2018年11月25日，北京大学中国教育财政科学研究所在南京师范大学组织召开了“学前教育质量、成本与财政投入政策”专题研讨会。参加主题发言的专家包括西北师范大学教育学院郑名教授、四川师范大学教育科学学院鄢超云教授等，会议还就2018年11月15日中共中央、国务院出台的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》）组织了圆桌论坛。
2018年11月25日，北京大学中国教育财政科学研究所在南京师范大学组织召开了“学前教育质量、成本与财政投入政策”专题研讨会。这是“第四届中国教育财政学术研讨会暨2018年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”的分论坛之一。会议由南京师范大学江苏省教育财政科学研究所和南京师范大学教师教育学院承办。参加主题发言的专家包括西北师范大学教育学院郑名教授、四川师范大学教育科学学院鄢超云教授、华中师范大学教育学部龚欣副教授、浙江师范大学国际儿童研究院秦金亮教授、浙江师范大学杭州幼儿师范学院李克建教授、上海儿童医学中心助理研究员张云婷、国务院发展研究中心社会发展研究部佘宇副研究员、北京大学中国教育财政科学研究所宋映泉副研究员、山东省滕州市教育系统会计结算中心庞金良主任、南京师范大学金陵女子学院柏檀副教授、广州市教育研究院刘霞副研究员、南京师范大学教育科学学院刘颖博士等。除了主题发言，会议还就2018年11月15日中共中央、国务院出台的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》）组织了圆桌论坛。南京师范大学学前教育政策研究中心王海英教授、浙江大学教育学院吴华教授、河北省邯郸学院大名分院校长助理邢章秀与鄢超云教授、秦金亮教授、柏檀副教授等与会者参加了讨论。
本文就会议主要内容和观点进行综述，与读者共享。
一、学前教育入园机会、质量、财政投入与成本核算
（一）城市“入园难”问题依然突出
与会者认为尽管近年来全国学前三年毛入园率有了大大提升，但城市“入园难”和“入园贵”问题依然突出。郑名教授以甘肃省为例，指出了城市的“入园难”“入园贵”问题。甘肃省2009-2017年新建幼儿园数6576所，2017年学前三年毛入园率已经高达91.4%，比全国学前三年毛入园率高13%（79.4%），但是城市的“入园难”“入园贵”问题依然存在。主要体现在以下几个方面：首先，“入园难”反映了城市学前教育资源严重不足，2017年甘肃省共7122所幼儿园，其中农村5875所、城市1227所，城市幼儿园仅占17%。其次，“入园难”反映了城市公办学前教育资源严重不足，2017年甘肃省全省民办幼儿园占35%，公办幼儿园占65%，其中城市中公办幼儿园只占17%，城市公共学前教育体系基本以民办幼儿园为主体。同时，“入园难”反映了优质学前教育资源不足，在7122所幼儿园中，省级示范园仅69所，占比0.96%。此外，“入园贵”反映了城市的普惠率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数）低，全省普惠率达85%，其中有33个贫困县达到100%，而省会城市的普惠率最低。
城市“入园难”问题在其他地区同样存在。比如，刘霞通过在广州市不同区域不同类型幼儿园抽取来自不同社会经济地位28，468名幼儿家长进行问卷和访谈调研，发现“入园难”问题依旧存在，高达45.0%的家长认为存在“入园难”，受访者对优质幼儿园“入园难”的感受更加强烈。
（二）不同维度下的学前教育质量
1．建立农村学前教育质量的农村视角
农村学前教育是学前教育的最短板。如何正确评价并提升农村幼儿园发展水平，来自城市的研究者们需要一个农村视角。鄢超云教授提出发展农村学前教育要有农村的视角，而不是跟着城市的标准走。做学前教育研究要更多地基于农村幼儿、家长、教师、幼儿园的视角和立场去思考问题，而不仅仅是批判的视角。佘宇副研究员也认为农村幼儿园普遍发展水平较低，在设施设备方面存在诸多的安全隐患，需要得到关注，并进行干预。
2．关注学前教育教师队伍问题
幼儿园教师队伍是学前教育质量最重要的影响因素。龚欣副教授在我国东部、西部各选取了一个贫困县，整群抽样64所幼儿园共397位幼儿教师，对贫困地区农村幼儿教育的流动意向现状、原因和对策进行了研究和分析。研究发现，幼儿园教师流动意向呈以下基本特征：（1）29.7%的幼儿园教师具有流动的意向，其中有17.6%倾向于职业内流动，12.1%倾向于职业外流动。公办幼儿园转岗教师职业外流动意向明显，民办幼儿园教师的职业内、外流动意向都偏高；（2）男性教师更希望“逃离”幼儿园教师职业；年龄越小的教师职业内流动意向越强烈；新教师具有更强的职业内流动意向；（3）56.42%的幼儿教师愿意有机会去当中小学老师；（4）职业内流动的教师希望去到更好的幼儿园，职业外流动的教师有62.5%更希望到县城及以上的地方工作。
秦金亮教授认为教师频繁流动直接影响幼儿的安全感，从而影响师幼互动、游戏指导质量。秦金亮教授通过研究不同办园体制幼儿园的幼儿教师特征差异，在公民办幼儿园配对抽样64名园长、138名主班教师进行分析，发现公民办教师差异不仅是工资待遇的问题，更重要的是公民办幼儿园管理体制的差异，即幼儿园是否让教师作为主人翁的角色在参与工作。秦金亮提出要改进教师薪酬设计与工作设计，要重视直接薪酬梯度，更应重视间接薪酬，重视激励因素，更应重视保健因素。
3．监测儿童发展水平
如何从人群层面去监测和跟踪某个地区或者国家儿童发展水平是一项具有重要意义同时也具有挑战的工作。据张云婷助理研究员介绍，上海儿童医学研究中心在2015年开始建立儿童早期发展人群监测体系，通过监测可以识别儿童是不是得到了早期发展的机会，对于发展障碍儿童尽早进行干预，同时可以评估区域儿童早期发展整体的水平。
什么样的项目改善幼儿园质量，同时也促进儿童发展？李克建教授分享了对某国际机构在中国西部某贫困县开展的幼儿园干预项目跟踪调研的初步发现。这是一个关于通过教师培训和投放玩教具的干预方式对儿童发展影响的评估项目。该研究通过项目干预，项目幼儿园学习环境与非项目园相比有显著的变化同时师幼互动的子维度中关于尊重幼儿、课堂效率的反馈质量有显著变化；然而，该项目在儿童发展的指标上似乎没有显著的影响，其中的原因还值得进一步探讨。
学术界把学前教育质量通常分为结构性质量（班级规模、幼职比/幼师比、教师资质与培训、教师收入、生均建筑面积、生均户外活动面积、生均经费）、过程性质量（环境和师幼互动）和结果性质量（儿童发展水平，包括儿童认知、社会情感、运动、语言及前阅读、卫生/健康等），三个质量维度之间的关系值得深入探讨。宋映泉副研究员介绍了一个关于学前教育结构性质量与儿童发展的初步研究。他带领的课题组在某个国家级贫困县抽取了62所样本幼儿园，对幼儿园环境质量和师幼互动水平进行了测量，并通过亚太儿童发展水平量表一对一测量的方式测查了1135名儿童的发展水平。研究初步发现：结构性质量（例如幼职比、生均户外活动面积、园长培训人次等）与儿童发展似乎没有显著的相关关系，而教师培训与儿童发展显著正相关。
（三）学前教育财政投入与成本核算
政府为什么需要投入学前教育？人们往往从学前教育具有准公共品的角度进行分析。柏檀副教授以微观经济学中的“外部性”理论为分析工具，考察政府投入学前教育的必要性以及投入方式的选择。从“外部性”视角理解学前教育财政投入，就是政府以财政补贴的方式对学前教育的正“外部性”进行“内部化”，以提高学前教育服务的供给效率。
刘霞副研究员从学前教育需求侧角度分析政府学前教育财政投入问题。她的调查研究数据显示，广州市“入园贵”总体不明显。仅有7.4%的家长表示“费用过高，难以承受”，广州户籍、家庭经济水平和学历越高，入园贵的感受越弱；幼儿家长对政府投入学前教育的满意度总体不高，广州户籍的收入和学历越高的越不满意。
刘颖博士通过省级统计数据分析城乡学前教育财政投入的公平性。刘颖通过分析2011-2016年《中国教育经费统计年鉴》以及2009-2015年通过问卷收集的数据，分别计算农村幼儿生均预算内学前教育支出与城乡生均预算内学前教育支出的比例和农村幼儿生均财政性学前教育经费与城镇生均财政性学前教育的比例，发现财政性学前教育经费城乡均衡配置有所改善，但是学前教育财政投入仍存在明显的城市倾向，乡村成为发展的洼地。
庞金良主任分享了信息化下的学前教育成本核算和经费功能支出探索。山东省滕州市教育局开展了教育费用功能核算工作，研发了信息化下的集财务核算、固定资产管理、存货管理于一体的综合信息系统，核算幼儿园的办学成本，既提高了工作效率、又减轻了工作量。
二、关于《意见》的讨论
针对近年来学前教育出现的入园难、入园贵、发展不平衡不充分等一系列问题，中共中央、国务院发布了《意见》。这也是新中国成立以来，第一个以中共中央、国务院名义印发的关于学前教育工作的文件，对新时代学前教育的深化改革和规范发展作出了重大决策部署，与会者对《意见》的出台对学前教育发展可能产生的影响进行了激烈的讨论。
（一）关于民办园的“过度逐利”
《意见》在规范发展民办园的要求中第二十四条提出要“遏制过度逐利行为”。如何定义“过度逐利”？什么样的幼儿园“过度逐利”？多大比例的幼儿园“过度逐利”？与会者对此提出了不同看法。有人认为，民办幼儿园中少部分极高收费的幼儿园过度逐利，这些幼儿园造成了较大社会影响；有人认为，“过度逐利”不是特指高收费，是收费远远高于成本；也有人认为，某些上市公司大量收购幼教产业，获取极高的利润。同时，也有意见认为如果认为某些民办园是过度逐利的，从需求角度看，这些民办园是不可能生存的。
关于民办园的“过度逐利”行为，有与会者提出低收费逐利比高收费逐利会造成更加不良的影响，很多民办低收费幼儿园无法保证基本的保教质量，进而对幼儿身心造成了深度的伤害。
有与会者认为，《意见》旨在有效遏制盲目扩张和“过度逐利”的乱象，对社会资本在学前教育领域过度逐利的行为作出了限制性规定和规范性要求。政府希望通过政策引导规范民办幼儿园的发展，促进民办学前教育规范发展，鼓励营利性幼儿园提供更多的优质民办园，鼓励教育家办教育，而不是资本家办教育。
（二）关于学前教育“普惠性”及“营利性”分类
《意见》对学前教育公益普惠属性给予高度重视。应该增加政府的公共财政投入，增加供给，加大公办园和普惠性民办园的建设，解决孩子入园难的问题。有与会者认为：什么是普惠性幼儿园？什么是非营利幼儿园？这些都是需要进一步澄清的概念。比如，公办园一定是普惠性幼儿园吗？某些优质低价的公办园可能不能算作普惠园；营利性幼儿园一定不是普惠性幼儿园吗？某些低收费民办幼儿园服务于弱势群体也许可以认定为普惠性幼儿园？有与会者认为，目前学前教育领域有效地推动公平和提升效益最好的办法就是利用市场的方法，因为只有市场才能够让每一个人的真实需求得到显现。还有与会者认为，与学前教育的公益普惠相比，学前教育的提供与幼儿发展的适切性可能更重要，学前教育提供要多样化，才能满足孩子的需求。
（三）关于对学前教育供给、质量、价格和公平的长期影响
有与会者提出，《意见》将如何影响未来学前教育的整体供给、质量、价格、成本分担以及公平性值得进行理论探讨和实证研究。也有与会者提出，讨论建立兼顾公平和效益的政策设计原则至关重要。与会者认为最好的办法就是教育凭证制度，完全放开市场准入，然后通过教育凭证，实现从实物形态的公平到价值形态的公平的转向。但是教育凭证制度是否适合我国学前教育发展，还需要进一步研究。
三、总结
本次会议与会专家就学前教育入园机会、质量、财政投入与成本核算方法等主题进行了分享，并对《意见》的理解和可能影响进行了初步讨论。本次会议形成了如下观点：
第一，近年来，尽管我国学前教育入园规模大幅度增加，学前三年毛入园率显著提高，整体“入园难”有所缓解，但结构性“入园难”问题仍然值得关注。特别是城市“入园难”问题依然突出，尤其是优质低价公办园的需求仍然得不到满足。
第二，质量是学前教育发展的永恒主题，应该从多个维度考察学前教育的质量。比如，对于农村学前教育需要独特的农村视角；关注幼儿园教师的高流动性和影响因素；如何从教师薪酬制度设计的角度改变教师因身份上的差异（是否有编制、是否公办教师等）带来的高频率的教师流失，这是提高学前教育质量的重要手段；从人群层面监测区域性儿童发展水平具有重要政策意义，监测干预项目对儿童发展的影响，探讨结构性（投入性）质量因素与儿童发展水平，都是关于学前教育质量的重要方面。
第三，政府在学前教育发展中承担何种角色以及如何进行成本核算都需要进行深入的理论探讨和严谨的实证研究。
第四，关于中共中央、国务院出台的《意见》，其中的一些关键概念（比如普惠性幼儿园、过度逐利等）还需要科学的分析和操作性定义，有关措施对学前教育在入园机会、质量、成本分担以及公平性等方面的长期影响也还需要理论、历史和实证的检验。
