本文通过全国政协高教财政提案数据，对中央和地方围绕高教财政政策各自所采取的博弈策略进行分析。
一、博弈主体的界定
改革开放以来，我国高等教育财政政策经历了显著变迁。这表现为高校管理主体从主要由中央部委管理到向地方分权、筹资渠道由财政为主的单一筹资方式逐步转变为多元化筹资方式，以及财政投入重点上由重视对重点高校/学科的投入逐步转变为逐步增加对一般高校的投入。这种转变与中央和地方围绕高等教育展开的博弈息息相关。本文通过全国政协高教财政提案数据，对中央和地方围绕高教财政政策各自所采取的博弈策略进行分析。
为了使后文的分析便于理解，首先对我国高教财政政策演变过程中的主要行动者进行界定。根据我国高等教育管理和高教财政体系的特征，我国高教财政政策演变的主要行动者包括：中央精英、财政部、教育部、重点高校、地方政府和地方高校。本文的分析主要关注围绕高教财政政策的中央和地方博弈，因此对上述的行动者进行简化合并：
中央精英：主要为国家级和副国家级领导人，主要在确定我国高教财政体系的发展方向和重大决策层面发挥作用。在我国现行体制下，在高等教育重大财政政策决策方面，财政部通常并无单独决策权力，鉴于讨论的主题，本文分析中将财政部与中央精英合并分析，而不作为一个单独的行动者。
教育部：在我国高等教育体系中，教育部扮演双重角色，既是盟主（政治性功能，与精英高校合力进行政治动员，向政府争取持续支持），也是督军（行政性功能，行使高校具体管理权）[1]。本文的分析主要从财政视角切入，分析教育部作为高校督军的角色。
精英高校：央属高校，主要是教育部直属的“211工程”“985工程”高校。在要求中央财政增加高教支出上面，精英高校与教育部有共同的利益诉求，很容易与教育部共谋。
地方高校：在现行高教管理体制下，地方政府负责地方高校的财政支出，因此二者之间存在张力。但在要求增加中央财政投入上，地方政府与地方高校则有共同的利益诉求，因此本文的分析将地方政府与地方高校看作同一行动者。
在本文的分析中，“中央”主要是指中央精英、教育部，“地方”主要指地方高校。而精英高校的地位比较特殊，在“211工程”“985工程”等重点大学建设工程实施之前，在利益诉求上，并不能将当前的精英高校与普通高校区分开来；但在重点大学建设工程实施之后，精英高校与非精英高校的利益诉求出现分化，精英高校更容易与教育部形成一致的利益诉求。
二、政协高教提案的总体演变趋势
每年召开的全国人民政治协商会议，是各政治党派（比如中国共产党和其他民主党派）、其他的半官方组织（例如妇联）代表，以及一些无党派人士参政议政的平台。与我国建设相关的各项政策也会在政协会议上有所体现。可以说，政协会议是观察我国各项政策变迁过程的合理窗口。
1983-2012年的30年间，全国政协历经第六至十二届共七届会议，期间提出政协教育类提案共计9015条。通过“高等”“高校”“大学”“硕士”“博士”“研究生”“科研”等关键词检索提案名，筛选出高教相关提案2819条。进而通过“职业教育”“职业技术”“大专”“函授”“自学考试”“成人”“民办”等关键词，剔除非普通高等教育相关提案166条，最终保留普通高等教育相关提案2653条。历年政协高教提案数量如图1所示。
从绝对数量看，90年代以来，我国政协教育类提案数量迅速上升，从每年170条左右上升到523条，并在1984、1986、1993、2000、2006和2010年出现六个提案高峰。与此同时，政协高教提案的数量也呈上升趋势，但与政协教育类提案相比，速度较慢，变动趋势也比较平缓，只在1987年和2000年出现两个较为明显的提案高峰。绝对数量的变化虽可反映政协提案的整体变动趋势，但因包含各个层级的教育提案，且受到不同届次政协委员数量和提案积极性的影响，因而并不能准确地反映高教提案在当年提案中的相对重要性。相对来说，高教提案在当年政协教育类提案中的占比变化，更能反映高教问题在对应年份的相对重要性。高教提案占政协教育类提案的比例在1998年之前一直呈波动上升的趋势，并在1998年达到峰值，接近40%。在此之前，1986、1988和1990年还出现过三次高教提案的小高峰。在1998年之前，高教经费短缺、收费问题等一直是高教领域讨论的热点问题，提案高峰的出现与此相关。1998年之后，高教提案占比开始出现下降趋势，在2006年达到谷底后整体趋于平稳，每年占比在25%左右。这种趋势主要与高等教育问题与其他层级教育问题的相对重要性有关。
三、政协高教财政提案的特征分析
面对要求增加财政对高校支出的压力，中央政府通常有两个选择：一是直接给予经费支持，二是出台政策，支出责任下移或给予高校管理和经费筹集的自主权。基于此，本文将对高教管理主体、经费筹集方式和投入偏向上的政协提案情况进行分析，同时也将对有关高校化债、教师待遇和学生资助等高教财政政策方面的提案涵括在内，以期从更完整的角度反映各方围绕高教财政政策所展开的博弈。
（一）高校自主权提案及多元筹资机制提案
历年提案中，涉及办学自主权、招生自主权和专业设置自主权等高校自主权的提案共计31条，其演变趋势如图2所示。涉及多元筹资策略的提案共计23条，其变化趋势如图3所示。
高等教育自主权的扩大和筹资模式的多元化，是1980年代和1990年代我国高等教育发展过程中的两大重要事件。然而，从政协相关提案来看，该两项议题在由下而上的政协提案中较为少见，即在政协会议中未得到充分体现。换句话说，高教自主权的扩大或管理权限的下放，以及筹资模式的多元化，来自地方政府和高校的诉求较少。
（二）“211工程”“985工程”相关提案与增加高教财政投入提案
历年提案中，涉及高教财政的提案共计713条，这些提案构成了本文剩余部分分析的数据库。高教财政提案随时间变化的趋势如图4所示。
可以看出，在近30年中，高教财政相关提案占高教提案总数的比例一直都比较高，处于18.02%（2001年）到46.15%（1994年）之间。而从上世纪八十年代末期至九十年代中期，总体呈不断上升的趋势，之后有所回落，并在2001年达到最低点，而之后的变化趋势则相对较为平缓，维持在25%-35%之间。
在高教财政投入提案中，如表1所示，绝大部分提案都由教育部、财政部或两部之外的其他中央部委作为“唯一承办主体”“主要承办”“会同承办”和“分头承办”主体对提案予以处理，而由地方政府以各种形式承办的提案只占高教财政提案总数的8.14%。也就是说，高教财政问题的压力，主要指向为中央政府。
表1 高教财政提案承办主体分布情况
| 承办单位 |
承办形式 |
占比 |
承办单位 |
承办形式 |
占比 |
| 教育部 |
唯一承办主体 |
44.97% |
地方政府 |
唯一承办主体 |
5.24% |
| 主要承办 |
19.31% |
主要承办 |
0.55% |
||
| 会同承办 |
4.83% |
会同承办 |
0.97% |
||
| 分头承办 |
7.03% |
分头承办 |
1.38% |
||
| 总计 |
76.14% |
总计 |
8.14% |
||
| 财政部 |
唯一承办主体 |
5.66% |
MOE/MOF外其他部委 |
唯一承办主体 |
27.72% |
| 主要承办 |
2.07% |
主要承办 |
3.03% |
||
| 会同承办 |
15.86% |
会同承办 |
8.83% |
||
| 分头承办 |
4.00% |
分头承办 |
3.45% |
||
| 总计 |
27.59% |
总计 |
43.03% |
高教财政类提案中，涉及“211”“985”两项重点大学建设工程的相关提案有37条。在这37条提案中，有24条为要求增列某所高校或某省高校为“211工程”（18条）、“985工程”（2条）高校的提案或世界一流大学（4条），而讨论“211工程”和“985工程”必要性和可行性的提案数为0。相关提案随时间变化趋势如图5所示。
在713条高教财政相关提案中，要求增加高教财政投入的提案共计629条（其中包括24条要求增列某高校或某省高校进入“211工程”和“985工程”的提案）。相关提案随时间变化的趋势如图6所示。可以发现，除1990年这个特殊年份之外，要求增加高教财政投入的提案呈现出非常强的历史周期性。1994年9月，国家计委和国家教委发布《关于调整普通高等学校学杂费问题的通知》，开始在37所高校试行“公费”与“自费”并轨，关于增加高教财政投入提案的占比开始下降。1997年 1月，国家教委发布《高等学校收费管理暂行办法》，指出“学校可以根据情况提出年度学费的收费标准，经国家同意后，报所在省、自治区、直辖市教育部门，由省级人民政府批准后执行”，标志着我国高等教育收费并轨正式完成。关于增加高教财政投入提案的占比由1994年最高的41.54%降至19.74%，并在此后维持在一个比较稳定的水平。
值得一提的是，虽然1998年之后要求增加高教财政投入的提案占比比之前有所降低，并维持在比较稳定的水平，但是绝对比例仍然很高，在每年20%左右徘徊。此时，虽然重点高校已经通过“211工程”和“985工程”获得了巨额的财政支持，非重点高校却并未获得，因此要求对其增加投入的提案虽在1998年后下降，但仍稳定在20%-25%左右的较高比例。
（三）高校化债提案
高校化债相关提案共27条。相关提案随时间变化趋势如图7所示。
图7 化债提案变化趋势
从图7可以看出，高校化债提案很好地呼应了我国高等教育发展的周期。高校债务问题的产生和高等教育扩招密切相关。根据杜莉等人[2]的论述，高校扩招使得高校学生不断增加，不得不进行大规模的基础设施建设，经费需求扩大。然而从经费供给上，一方面，由多所高校合并而成的高校，其基本建设经费大多按2000年左右合校初期核定的平均拨款额度拨付，一定之后多年不变，导致高校来自中央的外源性无偿拨款收入来源的增加极其有限；另一方面，在“大众化”教育背景下，为了不增加受教育者的成本负担，国家要求高校学生学费标准保持在2000年合校初期核定的水平，不得提高。这样，国家的拨款和学生学费收入这两项高校主要的收入来源就被基本限定在一定的规模内，常年无增长或低增长，根本无法满足因扩招进行建设的资金需求。因此，许多高校基础设施建设所需资金则通过银行贷款的途径去解决。根据全国政协2007年5月公布的数据，当时全国高校贷款总额已达2500亿元，沉重的债务负担使很多高校时刻面临资金链断裂的风险。随着还贷高峰的到来，2008年和2009年政协高教提案也迎来了化债提案的高峰年，这两年的化债提案占到高教提案总数的57.14%。
为了化解高校债务风险，财政部、教育部先后发布了《关于启动中央高校减轻债务风险试点工作的通知》（财教〔2009〕242号）、《关于减轻地方高校债务负担 化解高校债务风险的意见》（财教〔2010〕568号），陆续启动了中央和地方高校债务化解工作，提出了“谁贷款、谁偿还”的原则，同时规划和协调省教育厅、财政厅、国土资源部等各单位共同推动以高校自筹和财政支持相结合的模式化解债务负担。相关政策出台后，高校化债提案从2010年开始下降，2011年仅有1条相关提案，2012年相关提案为0。
（四）高校教师待遇提案
高校教师待遇相关提案共59条，其随时间变化的趋势如图8所示。
从教师待遇提案的变动趋势来看，根据国家教育财政政策的发布时间，大概可以分为3个阶段：1985-1988年，1988-2001年和2001年以后。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下称《决定》），为了缓解高校经费困难，允许高校在计划外招收自费生和委托培养学生，并将开展校企合作、经费使用安排、自筹资金使用等权力下放给高校，这使得教师的待遇有所提升，因此相关提案较少。然而随着高校教育规模的扩张，伴随而来的是高校创收热情的增强，乱收费的现象开始出现，因此中央又出台相关政策进行规范。1988年3月，国家教委发布《关于加强普通教育经费管理的若干规定》，指出要加强对预算外资金的管理，所有预算外资金，必须专户储存，统一由财务部门进行管理，不准将预算内资金转为预算外，也不准把预算外支出挤入预算内开支。1989年8月和1992年6月国家教委、财政部和物价局又先后出台《关于普通高校收取学杂费和住宿费的规定》和《关于进一步改革和完善普通高校收费制度的通知》两个文件，对高校的收费行为进行规范。高校的创收行为受到抑制，对预算外资金的使用权力也得到限制，教师待遇等由此受到影响，相关提案开始增加。1994年9月，国家计委和国家教委出台《关于调整普通高等院校学杂费问题的通知》，我国高等教育开始试行“公费”与“自费”并轨，并于1997年全部完成并轨，高校的财务状况得到改善。同时由于90年代中后期开始实施“211工程”和“985工程”，精英高校的教师待遇得到普遍提升，因此相关提案在1997年之后迅速下降。但2010-2012年，教师待遇相关提案又出现了轻微上升的趋势。这可能与我国经济发展阶段的特点有关，由于近年来房价（特别是经济发达地区）的迅速攀升，在2010-2012年的9条提案中，有6条与青年教师住房问题有关。
（五）学生资助提案
学生资助相关提案共计114条，其随时间变化的趋势如图9和图10所示。
从图9和图10可以看出，关于学生资助的提案总共存在4个提案高峰。1989年、1994年和1998年的高峰主要由于研究生助学金提案增多形成，而2004年的提案高峰则由于助学贷款相关提案增多形成。这种变动特点与我国研究生助学金和助学贷款政策有关。
1985年12月，国家教委和财政部颁布《关于研究生在校学习期间生活待遇等问题的规定》，开始为在校博士生和硕士生发放生活补助，标准分别在每月76元和58元左右。由于标准较低，1989年形成了要求提高研究生待遇的提案高峰。之后到1993年都保持了一个比较低的水平。虽然如此，1991年12月，国家教委和财政部还是联合印发了《普通高等学校研究生奖学金制度试行办法》，将博士生和硕士生的普通奖学金分别提高到每月100元左右和70元左右，并按一定学生比例发放优秀奖学金。但由于社会物价和生活水平的变化，这个标准仍然偏低，1994年便再次出现了关于提高研究生待遇的提案高潮。1994年9月，国家教委、财政部印发关于《普通高等学校研究生奖学金办法的通知》，将硕士生普通奖学金的标准提高到生均147元/月、167元/月、187元/月三档，博士生提高到生均190元/月、210元/月、230元/月三档。1996年10月通过《关于提高普通高等学校研究生奖学金标准的通知》，再次提高了研究生奖补助的标准，将硕士研究生普通奖学金标准提高到生均200元/月、220元/月、240元/月三档；博士研究生普通奖学金标准提高到生均240元/月、260元/月、280元/月三档。不到两年时间，在1998年的提案中又出现了一个研究生待遇提案的小高峰。2000年2月1日，国务院办公厅转发《中国人民银行等部门关于助学贷款管理若干意见的通知》（国发办〔2000〕6号）规定“由各级政府贴息的国家助学贷款对象, 由全日制本、专科学生扩大至研究生”，可以基本解决研究生的学杂费等问题后[1]，此类要求提高研究生待遇的提案才在近年来保持较低的数量。
1998年高校扩招后，关于贫困生和助学贷款的提案不断增多，一定程度上分散了政协提案中在研究生待遇方面的关注度。1999年5月，中国人民银行、教育部和财政部联合发布《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，助学贷款政策开始实施。但在实行的过程中，贷款程序繁琐、银行借贷意愿低、违约等问题逐渐出现，关于助学贷款的提案也逐渐增多，并在2003年第一届贷款学生毕业后的2004年出现了提案高峰。2004年6月教育部、财政部、人民银行、银监会《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》出台，实行贷款学生在校期间贷款利息全部由财政补贴、还款年限延长至毕业后6年；并于2006年9月初步启动国家助学贷款代偿机制后，相关提案才降下去。
从上文关于政协高教（财政）提案的分析，可以发现，在我国高等教育发展过程中相关政策在政协提案中的反映，存在以下几个方面的特征：
第一，从高教自主权提案和多元筹资模式提案来看，关于高校管理权下放、学校自主权和多元筹资模式的形成，很少有提案提及。这就表明此类高校宏观政策的出台，来自政协代表的诉求较少，或者说，对于高校的管理权和筹资模式等问题的政策安排并非来自地方或者高校的压力，至少在政协提案中并未体现。
第二，从与“211工程”“985工程”相关提案和非重点大学投入提案来看，首先，很少有提案要求出台“211工程”或“985工程”等重点大学项目；其次，当国家提出“211工程”之后，随即就有提案跟进要求将某校列入项目之内，尽管此类提案也不是非常多。不过，有关将某校纳入“985工程”的提案则更少，这可能是因为“985”主要是针对央属高校，而为其发声的提案人所占比例较少导致的；再次，提案中要求增强对非重点大学投入的非常多，虽然在1998年后相关提案比例有所下降，但仍然保持在20%-25%左右的较高水平。
第三，从高等教育扩招开始，高校债务问题就逐渐显现，但是在2008年之前，相关提案非常少。直到2008、2009年高校还款高峰的到来，要求中央财政投入资金化解高校债务的提案才出现高峰，分别占到当年高教财政提案总数的6.20%和6.40%。
第四，从高校分科目财政投入提案的变化可以发现，首先，在关于高校教师待遇的提案中，不论是从绝对数量还是占高教提案的比例上都不高，而且1997年学费并轨之后，相关提案迅速下降，并一直保持在一个较低的水平；其次，提高学生资助待遇的提案是高教提案中的一个主要议题，在30年的高教发展历程中，一直是政协委员提案的热点。与教师待遇提案的低数量、低比例相比，学生资助提案的高数量高比例更加引入关注。
四、高教财政政策形成中的博弈策略
在简要分析了30年来我国高教财政提案的基本特征后，本部分将主要分析出现上述特征的可能原因。事实上，在国家每项与高教（财政）相关的政策出台背后，都涉及到中央与地方/高校之间的利益博弈。博弈各方都充分利用自己可以利用的机会，采取一定的博弈策略，争取为自己获得更多的利益空间。为了便于理解，我们对博弈各方、其所采取的策略及反映该策略的相应提案类型进行了图示。
（一）中央：分权
首先要回答的问题是，如上文所述，在历届政协高教提案中，要求中央政府下放自主权/管理权或者要求中央政府给予高校多元化筹资权力的提案都非常少，这说明高校分权化的管理和筹资模式政策的出台并非因为来自地方或高校的由下而上的压力，相比来说更可能是自上而下推行的政策，这可以从历史中找到答案。
在文革期间，我国高等教育发展受到极大破坏。而改革开放后，面对市场经济体制对人才需求的上升，恢复发展高校被破坏的设施和扩大招生规模成为高教发展的当务之急。“当时（1983年）小平同志抓的一件事情，就是要求加快高等教育发展。在几年之内，高等教育招生要增加50%或者一倍，很具体。要加快调整和发展的步伐。”[3]但是由于中央财力有限，并不能为高校提供足够的经费。在“六五”（1981-1985年）期间，国家开始提出“创收”的概念，即学校自身有组织收入的任务，学校利用自身的设备、人力到社会上，通过服务取得收入。在1985-1993年间，高等教育财务管理、教育经费筹措处在转型期，高校面临着更大的社会需求和自身财力不足的矛盾，同时政府的投入也不足，有时甚至只有一半经费来自政府，剩余的钱要靠学校自己组织。[4]为了弥补资金的不足，1980年6月11日，教育部、国家劳动总局和财政部“遵照国务院领导同志的批示”，发布《关于印发<高等学校建立学校基金和奖励制度试行办法>的通知》（教计字245号），规定“高等学校建立学校基金，要在原有收入的基础上，主动承担并保证完成国家下达的各项事业发展计划和教学、科研任务以及不增加国家财政开支和人员编制的前提下，依靠广大教职工艰苦创业，广开财源，增收节支，逐步发展”，通过校办产业、横向课题、科研成果转化等收入建立学校基金，以“充分调动高等学校广大教职工的社会主义积极性，加速教学、科研的建设，促进教育事业的发展”。1985年《决定》向高校下放了包括在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费等六项权力。于1992年开始又按照“共建、调整、合作、合并”的八字方针，将大多数高等学校的管理权下放到各省级政府，并在1993年《中国教育改革和发展纲要》中对高校管理权下放进行了强调，同时提出要“逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”
可以看出，高校分权化管理和筹资体制相关政策的出台，是在急需扩大高等教育规模，为经济建设做贡献的特殊时期，且中央财政经费不能满足高等教育发展需求的情况下中央有意为之。制度安排会影响社会利益的表达方式和解决问题的渠道和空间[5]，通过分权，既可以调动高校发挥主观能动性自主筹集和利用经费的积极性，同时也通过分权将财政对高教的投入责任分散化，避免了经费投入的压力由地方/高校向中央的集中。
与此类似，关于要求提高高校教师待遇的提案偏少（30年的时间内仅有59条），主要也是中央在特殊历史时期对教师待遇问题采用了分权化的管理方式，以避免来自地方/高校的压力而有意采取的措施。1986年国家教委、财政部出台的《高等学校财务管理改革实施办法》规定，高校接受委托培养、举办干部专修科、函授、夜大以及开展社会技术服务和咨询所取得的收入，可提取一定劳务酬金，并且酬金分配的标准由学校制定。1992年国家教委出台的《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》指出学校在执行国家工资法规和实行工资总额包干的前提下，有权确定适合本校实际的校内分配办法和津贴标准，将职工工资福利的分配权给了高校。1993年国务院颁布的《关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》又再次强调“保证学校拥有充分的办学自主权，在专业设置、招生、指导毕业生就业、教育教学、科研、筹措和使用经费、机构设置、人事安排、职称评定、工资分配、对外交流和学校管理等方面拥有法律、法规规定的权限。”可见，在对于高教教师待遇的问题上，在多渠道筹资的背景下，采取分权的方式，可以让高校有更多统筹和分配的自主权，更能够减少高校对中央财政的依赖。
（二）中央：占领制高点
如上文所述，由于经费紧张，中央采取高校部分管理权限下放及多元化筹资方式以分散压力。但是，与自主权/管理权下放的提案数类似，要求实施“211工程”和“985工程”的提案在历年的提案中也并未出现，而这两项需要投入大量经费的政策，显然不能用上文所说的中央通过权力下放以减轻经费支出压力的逻辑来解释。那么，实施“211工程”和“985工程”增加对高校的投入的原因何在？Wang[6]认为，为了加强对高教体系的控制，教育部通过与精英高校的联合，采取“占领制高点”的策略，以强化自身在高等教育中的地位。占领制高点是一种居高临下控制战场主动权的作战方式，1921年列宁将此概念引入到其“新经济政策”中，指出布尔什维克要占领钢铁、铁路和煤炭等关系“国家经济命脉”的制高点。沿着同样的思路，本文认为，“211工程”和“985工程”的实施，也是中央采用“占领制高点”的策略，加强其对高等教育体系控制权的措施。
受计划经济时代高教管理体制的影响，改革开放初期，我国的高校主要由各个部委控制，经费的拨付也由对应的部委负责。为了改变这种分散化的高等教育管理体制，1985年，国家从各部委抽调人手，将教育部改组为国家教育委员会（1998年重新更名为教育部），以增强其统筹协调能力。但是由于所抽调的人员都是副职，并不能起到实际的协调作用[7]。由于缺乏充分的资源，教育部因此也难以通过资源分配实现对高校的控制。1988年，国务委员李铁映接替李鹏兼任国家教委主任。李铁映到任以后与教委各司局领导逐个进行了谈话。1991年，李铁映提出一个概念，那就是面向21世纪，办好我国的100所重点大学，称“211计划”。此概念提出后，教育部相关司局便展开研究工作，并多次征求高校学科专家和管理者的意见，不断将政策理念推向成熟，最终演变成了现在所看到的“211工程”。[8]而在“985工程”政策出台的过程中，“教育部领导、工作人员与北大校方有过多次接触，并建议学校利用校庆和国家实施科教兴国战略的大好时机，参照中国科学院的经验，向中央提出‘创建世界一流大学’的建设目标，以争取得到中央政府的更大支持。”[9]可见，为了增强其在资源配置中的地位，教育部采取了与精英高校联合，向财政部门施压，以增强教育部资源占有量的策略[10]。
采用占领制高点的策略，不仅有利于教育部门资源配置能力的增强，同时客观上也提高了精英学者的待遇和科研经费水平，有利于其维持整个高等教育体系的稳定。从1998年之后要求增加高教财政投入的提案占高教提案比例的下降，我们就可以观察到这种影响的存在。但仍然没有解决的问题是，中央的权力下放和占领制高点策略，虽然减少了诸如教师待遇之类提案的数量，但是从整体上，1998年之后仍有大量来自地方政府和普通院校的要求增加财政投入的诉求，这需要进一步的分析。
（三）地方/地方高校：应对高教财政政策的策略
1．积极应对
上述问题的产生，主要与教育部和地方/地方高校之间的张力和利益博弈有关。
占领制高点的策略使精英高校通过“211工程”“985工程”获得大量财政拨款，而非重点高校则不能获得相关经费，这引起了教育资源分配的不公平。从政协提案来看，从2000年开始有提案直接提出高等教育公平的问题。随着高等教育领域的重点政策和扶强政策实施时间的逐渐变长，高校两极化趋势也日益明显，要求增加对非重点高校投入的呼声越来越高，并在2008-2010年形成了提案高潮（2000年到2012年提及高等教育公平和均衡的提案共14条，其中12条出现在2008-2012年间）。2010年到2012年间，针对非重点高校的专项资金政策和地方本科生均拨款政策陆续出台后，相关提案才出现逐步下降的趋势。
可以看出，在“211工程”和“985工程”所带来的高等教育不公平的情况下，通过政协提案中的利益诉求，使得国家开始扩大对非重点大学的投入。
2．消极应对
地方/高校对中央政策的应对，除了上述的以教育部出台的政策所客观形成的不公平状况对教育部施压外，还有一种较为“消极”的应对方式，这在高校化债的提案变化趋势上体现比较明显。
实际上，从政协提案来看，在扩招政策出台前后的1997-1999年三年间，关于高等教育扩招政策可行性和必要性讨论的提案为0。同时，如前文所述，中央要求高校扩招，但却未对高校扩招所需经费予以保障，这就给了高校通过借贷进行投入和建设的“合理”借口。由于非重点高校的债务大多由政府兜底保障，因此对要求财政帮助化债有充分的“理由”，在2008和2009年还款高峰到来之前并没有债务相关提案，而在还款高峰到来之时才要求紧急化债。
（四）地方/高校：道义施压
从自利的角度讲，为学生发放助学金既对提高教师待遇没有帮助，也对增加学校的整体经费水平帮助不大。但是在历年的提案中，与教师待遇提案相比，学生资助提案都占有更高的绝对数量和比例。实际上，就提高学生资助进行诉求可以说是增加对学校投入的最好方式之一。因为，学费并轨之后，学费不断提高，成为学生家庭的一个负担，而高校扩招之后，家庭经济困难学生增加也是客观事实，为学生提供资助，有利于维持学生群体的稳定，这个也是中央难以拒绝的增加经费投入的理由。
五、小结
从上文的论述，我们大概可以粗线条地刻画出上世纪80年代以来我国高教财政政策的变化过程。就中央而言，在迫切需要恢复高等教育发展而面临经费困难时，中央主动采用权力下放的方式，给予高校在经费筹措和分配（教师工资）方面的自主权，以分配权力的方式代替分配资金的方式，化解地方/高校对中央的压力。同时为了保证中央对高等教育体系的控制权，中央则采取“占领制高点”的策略，通过重点大学建设政策，提高自身在高教资源分配中的地位，同时通过向重点高校的精英分配资源，稳定高教精英群体，从而稳定整个高教体系。而地方/地方高校则通过对中央政策的积极或消极应对等方法向中央争取更多的经费。中央占领制高点的重点大学建设策略，虽然有利于稳定高教精英，实现对高教体系的控制，但却在客观上将高校划分为重点与非重点两个阵营，这事实上就给予了非重点高校利用教育公平问题进行动员，迫使中央加大对非重点高校投入的理由，因此要求增加高教财政投入的提案一直维持在较高的水平，中央关于加大对非重点大学投入的政策也不断出台。而当面临中央强迫地方/高校执行，而又缺乏相应经费支持的政策时（高校扩招），地方/高校就采用增加贷款的方式完成中央任务，形成债务压力并最终要求中央兜底。除了面对中央政策被动采取应对策略外，地方/高校也会利用学生资助等政策，通过要求增加对（贫困）学生补助的方式，以获取更多经费支持。
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[1] 我国研究生收费制度经历了三个发展阶段，新中国成立到1985年全免费；1985-2013年间，实行学费“双轨制”：计划内非定向研究生免收学费，计划内定向、计划外委托培养和计划外自筹经费学生需缴纳学费；2014年秋季学期起则全面收费。
