我国普通高中教育经费收支情况分析

钟未平 关可心 张东辉[*]

普通高中教育[①]是国民教育体系的重要组成部分，在人才培养中起着承上启下的关键作用。办好普通高中教育，对于巩固义务教育普及成果、增强高等教育发展后劲、进一步提高国民整体素质具有重要意义。党的十八大以来，通过实施高中阶段教育普及攻坚计划，普通高中办学资源得到显著扩大，但是，有些县域普通高中还面临生源和教师流失比较严重、基础条件相对薄弱、教育质量有待提高等突出问题。为整体提升普通高中办学水平，更好适应高考综合改革和普通高中育人方式改革，全面提高普通高中教育质量，2019年，国务院办公厅印发了《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》（国办发〔2019〕29号），要求各地完善普通高中建设经费投入机制，科学核定普通高中培养成本，健全生均公用经费拨款制度等。2021年，教育部等9部门联合出台了《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》（教基〔2021〕8号），明确提出“各地要进一步加大普通高中教育投入力度，并向县域普通高中倾斜，建立完善生均公用经费标准和学费标准定期动态调整机制，适时提高普通高中生均公用经费水平”等要求，为普通高中尤其是县域普通高中发展提供了制度保障。

近年来，中央财政通过改善普通高中学校办学条件补助资金等，支持普通高中学校校舍改扩建，扩大教育资源，优化校舍功能，配置图书和教学仪器设备，以及体育运动场等附属设施建设。要求省级财政、教育部门要切实发挥省级统筹作用，合理安排中央补助资金和自有财力，区分轻重缓急科学分配资金，加大对困难地区和薄弱环节的支持力度，加快补齐县域普通高中短板，支持普通高中多样化发展。2019年普通高中国家财政性教育经费已经达到4209亿元，在普通高中教育总经费中的占比超过80%。上述政策的实施，对提高普通高中教育经费投入水平，优化普通高中教育经费支出结构起到积极作用。为进一步探究我国普通高中教育经费投入和支出特点，本报告将对我国普通高中教育经费收支情况进行分析。

一、我国普通高中教育经费收支水平分析

本部分主要根据经合组织（OECD）统计数据对不同国家普通高中生均教育经费指数进行比较，并根据2017—2020年《中国教育经费统计年鉴》和《全国教育经费执行情况统计公告》，分析我国普通高中教育经费变化情况。

（一）2017—2020年不同国家普通高中生均教育经费指数比较

生均教育经费指数是生均教育经费与人均国民生产总值之比，旨在衡量一个国家或地区教育投入的充足程度及其与经济发展水平的适应度。作为一个相对性的衡量标准，该指数实现了教育经费在不同经济背景的国家之间的比较。计算生均教育经费指数的方法涉及两个关键要素：一是生均教育经费，二是人均国民生产总值。OECD统计数据中，人均国民生产总值作为一个基数，通常由各国的统计机构提供。生均教育经费显示了每个学生平均享有的教育经费，分子包括所有类型的教育支出，涵盖从政府到私人、从学费到捐赠的所有经费来源，分母则是所有公立和私立教育机构的全日制学生数。我国生均教育经费指数根据《中国教育经费统计年鉴》中各级各类教育机构教育经费支出明细（全国）表中普通高中合计数据、教育部教育统计数据中各级各类学历教育学生情况表中的普通高中在校生数，以及国家统计局提供的人均国民生产总值计算。对2017—2020年OECD部分国家普通高中生均教育经费指数进行比较，结果如表1所示。

表1 2017—2020年部分OECD国家普通高中生均教育经费指数（%）

注：除中国外其他国家数据来源于OECD统计数据，含所有公立私立机构、所有来源的支出。Educational Finance Indicators: Indicator C1: Total expenditure on educational institutions per full-time equivalent student relative to GDP per capita.

2017—2019年，OECD国家平均普通高中生均教育经费指数保持稳定，比例为23%，2020年增长到24%。具体到部分国家来看，变化波动也较小。其中，澳大利亚和德国呈现逐年增长的趋势，澳大利亚从28%上升到30%，德国从24%上升到28%。芬兰、法国在2017—2019年三年中保持稳定，分别为18%和31% ，到2020年各上升1个百分点，分别为19%和32%。美国2017年和2018年的数据缺失，2019年和2020年为26%。瑞典和英国一直保持稳定，分别为22%、30%。中国在2017年为25%，2018年上升至30%后保持不变。

（二）2007—2020年全国普通高中教育经费变化情况

2007—2020年，全国普通高中的教育经费收入（普通高中教育经费收入、国家财政性教育经费）和生均支出（生均一般公共预算内教育经费支出、生均一般公共预算内公用经费支出）总体呈上升趋势。

普通高中教育经费收入（数据经过消费者物价指数平减处理）由2007年的1393.5亿元增长至2020年的3994.3亿元，年均增幅8.44%，但占全国教育经费总收入比例整体呈下降趋势。2007—2010年降幅相对较大，从11.5%下降至10.2%，2011年后变化相对平稳，维持在10.0%—10.6%之间，2016年起缓慢回升。见图1。

图1 普通高中教育经费收入及其占教育总经费的比例

数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》，且以2007年为基期进行了CPI价格平减处理。

国家财政性教育经费是普通高中教育经费收入的主要来源。普通高中（包括公办、民办）教育经费收入包括国家财政性教育经费、民办学校中举办者投入、事业收入、捐赠收入及其他教育经费。总体而言，2007—2020年，普通高中教育经费收入中国家财政性教育经费占比逐渐提高，来自民办学校中举办者投入和事业收入的非财政性教育经费占比则逐渐下降。具体来看，2007—2017年，普通高中国家财政性教育经费占比由57.0%提升到82.5%，2018—2020年，该占比小幅下降至81.9%。2007—2020年，民办学校举办者投入占比从1.1%下降至0.7%，2012年占比最低，为0.3%。事业收入占比则从2007年的37.7%下降至2020年的16.0%。见表2。

表2 2007-2020年普通高中教育经费来源结构（%）

年份	国家财政性教育经费	非财政性教育经费			其他
			民办学校中举办者投入	事业收入（学费）
2007	57.0	38.8	1.1	37.7	4.2
2008	60.0	36.2	0.6	35.6	3.8
2009	62.3	33.6	0.4	33.2	4.1
2010	66.0	31.0	0.5	30.5	3.0
2011	72.2	25.3	0.3	25.0	2.5
2012	77.3	20.5	0.3	20.2	2.2
2013	77.5	20.6	0.4	20.2	1.9
2014	78.0	20.1	0.4	19.7	1.9
2015	80.6	17.5	0.6	16.9	1.9
2016	81.6	16.5	0.5	16.0	1.9
2017	82.5	15.7	0.5	15.2	1.8
2018	82.4	15.8	0.8	15.0	1.8
2019	82.4	16.2	0.7	15.5	1.4
2020	81.9	16.7	0.7	16.0	1.4

数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》。

注：其他经费来源包括捐赠收入和其他教育经费。

图2 普通高中国家财政性教育经费及其占财政性教育总经费的比例

数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》，且以2007年为基期进行了CPI价格平减处理。

普通高中国家财政性教育经费（数据经过消费者物价指数平减处理）在2007—2020年间逐年增加，由794.8亿元增长至3272.3亿元，年均增幅11.5%。普通高中国家财政性教育经费在财政性教育总经费中的占比呈缓慢上升趋势，由9.6%增长至10.6%，其中，2007—2010年，2013—2014年略有下降。见图2。

2007—2020年，普通高中生均一般公共预算教育事业费支出（数据经过消费者物价指数平减处理）逐年增加，由2648.54元增长到12357.63元；年增长率2012年以前较高，从2008年的14.4%升至26.3%；2013年和2014年增幅大幅下降至5.9%和4.7%；2015年回升至18.2%后逐年下降，到2020年降至2.6%。见图3。

图3 普通高中生均一般公共预算教育事业费支出及其增长率变化

数据来源：历年《全国教育经费执行情况统计公告》，且以2007年为基期进行了CPI价格平减处理。

图4 普通高中生均一般公共预算公用经费支出及其增长率变化

数据来源：历年《全国教育经费执行情况统计公告》，且以2007年为基期进行了CPI价格平减处理。

普通高中生均一般公共预算公用经费支出（数据经过消费者物价指数平减处理）基本呈现增长趋势，由2007年的509.96元增长至2020年的3095.54元。2012年以前年增长率较高，在19%—50%之间，2013年以后增幅开始下降，一直低于10%，2014年增长率最低，为-3.5%。见图4。

二、2019年各省份普通高中教育经费收支情况分析

本部分主要呈现2019年普通高中教育经费收支水平的地区差异和省份差异。[②]普通高中教育经费收入和支出不仅存在地区差异，而且各省份之间差异较大。从公民办来看，各省份公办普通高中国家财政性教育经费占教育总经费的比例较高，均在84%以上，且各省份之间存在一定差异；民办普通高中来自国家财政性教育经费的支持较少，各省份对民办普通高中支持力度差异较大。

（一）各省份普通高中教育经费收入情况分析

从东中西来看，国家财政性教育经费占普通高中教育总经费的比例存在一定差异。东部省份平均为81.8%，中部省份平均为79.1%，西部省份平均为86.4%。（1）东部省份中，大部分省份的占比在80%—90%之间。天津的占比最高，为92.4%，浙江占比最低，为74.3%。（2）中部省份中，黑龙江、湖北、吉林、江西、山西等省的占比均超过80%，其中黑龙江占比最高，为87.7%。湖南、安徽和河南3省的占比在75%左右，其中湖南占比最低，为73.3%。（3）西部省份中，所有省份占比均在80%以上，其中，有6个省份占比超过90%，西藏占比最高，为99.4%，占比最低的是四川，为81.6%。

分公民办来看，各省份公办普通高中国家财政性教育经费占教育总经费的比例较高，均在84%以上，且各省份之间存在一定差异。东部省份平均为92.5%，中部省份平均为89.6%、西部省份平均为93.4%。除了福建、浙江、广东，其他东部省份的占比均在90%以上；中部省份中，安徽，河南、湖北、湖南占比在90%以下，其中湖南最低，为84.2%；除重庆、贵州，其他西部省份的占比均在90%以上。

各省份民办普通高中国家财政性教育经费的占比在0—30%以内，且各省份之间的差异较大。东部省份中，浙江、山东、广东、上海4省份的占比超过10%（浙江13.6%、山东13.2%、广东10.6%、上海10.2%），辽宁、福建、天津、北京4省份的占比在3%以下。中部省份中，河南、安徽、山西3省的占比超过10%（河南10.9%、安徽11.7%、山西17.8%），黑龙江、吉林、海南3省的占比低于3%。西部省份中，贵州、甘肃、云南、内蒙古、陕西5省份的占比超过10%（贵州11.0%、甘肃17.4%、云南17.5%、内蒙古23.5%、陕西27.4%），青海、宁夏、广西的占比在3%—6%。

表3 各省份普通高中国家财政性教育经费及其占比（亿元）

（二）各省份普通高中教育经费支出情况分析

从地区来看，普通高中生均一般公共预算经费支出也呈现一定程度差异。在生均一般公共预算教育事业费支出方面，东部省份平均为27750元，中部省份平均为13908元，西部省份平均为16450元。同时，地区内部各省份之间的差异也比较大。全国来看，北京最高，为70582元，远高于其他省份；河南最低，仅为10309元；上海、西藏、天津超过30000元（上海为43434元、西藏为34991元、天津为33566元）；吉林、黑龙江、广西、四川均在13000元以下。在生均一般公共预算公用经费支出方面，东部省份平均为6734元，中部省份平均为3834元，西部省份平均为4378元。全国来看，北京最高，为19742元；山东最低，仅为2312元。超过9000元的省份还包括上海（11514元）和西藏（9181元）；低于3000元的主要在中西部地区，包括黑龙江（2737元）、云南（2676元）、四川（2670元）、甘肃（2666元）。

公办普通高中生均一般公共预算经费支出也呈现出地区差异，同时地区内部各省份之间差异也比较大。在生均一般公共预算教育事业费支出方面，东部省份平均为27725元，中部省份平均为13884元，西部省份平均为16434元。各省份比较来看，北京远高于其他省份，为70573元。河南和广西最低，分别为10311元和10767元。其他超过20000元的省份主要集中在东部，包括广东（20077元）、江苏（26922元）、浙江（28827元）、天津（33563元）和上海（43432元），西部省份有西藏（34978元）、青海（20077元），中部省份只有湖北（20212元）。除了湖北、海南、河北、山西四省，中部其余省份的生均一般公共预算教育事业费支出均在14000元以下。公办普通高中生均一般公共预算公用经费支出，东部省份平均为6715元，中部省份平均为3805元，西部省份平均为4355元。各省份比较来看，北京、上海、天津、浙江、西藏5省份的生均一般公共预算公用经费支出均超过7000元（北京为19738元、上海为11516元、天津为7539元、浙江为7331元、西藏为9189元）。辽宁最低，为2317元。

表4 各省份普通高中生均一般公共预算经费支出（元）

（三）各省份普通高中经费收支差异分析

本部分将通过四象限图的方式来进一步呈现各省份普通高中在经费收支方面的差异情况，其中各省份普通高中的生均一般公共预算经费支出为X轴、各省份国家财政性教育经费占比为Y轴，中心位置是各省份生均一般公共预算经费支出、国家财政性教育经费占比的中位数。从下文分析可以看出：（1）生均一般公共预算教育事业费支出/生均一般公共预算公用经费支出和国家财政性教育经费占比都较高的省份位于第一象限，这些省份的普通高中更依赖国家财政性教育经费投入，同时普通高中的生均一般公共预算经费支出较高，财政支持水平相对充裕；（2）生均一般公共预算教育事业费支出/生均一般公共预算公用经费支出和国家财政性教育经费占比都较低的省份位于第三象限，这些省份的普通高中国家财政性教育经费占比较少，事业收入占比相对较高，同时普通高中的生均支出较低，财政支持水平相对不足；（3）生均一般公共预算教育事业费支出/生均一般公共预算公用经费支出较低，而国家财政性教育经费占比相对较高的省份位于第二象限，这些省份的普通高中财政性教育经费占比相对较高，但是生均支出较低，经费来源比较单一，且财政支持水平相对较低；（4）生均一般公共预算教育事业费支出/生均一般公共预算公用经费支出相对较高，而国家财政性教育经费占比相对较低的省份位于第四象限，这些省份的普通高中经费收入相对多元，事业收入占比和财政支持水平相对较高。

1. 生均一般公共预算教育事业费支出和国家财政性教育经费占比分析

将各省份生均一般公共预算教育事业费支出和国家财政性教育经费占比的均值作为原点构建四象限图，发现：（1）第一象限，生均一般公共预算教育事业费支出相对较高、国家财政性教育经费占比相对较高的省份，包括天津、江苏、海南、内蒙古、新疆、陕西、青海7省份；（2）第二象限，生均一般公共预算教育事业费支出相对较低、但国家财政性教育经费占比相对较高的省份，包括甘肃、黑龙江、宁夏、吉林、云南、辽宁；（3）第三象限，生均一般公共预算教育事业费支出相对较低、国家财政性教育经费占比相对较低的省份，包括江西、河南、湖南、安徽、四川、贵州、山西、重庆；（4）第四象限，生均一般公共预算教育事业费支出相对较高、但国家财政性教育经费占比相对偏低的省份，包括广东、湖北、福建、山东、河北、浙江。见图5。

图5各省份普通高中生均一般公共预算教育事业费支出和国家财政性教育经费占比四象限图

数据来源：《2019年全国教育经费执行情况统计公告》。

注：考虑到图表呈现效果，西藏、北京和上海数据未呈现。三省份生均一般公共预算教育事业费支出和国家财政性教育经费占比分别是西藏（34991元，99.37%）、北京（70582元，84.75%）、上海（43434元，83.54%）。

1. 生均一般公共预算公用经费支出和国家财政性教育经费占比分析

将各省份生均一般公共预算公用经费支出和国家财政性教育经费占比的均值作为原点构建四象限图，发现：（1）第一象限，生均一般公共预算公用经费支出相对较高、国家财政性教育经费占比相对较高的省份，包括天津、青海、陕西、内蒙古、宁夏、江苏、海南；（2）第二象限，生均一般公共预算公用经费支出相对较低、但国家财政性教育经费占比相对较高的省份，包括新疆、甘肃、黑龙江、吉林、辽宁、云南；（3）第三象限，生均一般公共预算公用经费支出相对较低、国家财政性教育经费占比相对较低的省份，包括山东、四川、贵州、安徽、河南、广东、湖南；（4）第四象限，生均一般公共预算公用经费支出相对较高、但国家财政性教育经费占比相对偏低的省份，包括福建、浙江、湖北、江西、山西、河北、重庆。见图6。

图6各省份普通高中生均一般公共预算公用经费支出和国家财政性教育经费占比四象限图

数据来源：《2019年全国教育经费执行情况统计公告》。

注：考虑到图表呈现效果，西藏、北京和上海数据未呈现。三省份生均一般公共预算公用经费支出和国家财政性教育经费占比分别是西藏（9181元，99.37%）、北京（19742元，84.75%）、上海（11514元，83.54%）。

三、小结

通过对普通高中教育经费收支数据的呈现和分析，我们可以得到如下基本结论：

1. 公民办普通高中教育经费收入来源有差异

现阶段我国普通高中教育以公办学校为主，各省份公办普通高中主要收入来自国家财政性教育经费，占比均超过84%，且各省份之间存在一定差异。公办普通高中的教育经费收入除了国家财政性教育经费，还有来自学费等的事业收入。各省份民办普通高中国家财政性教育经费的占比在0—30%以内，且各省份之间的差异较大。

2. 我国普通高中教育经费的投入和支出存在地区间差异，同时全国各省份间差异更大

从分析结果来看，不论在国家财政性教育经费占比方面，还是在生均一般公共预算教育事业费支出/生均一般公共预算公用经费支出方面，各省份普通高中教育经费收支水平呈现较大差异，部分省份相对较低。从经费来源来看，黑龙江、吉林等省份国家财政性教育经费占比较高，经费来源比较单一；而湖南、河南等省份事业收入占比相对较高，更多依赖学费等事业收入。从生均经费来看，部分省份的生均一般公共预算经费支出水平相对较低，这些省份往往有着相对较大的人口基数，普通高中的教育需求也较高。生均一般公共预算公用经费支出最低的省份为山东省，约2312元，仅占北京的12%；生均一般公共预算教育事业费支出最低的省份为河南省，约10309元，仅占北京的15%。基于“补短板”和“促公平”的财政支持普通高中教育改革发展的政策导向，建议这些支出水平较低的省份通过多种方式进一步加大普通高中教育投入水平。

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