芬兰义务教育由地方政府负责提供，中央政府管控，教育经费由地方政府和中央政府共同分担。普通高中教育的举办者主要是地方当局，高中阶段也属于免费教育。芬兰的高等教育机构主要分为大学和应用科技大学两大类。芬兰高校的公共经费由两大部分构成：（1）财政预算拨款（国家核心教育经费）和补充拨款（付费服务、捐赠、赞助等）；（2）公共科研/项目拨款 （竞争性科研经费）。
芬兰教育事权和财政支出责任划分
黄珍 周娟*
20世纪90年代芬兰实现地方分权后，教育主要由中央和地方两级分管，市具有很大的自治权[1]。教育经费主要由公共财政提供。根据2014年统计，芬兰总教育经费占财政预算的12.45%，占GDP的7.16%[2]。其中，0-6岁孩子的教育费用由公共财政和家庭共同分担（低收入家庭免费），其中家庭承担比例为总支出的14%。针对6岁孩子的学前教育、义务教育和普通高中阶段教育支出的99%由公共财政负担。中职教育的非公共财政经费占比稍高，但仍然低于5%。高等教育经费的主要来源也是公共财政。自2010年新《大学法》实施后，大学变更为独立法人，目前非公共财政经费约占高等教育总经费的1/3。总体来讲，非公共财政经费在芬兰整体教育支出中占比不到2.6%。
一、义务教育事权与财政支出责任划分
芬兰自1921年起实行全国义务教育。从学前教育、9年义务教育到高等教育均实行免费。义务教育（1-9年级）由地方政府负责提供，中央政府管控[3]。
义务教育从7岁开始，包括小学6年、初中3年。地方政府可独立举办学前和义务教育，或与其他地方机构合力举办，或从政府认证的教育提供方购买服务。98%的综合学校是市属综合学校，私立和国有综合学校占比不到2%，私立学校由公共财政负担[4]。目前芬兰拥有约3200所综合学校，其中包括大于900人的大规模学校，但总体而言45%的学校规模小于100人[5]。OECD 2013年的统计数据显示，芬兰1-6年级学生生均支出为8519美元，7-9年级学生生均支出为13312美元[6]。
地方政府有权征税以履行其举办教育的义务，教育经费由地方政府和中央政府共同分担。具体负担项目包含：适龄儿童的学费、书本费、营养餐，为居住地离学校大于5公里的学生给予交通补助及离学校30公里以上的学生提供免费住宿、为需要专门交通工具的特殊教育学生提供交通补助等。
2015年中央给地方用于基本服务的法定转移支付（statutory government transfer）占基础教育总支出的25%，地方政府可自行决定转移支付的使用。自2010年开始，根据《中央对地方基本服务转移支付法》的规定（1704/2009; laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta），由财政部直接负责中央政府对地方政府基本服务的法定转移支付，并规定具体的央地承担比例及计算方式，以确保地区间的均衡[7]。
具体而言，学前和义务教育的法定转移支付总量由各地方政府计算出的生均成本和其行政区域内登记的6-15岁学生总量决定。但根据不同行政区域内的年龄结构层次、未就业人员总量、海岛城市、是否为双语区域等因素设置相关增量。另外，人口密度小、就业机会少及萨米少数民族地区的转移支付比例相对较高。芬兰义务教育阶段，尤其是1-6年级阶段，大部分学生就近入学，极少部分家庭因特殊需求选择离家远的学校，对于选择在非居住地上学的学生，财政经费依照钱随生走支付。根据2013年数据显示，地方政府年收入的28%用于提供教育及文化服务[8]。
图1学前教育和基础教育经费情况[9]
二、特殊教育事权和财政支出责任
在芬兰，特殊教育并非根据学生的身体或其他残障划分，而根据学生学习困难程度将特殊教育干预分为三个阶段：基本干预、加强干预和特殊干预。其中，基本干预和加强干预均在普通综合学校进行，由地方政府承担相关经费，政府对于特殊需要学生的生均拨款根据学困情况成比例增加[10]。
特殊干预主要发生在非普通综合学校。其中，含6个国有的特殊学校专门针对视听障碍或其他身体残疾的学生，为其他学校暂时转入的学生提供教育和住宿。这6个学校同时作为国家发展服务中心，为其所在行政区域内的政府及学校提供支持和建议。另外，还有6个国有改革学校（state-owned reform schools）为精神障碍及其他疾病的学生提供保护和教育。对于忍受病痛的学生，需要在医院或社区之家（community home）接受照顾，由社区之家的学校负责教育。对于在社区之家接受教育的非当地籍学生经费，由学生本籍政府承担[11]。
三、高中及中职教育事权及财政支出责任
芬兰的普通教育和职业教育从高中阶段开始分流。义务教育完成后，学生可选择普通高中教育、职业高中教育及非高等教育的继续教育。其中高中和职业高中教育各三年。根据2014年的数据显示，中学毕业生约50.8%选择就读普通高中、40.3%选择职业高中、8.9%选择不升学，其中2%中学毕业生选择复读一年[12]。
1. 高中及中职教育事权
普通高级中等教育机构包括普通高中、成人普高和其他教育机构（upper secondary schools, upper secondary schools for adult, and other educational institutions）[13]。普通高级中等教育的许可证由教育部授予地方当局、联合市政当局、已注册的协会或基金会。普通高中教育的举办者主要是地方当局（87%），此外，也有部分由私人组织（8%）和中央政府（2%）提供（2008年）。教育部还授予一些高中特殊的教育任务[14]。约有4%的学生在私立机构就读[15]。从教育举办者来看，地方当局为主要举办者，其提供的学校数量为391所（公立）；其次是私立机构，提供了38所；中央政府、联合市政当局和奥兰群岛（Aland islands）共计提供20所[16]。
职业高级中等教育机构包括职业高中、成人职高、成人职教中心和其他教育机构（Vocational institutions, adult education centers and other educational institutions）[17]。职业教育机构大多数属于市政当局、联合市政当局及中央（60%），其次是私立组织或基金会（40%）。在私立职业机构中就读的学生约20%（2010年）[18]。2008年芬兰开始实施职业机构战略（The strategy for vocational institutions）[19]，政府鼓励小的VET举办者加入地区、地方或其他实力更强的、覆盖更多职业领域的实体进行整合办学，以加强其教育服务能力[20]。2008年，职业高级中等教育与培训的举办者主要是私立机构（51.5%），其次是地方当局（44.9%）[21]。芬兰大多数私立学校是由公共财政资助的，且处于公共监管之下。因此，它们遵循FNBC确定的国家核心课程安排、教育质量要求和结业资格指导。教育部授权私立教育机构办学许可证。教育举办者可依据《教育和文化财政法》依法获得财政资助。给予私立机构财政资助的原则和标准与公立机构相同；给予就读于私立机构学生福利的原则和标准也与公立机构的学生相同。
2. 学生资助
芬兰高中和职业高中教育均实行免费，但学生需要支付少量的费用，包括教科书费、工作服费、其他材料费（textbooks, work clothes and other materials）[22]。此外，学生需要支付医疗服务费，参加大学入学考试的学生还需要支付基本费（a basic fee）以及每个科目的考试费（a fee per each subject）[23]。只要在全日制高中或中学就读超过两个连续自然月的高中生，均有资格享受政府资助。
在普通高中或职业机构中连续就读至少两个月、取得学术上的进步且确实需要财政资助的全职学生，均可获得学生资助。学生资助[24]的主要形式包括助学金（study grants）、住宿补助金（housing supplements）、政府担保的学生贷款（government guarantees for student loans）。前两种是政府资助的福利，按月拨付到学生的银行账户，无需偿还。但助学金是要交税的。如果学生获得政府贷款担保的资格，可以自行选择一家银行贷款，贷款由银行拨付[25]。
3. 其他福利
普通和职业高级中等教育学生都可以获得免费校餐；如果教育举办者安排了学生宿舍，可以住宿舍。如果不住校，家和学校的距离超过10公里，则每月可获得至少54欧元的交通补助。
学徒培训的理论学习期间雇主不支付报酬，但学生可以获得国家负担的每日津贴、家庭津贴，以及交通和住宿补贴。
四、高等教育事权及财政支出责任
芬兰的高等教育机构主要分为大学和应用科技大学两大类。大学负责普通高等教育，应用科技大学负责高等职业教育。自2009年至2014年，芬兰高等教育机构数量由原来的48所经合并后变为38所，包括14所大学和24所应用科技大学，以及6个大学中心（为没有大学的地区提供高等教育服务）[26]。
2010年芬兰开始实施新的《大学法》，大学的性质由国有变更为独立法人——以自治公共机构或私立基金会等形式体现。大学因此获得更大的财政自治权，可以更灵活地获取各种外部经费和使用资本和财政资产（the capital and financial assets）。改革前，大学是从政府租用教学楼；改革后，大学可以拥有自己的公司，并可将自己在公司所占的股份作为担保在资本市场贷款。此外，大学人事转由各学校独立负责，即取消大学教师的公务员身份。根据《大学法》的规定，大学董事会校外代表占比不得少于40%，大学的公共受托责任也得到增强[27]。
应用科技大学自2011年开始经历了两次改革，最新的《应用科技大学法》于2015年1月起实施。应用科技大学自此变更为独立法律实体，其核心财政经费的支持主体也由地方政府上移到中央政府。目前，芬兰的24所应用科技大学是以非营利有限公司的形式注册的[28]。
芬兰高校的公共经费由两大部分构成：（1）财政预算拨款（国家核心教育经费）和补充拨款（付费服务、捐赠、赞助等）；（2）公共科研/项目拨款（竞争性科研经费）。其中，国家核心拨款（即国家直接拨付到高校的资金）占高校总经费的64%[29]。核心教育经费总量主要是基于绩效进行计算，经费拨付是由绩效产出而非协定的目标和总量决定的；大学的核心拨款总量的75%是基于绩效指标，而应用科技大学则是100%基于绩效指标。例如，2015年高校的经费是根据2011-2013年高校的平均绩效在2014年计算出来的。这种事后交易模式加强了拨款与绩效的关联。高校每年可获得经费按年计算，但按月拨付[30]。关于绩效考核指标及操作，具体来讲，国会通过芬兰政府纲要报告提出教育科研发展目标并做出预算决定高校可获得的经费总量（如2015年应用科技大学改革）。具体操作由芬兰教育与文化部通过与高校协商达成绩效协议，负责管控和拨款（国家核心教育经费），以及制定具体的拨款模式。
芬兰政府早在1994年便引入了高等教育绩效协议，2013-2016年的绩效协议，共含四个结构项：
（1）高等教育整体目标：与高校座谈达成的口头目标；高校法定责任，结构性发展、质量、竞争力、效率、国际化、师生反馈、活动的生产率及成本效率；
（2）高校的使命、地位及办学重点；
（3）核心发展评估：每个高校评估1-5个与高等教育机构战略相关的项目；
（4）拨款：核心及项目拨款，监督及评估。
公共科研经费（竞争性科研经费）是高校经费收入的一个重要部分，对于提升其影响力和质量尤为重要。下文将详细介绍大学和应用科技大学核心教育经费和竞争性科研经费的具体计算和拨付方式。
（一）核心教育经费
1. 大学核心教育经费
大学核心教育经费是基于绩效的公式拨款，目前使用的是2013年调整后的公式（见图2），相较2010-2012年的拨款公式，新公式更强调质量、效率和国际化。拨款公式主要由三大部分组成：教育、科研和其他教育科学政策目标。对于大学而言，与国家教育和科技政策目标保持一致是非常重要的，此项经费占比25%。其中，大学战略发展占比10%；学科发展占比8%；履行国家责任占比7%。[31]
在绩效协议签订前，大学各自与教育文化部协商其绩效目标。协议包含大学各自的目标，其中包含一些可量化的数字，比如各自承担的学生培养人数等。例如：在2013-2016年的协议里，大学总体目标为：培养14200名本科生，15023名研究生，1635名博士生，8950名国际生，11950名交换生（入芬兰或出芬兰大于3个月学习时间的学生）[32]。
2013-2016大学绩效考核指标为：
图2芬兰大学核心拨款方式（2013后使用）
2. 应用科技大学核心教育经费
2014年以前，应用科技大学的经费由中央和地方政府共同分担。中央政府拨款主要由生均拨款（基于生均人头费）、项目拨款和绩效拨款组成。生均拨款额度由其专业决定。但地方承担的经费中70%是中央政府转移支付。2014年以后，作为应用科技大学改革的一部分，其经费提供方上移到中央财政，国家核心教育经费的拨款模式也改为基于绩效的公式拨款。其中，教育模块占比85%、科研占比15%和其他战略性发展（项目拨款）。拨款指标涵盖授予的学位数、学生进步、科研产量和外部科研经费（含芬兰科学院和经济与就业部下的TEKES拨款）、合同收入和国际化水平（学生出入境流动）。下图展示了应用科技大学自2014年起实施的核心拨款模式。
图3芬兰应用科技大学核心拨款方式（自2014年后使用）
（二）高校公共研发经费
除国家核心拨款外，研发经费也是高校经费收入的重要构成部分。除大学额外申请的研发经费外（详见图表），芬兰2017年公共科研经费（高校可申请）占GDP的0.82%，相较2016年减少4800万欧元[33]。其中，约60%是由芬兰教育部下属的芬兰科学院（Academy of Finland）提供的竞争性科研经费；约30%是芬兰经济和就业部下属的创新基金机构（Tekes）提供的研发基金；其他经费则是由欧盟或其他组织和个体提供的科研经费。值得关注的是，相较往年，教育部下属的芬兰科学院管控的科研经费比例近几年有较大幅度上升。
表1 2016年研发方面的国家预算支出[34]
（三）学生资助
每一位拥有芬兰国籍和部分非芬兰国籍的学生都可以申请芬兰福利保障系统Kela的四类资助：（1）学习补助；（2）租房/住房补贴；（3）政府担保的学生贷款；（4）高等教育学生贷款补贴。Kela会根据学生自身的收入、所在家庭收入和是否跟父母合住等情况决定资助比例。对于高等教育阶段的学生每个月学习补助约为300欧元，住房补助大概覆盖房租的80%；政府担保的学生贷款每月额度为400欧元；若学生在规定期限内完成高等教育，可申请学生贷款补贴，Kela最高可帮学生偿还1/3的学生贷款。学生资助额度根据学生所在学校类型会有差别，但资助额度跟学生所学专业不相关。
实习/实训作为高校学生职前教育的重要部分，其资助形式因地方政府或学校不同而有很大差别。但总体而言，高校学生拥有多种实习资金补助申请渠道，补助额度因个人的实习地点、时长、项目等因素影响而存在很多差异。学校学生就业中心、学生会、地方政府的补助项目、芬兰政府和NGO、欧盟及国际交流与实习相关组织等都为其提供相应的经费支持。资助额度可覆盖实习期间基本开销，很多时候高于基本开销。
*作者简介：黄珍、周娟，北京大学中国教育财政科学研究所科研助理。
[1]Organization of the Education System in Finland, 2009/2010.
[2]Education and Literacy, Finland,http://uis.unesco.org/en/country/FI.
[3]http://ncee.org/what-we-do/center-on-international-education-benchmarking/top-performing-countries/finland-overview/finland-system-and-school-organization/.
[4] http://www.oph.fi/koulutus_ja_tutkinnot/perusopetus.
[5]Organization of the Education System in Finland, 2009/2010.
[6]https://data.oecd.org/eduresource/education-spending.htm.
[7]https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/index.php/Finland:Fundamental_Principles_and_National_Policies.
[8]Local Public Finance and Municipal Reform in Finland.
[9]Funding in Pre-primary and Basic Education Supports Equity and Equality.
[10]https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/index.php/Finland:Separate_Special_Education_Needs_Provision_in_Early_Childhood_and_School_Education.
[11]https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/index.php/Finland:Separate_Special_Education_Needs_Provision_in_Early_Childhood_and_School_Education.
[12]Statistics Finland 2014.
[13]Finnish National Board of Education. Vocational education and training in Finland, 2010.
Matti Kyr？.Vocational education and training in Finland, short description, 2006.
[14]European Commission. Organisation of the education system in Finland, 2009/2010.p.74.
Matti Kyr？.Vocational education and training in Finland, short description, 2006.p.23.
[15]European Commission. Organisation of the education system in Finland, 2009/2010.p.35.
[16]European Commission. Organisation of the education system in Finland, 2009/2010.p.96.
[17]Finnish National Board of Education. Vocational education and training in Finland, 2010.
Matti Kyr？.Vocational education and training in Finland, short description, 2006.
[18]Cedefop. Finland vocational education and training in Europe, 2012.p.20.
http://www.minedu.fi/OPM/Koulutus/ammatillinen_koulutus/hallinto_ohjaus_ja_rahoitus/?lang=en.
[19]The Development plan for education and research 2007-2012.
[20]Cedefop. Finland vocational education and training in Europe, 2012.p.20.
http://www.minedu.fi/OPM/Koulutus/ammatillinen_koulutus/hallinto_ohjaus_ja_rahoitus/?lang=en.
[21]European Commission. Organisation of the education system in Finland, 2009/2010.p.98.
[22]Matti Kyr？.Vocational education and training in Finland, short description, 2006.p.23.
[23]European Commission. Organisation of the education system in Finland, 2009/2010.p.77.
[24]http://www.minedu.fi/OPM/Koulutus/koulutuspolitiikka/rahoitus/?lang=en.
[25]Cedefop. Finland vocational education and training in Europe, 2012.p.38.
European Commission. Organisation of the education system in Finland, 2009/2010.p.77.
[26]Finish University Act, 2 558/2009, amended 315/2011. 932/2014.
[27] Reports of the Ministry of Education and Culture, Finland 2015:11, Towards a future proof of system for higher education and research in Finland, p.6-8.
[28] Polytechnics Act.
[29]http://www.minedu.fi/OPM/Koulutus/yliopistokoulutus/hallinto_ohjaus_ja_rahoitus/?lang=en.
[30]Performance-based-funding and Performance-agreements in Fourteen Higher Education Systems,p.64.
[31]Performance-based-funding and Performance-agreements in Fourteen Higher Education Systems,p.66.
[32]Local Public Finance and Municipal Reform in Finland,p.69.
[33]Government R&D Funding Decreases Further in the Budget for 2017, http://www.stat.fi/til/tkker/2017/tkker_2017_2017-02-23_tie_001_en.html.
[34]http://www.stat.fi/til/tkker/2016/tkker_2016_2016-02-25_tie_001_en.html.
