月27号召开的国务院常务会议决定，要部署加快中西部教育发展补“短板”，夯实发展基础、促进社会公平。为此，云南省教育厅对全省教育情况做了比较全面的“补短板”的调研。调研的主要发现包括：云南省学前教育体量较小、义务教育发展不均、普通高中入学率不高、职业教育活力不足、高等教育内涵发展不够、民族教育发展滞后、特殊教育基础薄弱、教师队伍整体素质不强以及教育投入保障机制不健全等。具体表现在五个方面：
一是教育资源总量不足，供求矛盾比较突出。农村学前教育的“空白园”问题比较突出，城市“入园难”不同程度存在，学前双语教学发展滞后；义务教育办学条件达标率低，设施设备利用率不高，初中“大班额”现象比较突出；普通高中容纳能力有限，办学条件改善乏力，难以满足日益增长的生源需求；职业教育招生难，在学规模偏小，基础能力弱；特殊教育体系不健全，保障机制不完善，实现全纳教育的任务艰巨；民办教育总体规模较小，布局不合理（昆明的民办学校占全省总额的50%以上，昆明的民办高校占全省总额的90%），办学集中于学前教育；高等教育规模不够，综合实力不强，毛入学率提升难度比较大。
二是教育供给结构失衡，优质教育资源稀缺。学前教育公民办发展不协调，政府的主导作用有待加强。在学前教育机构数中，民办教育占比达65%，公办教育占比仅为35%。城市学前教育机构有80%属于民办，农村学前教育阶段20%是民办机构。义务教育资金投向主要面向农村中小学，城市资源配置调整势在必行，义务教育重大工程推进比较难，后勤保障机制不完善。高中阶段教育区域内差距大，普职发展失衡。高等教育资源配置效率有待提高，学科专业与产业结构适应性不够。
三是保障机制不健全，教育经费投入增长放缓。主要表现在：学前教育惠民政策覆盖面窄，建设项目推进困难；义务教育重大工程项目推进难度大，后勤保障机制不完善；高中阶段教育欠债多，稳定投入机制尚未形成；民办教育发展机制亟待理顺，整体实力不强。
四是师资统筹调整不够，教师执教能力有待提升。主要表现在：学前教育公办园编制未落实，幼儿教师培养急需加强；义务教育乡村教师队伍待遇偏低，部分学科师资紧缺；高中教育阶段师资力量不强，培养培训力度不够；特殊教育专任教师不足，发展保障能力不够；民办教师保障机制跟不上，教师队伍流动性大；高等教育高层次人才队伍不强，科研教学水平有待提升。
五是教育评价新机制不完善，质量持续提升乏力。表现在：学前教育质量监管不严，“小学化”倾向明显；义务教育控辍保学压力较大，整体教育质量有待提高；普通高中特色化发展不明，综合素质评价落实不力；职业教育未能聚焦产业发展，校企合作不紧密；高等教育课程专业设置不合理，学风教风有待加强。
总的来讲，教育是云南经济社会发展的短板，而职业教育和学前教育则是“短板中的短板”。
二、2015年及“十二五”教育经费执行情况
（一）2015年教育经费执行情况
1．收入情况
2015年，云南全省教育经费总收入是1049.1亿元，比2014年的920.8亿元增加了128.3亿元，增长了13.93%。（1）从经费收入结构来看，国家财政性教育经费达907.43亿元，占总收入的86.5%；公共财政预算教育拨款897.6亿元，占国家财政性教育经费的98.92%，占总收入的85.68%，表明国家财政性教育经费仍然是主渠道。（2）从实际经费看，基本建设经费比上年减少5.41亿元，减幅25.27%；教育费附加减少11.26亿元，减幅25.78%；土地出让金收益减少了1.78亿元，减幅50.86%；捐赠收入减少0.04亿元，减幅2.21%。在国家财政性教育经费增加的同时，民办学校中举办者投入增加2.63亿元，增加72.85%。
2．支出情况
2015年，云南全省教育经费总支出1053.06亿元，比2014年的908.66亿元增加144.40亿元，增长15.89%。其中，事业性支出1037.77亿元，占总支出的98.55%，其它支出15.28亿元，占总支出的1.45%。与前一年相比，2015年的增长因素包括：（1）各级各类学校、教育行政事业单位因分享国家改革红利，增加工资，工资福利支出比2014年增加了97.74亿元。（2）农村义务教育薄弱学校改造计划、教育信息化等项目推进，省、州市、县加大对教学设备的投入。这两年云南在教育信息化工程上花了50多亿，全省有17万个教室，其中有8万个教室都配了多媒体，都联了网，实现了校校通。（3）学生补贴标准提高，营养餐标准人均提高了1元，中职和普通高中国家助学金标准由年生均1500元提高到2000元。（4）加快发展现代高等职业教育，全省公办高等职业院校生均拨款达到8000元。
从结构看，学生资助占份额不小。2015年各级各类教育（义务教育阶段除外）资助学生130.4万人次，资助资金32.64亿元。另外，学生营养餐40亿元，寄宿生生活补助30.5亿元，总计达103.14亿元。
跟江苏等发达省份相比，云南省有一点不同的是，在总支出中，各级各类教育的学生资助支出经费占了103亿元，江苏、上海等发达省份每年可能拿几亿元、十几亿元就能解决好贫困问题，但在云南每年要花一百多亿元。如果把这一百多亿元的学生资助经费支出变成事业性投入的话，云南的教育发展也不会比江苏等发达省份差。
（二）“十二五”期间云南教育经费投入情况
1．收入情况
2011-2015年，全省教育经费总收入4400亿元，其中国家财政性经费3817亿元，占总收入的87%。高等教育收入755亿元，占总收入的17.16%；中等教育收入705亿元，占16.02%；义务教育收入2368亿元，占53.82%；学前教育收入195亿元，占4.43%；特殊教育收入11亿元，占0.25%；行政事业单位及其他收入366亿元，占8.32%。
2．支出情况
2011-2015年，全省教育经费总支出4344亿元。其中高等教育支出753亿元，占17.33%；中等教育支出683亿元，占15.72%；义务教育支出2355亿元，占54.21%；学前教育支出192亿元，占4.42%；特殊教育支出10亿元，占0.23%；行政事业单位及其他支出351亿元，占8.08%。
按个人和公用情况划分，工资福利支出1542亿元，占总支出的35.5%；对个人和家庭支出964亿元，占总支出的22.19%（个人部分占57.69%）；公用支出1838亿元，占总支出的42.31%。但是与实际需求相比，还有很大的缺口。尤其是州市县的配套难以足额按时到位，致使一些专项工程未能如愿按期推进。
三、云南“十三五”的发展目标及其面临的困难
（一）“十三五”目标及主要指标
云南“十三五”期间教育的发展目标是：通过教育的有效供给和结构优化，初步建立起更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的现代教育体系，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，人力资源水平明显提升。
具体来说，到2020年，基本普及学前教育，学前一年毛入园率达到95%，学前三年毛入园率达到85%以上；完成义务教育均衡发展目标，129个县（市、区）全部实现县域内义务教育基本均衡发展，九年义务教育巩固率达95%以上；普及高中阶段教育，高中阶段毛入学率达90%以上；普通高中和中等职业教育协调发展，基本建成中等、高等职业教育相互衔接贯通的现代职业教育体系，中等职业学校和普通高中招生规模大体相当；扩大高等教育规模，高等教育毛入学率达45%以上，畅通继续教育、终身教育通道，基本建成灵活开放的终身教育体系；主要劳动年龄人口平均受教育年限达到11年，其中受过高等教育的比例达20%，新增劳动力平均受教育年限达到13.5年，其中高中及以上文化程度达90%以上。
从云南的实际来看，扩大规模和提高质量缺一不可。云南要与全国同步实现现代化，面临的不只是质量的问题，还有规模的问题。2015年重庆高等教育毛入学率达37%，云南才30%。完成“十三五”规划，大概需要新增投入2312亿，其中学前教育要投入135亿元，义务教育阶段要投入1033亿元，普通高中要投入328亿元，中职要投入426亿元，高等教育增加326亿元。上述投入主要是用于扩大规模及设施条件建设和扶贫等。云南提出，要实现部分地区14年免费教育，高中生除了免除1800元的学费和教科书费以外，还要给予3000元的困难补助，压力是很大的。
（二）加快云南教育改革发展的途径与方式
1．围绕2020年与全国同步基本实现教育现代化的目标，实施九大工程
针对云南教育客观存在的短板，将主要实施九大工程。包括：学前教育“一村一幼”工程、义务教育均衡发展工程、普通高中扩容提质工程、现代职业教育体系建设工程、高等教育内涵建设工程、民族教育跨越发展工程、特殊教育全纳工程、云岭强师工程和教育治理能力提升工程。为此，要全面推进教育领域的综合改革，以获取改革红利，要扩大对教育的投入，解决质与量的问题。
2．需增加的投入
2020年云南全省在园幼儿将达161.68万人，将新增58.04万人，共需投入135.81亿元，用于乡镇以上新建和扩建幼儿园50.53亿元，行政村和自然村幼儿园39.2亿元，免学费38.32亿元，困难补助7.76亿元；义务教育阶段资金需求，在大体规模不变的条件下改善条件需要1033.04亿元；普通高中规划资金382.20亿元；中等职业教育规划资金426亿元；特殊教育规划资金9.73亿元；高等教育新增近45万人，需326亿元。总的规划投入为2312.78亿元。以上资金主要用于扩大规模、设施设备、困难补助以及基本达到标准化建设的要求。因为扶贫增加的投入，如14年免费教育等，既是新增的，又是必不可少的。
3．解决资金需求的途径与方式
在经济下行压力下，财政增收缓慢，大幅增加教育经费的难度较大。解决资金需求的途径与方式主要包括以下几种：
（1）通过正常途径增加投入
？ 国家财政性教育经费，从云南看，相当一部分靠中央一般性转移支付和专项转移支付；
？ 民办学校中举办者投入，这部分有一定的动力和投入需求；
？ 捐赠收入，占比较小；
？ 事业收入，通过调整学费标准实现。2016年起，云南民办学校收费实行自主定价，并向有关部门备案。收费标准一经确定，原则上至少执行三年。同时考虑公办学校提高学费标准，大体在25-30%；
？ 其他教育经费。
（2）其他途径，可以考虑：
？ 贷款（从金融机构），针对云南职业教育发展相对比较落后的情况，云南省从国开行贷款300亿元去提升能力，构建现代职业教育体系；
？ PPP模式，但实际操作困难，至今还未有一个项目落地；
？ 中外合作办学，但投资者往往更倾向于以冠名等无形资本投入，实际的现金流量很少；
？ 争取国债资金，但总量增加不多；
？ 产学研和科研成果产业化，在西部地区还有相当困难。
从以上分析看，从金融机构贷款可以在一定时期内实现教育经费的大幅增加，但还本付息压力很大，尤其是教育自身的还款能力弱，实际增加了各级政府今后年度的财政负担。
4．经济欠发达地区教育财政面临的困境
主要体现在：
（1）在经济下行压力下，财政增收困难，同时基数小，保持一定的增幅，实际增收少。
（2）公共需求激增带来压力，需要提供更多的公共产品。在政府购买服务领域，云南最近出台了一个教育评估的文件，计划培育和健全评估市场，其中的关键是培育好合格的评估机构。
（3）人民群众对接受良好教育的期盼，需要提供优质的教育服务。
（4）教育经费分配不合理的问题还存在。例如，由于没有部属高校，1949年以来云南省高等教育得到的中央财政投入粗略计算只有四五十亿元左右，其余所有的投入都靠云南本地，对于云南本级财政来说很困难。
（5）经济发展和管理不佳导致教育经费使用效率低下，难以产生应有的效益。一次调研发现，某县的三个自然村平均人口外出率达55-65%，每个村的适龄儿童只有两三个。村里修建的学校是很好的房子，有8间教室、厕所、食堂和教师住房，就是没有学生。同时，这个县还提出了要撤掉17个初中学校，可见已出现农村初中大量闲置。这些情况表明，前期的投入未达到预期的要求，失效了。
（6）城镇化进程加快，导致部分前期的教育投入失效，尤其是对校点的投入，同时城镇教育投入需求剧增。由于进城务工子女增多，城市要建更多的学校和校舍。一方面农村投了几十亿元，学生不在了；另一方面城市里则要花上百亿元投入。
（7）学生人数增加导致教师工资、学习补助增加，培训费用增加。
（8）扩大规模和提高质量要求增加财政投入。
（9）地方财政配套的刚性要求难以全部兑现，尤其在经济困难州市县。
（10）地方资金使用不规范，挪用和随意变动的情况较多。
5．解决问题的途径
为解决上述问题，有如下几条建议：
（1）确保国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标不动摇，并以监督和问责的方式加以保障。
（2）增加国家财政性教育经费，尤其是公共财政的预算安排。中央要加大对欠发达地区的投入（如义务教育阶段），增加一般性转移支付，且要明确一般性转移支付中教育的比例和实际额度。目前存在的困难是，中央一般性转移支付中教育数额和比例不明确，地方政府在分配时存在着较大的随意性。
（3）改变不合理的教育经费分配方式，对没有教育部直属高校的省份，除“一省一校”项目以外，还要增加投入。建议中央考虑各省高等教育的人数及其对国家整体教育的贡献，调整或适当增加对各个地方的高等教育财政投入；或除“一省一校”项目以外，有教育部直属高校的，由中央和省级财政按一定的比例拨钱。
（4）在现行的教育费附加、土地出让金的基础上，允许发行教育彩票。
（5）提高非义务教育阶段各类学校的收费标准。
（6）加强管理，尤其是精细化管理，提高教育经费的使用效益。要加强教育经费管理队伍建设，提高学校财务管理人员的业务素质和管理水平。
（7）扩大和优化教育的供给方式。
（8）事权和财权要保持一致性。
