摘要：

编者按：2018年11月24-25日，由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会主办，南京师范大学江苏省教育财政科学研究所、南京师范大学教师教育学院承办的“第四届中国教育财政学术研讨会暨2018年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在南京师范大学随园校区举办。来自教育财政领域的政策制定者、实践者、研究者等约400人参加了会议。本次年会共设15个主题论坛。为了更广泛地与各位同仁分享相关主题的讨论与交流，从本期开始，我们会陆续将各主题论坛综述及部分会议发言编发简报。 下文为国家教育咨询委员会委员、教育部原副部长王湛同志在11月24日上午全体大会上的主题演讲。

　　今年的秋冬交际时节是充满回忆和展望的季节。改革开放40年，我们都是改革开放的受益者、见证者、参与者和贡献者。今天，借此机会，我们共同回顾改革开放40年间中国教育财政和教育改革发展的历史经验；共同学习习总书记在全国教育工作会议上的讲话精神，为在新时代加强教育财政工作献计献策。我想从四个方面和大家作交流：一是简要回顾40年的巨变，二是总结教育财政的历史经验，三是分析当前面临的主要任务，最后是谈谈当前加强教育财政工作、促进基础教育改革发展的对策思考。

　　一、基础教育40年沧桑巨变

　　1979年，时任教育部部长的蒋南翔同志在国务院有关部门讨论1980-1981年的国家发展计划会议上说：“我国教育事业欠账很多，其主要表现在两个方面：一是普及教育落后。现在我国约有文盲1.4亿人[1]。普及小学五年教育的现状是‘三、六、九’：形式上有90%的人进了小学，实际念完5年的不到60%，真正小学毕业的只有30%。普及小学教育本来是许多资本主义国家早已完成的任务，而我们搞了30年社会主义建设还没有完成。”“二是高等教育落后。现在，我国每1万人中大学生只有9人，比印度（52人）、越南（17人）还少，在世界上137个国家和地区中排129位。按人口平均的教育经费也大大落后于外国。去年，我国教育经费每人平均7.3元，而英国是366元，意大利是350元，荷兰是1266元。有人说，不重视教育，将来要犯历史性错误，其实现在已经犯了错误，需要考虑如何较早医治创伤。”改革开放之前，我国是一个文盲大国、教育穷国——我们这个崇文尚教的大国在那个时代竟然是这样的水平。

　　40年过去了，我国教育总体水平迈进世界中上行列。义务教育普及程度已达到世界高收入国家平均水平；高中阶段教育的毛入学率接近90%，已超过世界中上收入国家的平均水平；高等教育的毛入学率超过45%，国家财政性教育经费占GDP的比例超过4%。40年的前后对比——这种历史性的巨变前无古人。我们为此感到自豪，并且对我们走过的这条道路更加自信。40年，我国从一个文盲大国、教育穷国跃升为世界教育中上行列的人力资源大国、教育大国，现在正走向教育强国，我们要坚定地在这条路上奋勇前行。关于改革开放以来中国特色社会主义的教育发展的基本经验，习近平总书记在全国教育大会上总结了“五个坚持”，非常深刻。从教育财政的角度，我们共同作为改革开放的参与者，也应该认真总结经验，为改革再出发增添力量。

　　二、财政保障基础教育发展的历史经验

　　这40年教育改革的历程，也是40年教育投入保障、教育财政改革发展的历程，教育财政保障教育改革发展的经验是中国教育改革经验中的重要组成部分。

　　第一，财政优先保障教育发展，基础教育是财政保障的重中之重。邓小平在1980年1月16日中共中央召集的干部会议上指出，“还有一个重要的比例，就是经济发展和教育、科学、文化、卫生发展的比例失调，教科文卫的费用太少，不成比例。甚至有些第三世界的国家在这方面也比我们重视得多，像埃及这样的国家，人口只有四千万，但他们在教育方面花的钱要比我们多几倍”。这是对我国当时政策的反思。1985年，中共中央召开第一次全国教育大会，做出了《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》中提到了两个增长：一是教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，二是教育拨款要按生均教育经费逐步增长。1985年通过的《中华人民共和国教育法》和1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》将“两个增长”写入了法律文本。“两个增长”成为了改革开放后教育经费投入保障的基本准则。

　　那么，基础教育在保障教育投入中处于什么地位？2001年，国务院召开了新中国成立以来的第一次全国基础教育工作会议，当时我们在起草《国务院关于基础教育改革与发展的决定》这一文件时，就如何表述基础教育的战略地位展开了再三讨论。最后，《国务院关于改革和发展基础教育的决定》指出：“基础教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质、培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。保持教育适度超前发展，必须把基础教育摆在优先地位，并作为基础设施建设和教育事业发展的重点领域，切实予以保障。”基础教育是财政保障的重中之重。在2001年的全国基础教育工作会议上，总理讲到，“加强基础教育的一个重要方面，是要完善教育管理体制，确保经费投入，特别是保障义务教育投入”。“宁可少干一些项目，宁可把盖办公大楼的标准降低一点，也一定要千方百计保证基础教育经费，这个基本原则要一直坚持”。

　　第二，改革管理体制，落实财政保障的责任。在我国，明确教育管理体制实际上就是明确责任，管人、管事、投钱。改革开放以来，我国基础教育管理体制有三次重大的改革和调整。每一次变革都是面对重大的发展任务，每一次变革的核心内涵都是落实教育财政的责任。第一次调整是在上世纪80年代，这一时期的主要任务是全面推进“两基”，即基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。我们这样一个穷国，基础教育起点很低，上个世纪七十年代末初中入学率才60%。在这种情况下，普及九年义务教育，还要扫除2亿多的文盲，仅靠国家财政是不行的。于是，1985年的《决定》做了一个重大的体制调整，即，下放管理权限，确立了基础教育的管理以县、乡（镇）政府为主，农村基础教育经费主要由县、乡两级政府筹措，明确“乡财政收入应主要用于教育”。同时，《决定》允许地方征收教育费附加，允许向农民集资筹措教育经费。于是，从80年代开始，我国形成了以县、乡（镇）两级为主，实际以乡镇一级为主的农村义务教育经费保障体制，同时发动全民办教育，人民教育人民办。这种低重心的财政体制推进了我国实现低水平的两基，这是一个世界奇迹。

　　今天回头去看，如果没有当时的老百姓拿钱，就没有今天的教育。那时的农民为中国的教育做出了重大贡献，有人生动地说，穿草鞋的比穿皮鞋的贡献要大。但是，这个体制也暴露出了一些问题。一方面，教育的普及水平在不断提升，但是这种提升却没有固定的制度支持，教育支出的增长难以保障，财政保障出现了困境，大面积拖欠教师工资。2000年，我在教育部分管基础教育，当时面临的最大问题就是拖欠教师工资。另一方面，贫困地区主要是革命老区、边疆地区和少数民族聚居地区，财力极其薄弱，无力普及义务教育。人民教育人民办，其他各项事业都向人民集资，造成了农民负担加重。在这一背景下，中央实行了第二次变革——税费改革，同时，调整农村基础教育管理体制。中国的基础教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。这一体制实现了基础教育管理重心上移，从以乡镇为主转为以县为主，从人民教育人民办转变为以财政为主来承担的重大转变。2001年国务院召开的全国基础教育工作会议，特别强调教师工资由县级财政安排统一发放，落实“三保”（保工资、保运转、保安全）的经费渠道。即财政保工资，杂费保运转，专项资金保危房修缮。这次改革的核心是上调管理权责，将农村义务教育的主要支出纳入公共财政保障范围。明确要求“在税费改革中，确保改革后农村义务教育的投入不低于改革前的水平” 。因此，把基础教育纳入公共财政、由财政承担基础教育，这是我国教育财政历史上的重大变革。2003年全国农村教育工作会议进一步重申并逐步完善了这一体制，带来了教育投入的明显增加。

　　不过，这次变革后来又遇到了新问题。要保障面广量大的基础教育，县财政依然力所不及。县财政是不均衡的，农业大县的公共财政尤其有限，况且还有一大批老少边穷地区。所以，税费改革后，教育发展不均衡的情况仍然很严重，第三次变革由此出现。进入新世纪的第二个十年：基础教育全面提高普及水平；巩固提高义务教育普及成果；加快普及高中教育的步伐，补齐学前教育发展的短板。因此，2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》（以下简称《纲要》）提出，基础教育投入体制改革的重点是“实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。进一步完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，提高保障水平”。这一调整提高了统筹水平，尤其是加大省、自治区、直辖市一级的统筹职责。2001年的变革是把基础教育投入纳入公共财政的范畴，而2010年的调整进一步完善了这一体制，解决了以县为主而有些县级财力不足、难以全面保障义务教育的困境。在中央财政加大投入的同时，加强了省级统筹，省级政府对财力薄弱保障义务教育投入有困难的县区加大了帮扶力度，使义务教育投入得到了落实，提高了水平。这一体制写进了2015年修订的《中华人民共和国义务教育法》，强调共同负担，强调省级统筹。这一体制一直延续到今天。以上三次教育改革主要是管理体制的改革，而管理体制的改革主要在于落实教育经费。研究教育财政要关注这些重大变革。

　　第三，实施重大工程，增加教育投入，解决突出问题。穷国办大教育，大国努力把教育做强，都是在克服重重困难中前进，在前进过程中克服发展面临的重重困难。那么，如何解决突出问题？要集中力量解决突出问题。我们做教育行政的人需要研究如何从各级政府、尤其是中央政府的财政“大蛋糕”中多切一块给教育。因此，无论是在人民教育人民办的历史阶段，还是在逐步将基础教育纳入公共财政保障阶段，我们通过设计和实施专项工程，争取和动员各级政府和有关方面加大投入，保障和促进基础教育发展。这些工程的设计就成了40年来一直延续到今天的增加教育投入的重大方略和工作方法。比如“普九”初期的“一无两有（无危房、有教室、有课桌凳）”工程，后来又实施了“两基”攻坚工程、“两免一补”工程等。“两免一补”是指免杂费、免课本费、补助家庭贫困寄宿生生活费。“两免一补”最初是从新疆开始实施的，新疆最先提出边境地区实行“两免一补”，得到了中央的支持，后来才向全国延展。再比如学校安全饮水、建设厕所、围墙、学生食堂等等都有工程。2001年，我们考虑到中国的基础教育应跟上信息化发展的步伐，提出在全国普及信息技术教育。但那是一个连教师工资发放都有困难的时期。为了解决信息技术教育的普及问题，我们提出三种水平三种模式的学校信息技术教育“校校通”工程：第一是通过电信接入互联网，这是高水平的；第二是通过卫星发射接收优质教育资源；第三是在贫困地区中小学通过电视机播放教学录像带。得益于这个工程，我们能在那样低水平的条件下在全国中小学普及信息技术教育，使中国这一代孩子的信息素养跟上了世界潮流。此外，近年来为促进义务教育均衡发展，国家实施的全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工程，覆盖全国2600多个县、近22万所义务教育学校，规划投入5000多亿，惠及4000多万学生，这是“建国以来我国义务教育学校建设史上中央财政投资最大的单项工程”。再比如，贫困地区农村义务教育学校营养改善计划，每年惠及3600万个孩子，解决了孩子上学吃不上饭的问题。这些工程的实施是我们40年来增加教育投入的重要经验。

　　第四，实行财政投入为主，多种渠道筹措经费的投入体制。义务教育在实施“两基”的阶段，实行财、税、费、社、产、基多渠道筹资，为普及九年义务教育做出了历史性的贡献。普通高中教育一直实行财政投入为主，受教育者少量分担，其他渠道筹措经费为辅的投入机制。其中，“三限”的收费政策为高中教育发展做出了重大的贡献，取消“三限”收费反映了公共财政对基础教育的基本公共服务范围的拓展。通过让受教育者家庭分担一些成本，实现了中国高中教育比较高水平上的普及。学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。社会办园为基本普及学前教育做出了重要贡献。今天，有的同志批评高中的“三限”收费政策。我认为不应该这样看。历史就是这样走过来的，一定时期确定一定的政策，到了一定的时期我们又需要与时俱进变革调整政策。不同时期制定不同的政策，制定契合当时情况的政策，才能保障我们的教育事业发展。40年前无古人的变化，正是多渠道扩大教育投资、发展我们的教育所带来的。有了解放思想的教育投入改革和发展思路，才有了今天教育事业的发展和成就。

　　三、当前基础教育发展的主要任务

　　党的十九大提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”教育是民生之本，人民群众对教育的需求也从“有学上”转变为“上好学”，从“学有所教”转变为“学有优教”。公平而有质量，是人民群众在我国基础教育全面普及的新形势下的新需要、新诉求，办好“公平而有质量的基础教育”正是新时代中国基础教育改革发展的主要任务。今天，教育发展的不平衡不充分体现在三个方面。第一，优质教育资源不充分，与人民群众的需求有差距。第二，教育对经济社会发展的服务不充分。经济发展转型要培养创新型人才，但我们创新型人才培养能力不足。第三，素质教育发展不充分。十九大提出要发展素质教育。我们过去都叫推进素质教育、实施素质教育，为什么十九大提出的是“发展”素质教育？发展是第一要务。今天，素质教育成为了我们的第一要务——这就是“发展素质教育”的真谛所在。我们看到好学校等优质资源不充分的同时，还要对照教育的初心——人的全面发展，从这个角度上看，我们今天的教育发展也是不充分的。总书记这次在全国教育工作会议上的讲话，是历来党和国家领导人对贯彻党的教育方针讲得最充分、最全面、最深入的一次。总书记通篇都是讲发展素质教育。他最后讲“要在六个方面下功夫”，还有“三个要”，指向的是：坚定理想信念，厚植爱国主义情怀，加强品德修养，增强知识见识，培养奋斗精神，增强综合素质，此外还要健康第一，要开展美音，要加强劳动教育。这些都是明确指向解决素质教育发展不充分的问题。总书记在教育大会上的这段讲话，我觉得也是对当前教育发展不充分情况的分析。

　　以色列著名作家尤瓦尔·赫拉利写过《人类简史》《未来简史》等。他最近在《21世纪21堂课》中提出了一个问题：“2050年，人类会变成什么样子？”过去几千年的变化非常慢，但近几十年的变化速度超出人们的想象，到2050年会变成什么样？这是教育工作者要关心的问题。我们现在基础教育培养的人到那时候正是社会的栋梁。到那时，随着人工智能技术的飞速发展，机器人在许多方面将会取代人、超过人。人怎样才能成为机器的主人，而不至于沦为机器的奴隶？最重要的是人面对变化的定力和适应变化、应对变化的能力。这是素质、素养，我们必须发展素质教育。

　　再来看新形势下基础教育发展的不平衡。我们应该看到城乡、区域、校际发展的不平衡仍将长期存在，但是，我们必须高度关注德智体美劳诸育之间的不平衡，还有不同群体全方位获取教育资源的不平衡。这种新的不平衡同人民群众追求美好生活追求优质水平的教育形成了矛盾，成为当前教育的热点问题、突出问题。解决这些新的不充分、不平衡的问题，正是教育改革发展的新的任务。

　　四、财政保障基础教育改革发展的对策思考

　　第一，财政要把基础教育作为党和国家各项事业发展的重要先手棋予以保障。总书记在全国教育大会上提出，教育是国之大计、党之大计，要下好教育优先发展的先手棋。不仅是先下的一着，而且是决定胜负的一着。财政保障教育优先发展，首先要保障基础教育。下述这几个表格很能说明问题。表1是我国各级各类教育经费总投入情况：2005年是8418亿，到2016年是38888.3亿；其中基础教育2005年是4753亿，到2016年是24346亿，都是近五倍的增长。可见，我们国家对教育经费的投入和增加才使得教育发展能有今天的局面。表2是总教育经费中各级各类教育的占比：2005年基础教育占56.4%，到2016年占62.6%，这个占比不断在增加，这是我国把义务教育、基础教育纳入基本公共服务范围政策的结果。表3是各级各类教育经费中财政性教育经费的情况：2005年，各级各类教育经费中财政性教育经费为5100多亿，其中基础教育经费为3400多亿；到2016年，财政性教育经费达31000多亿，其中基础教育经费为21100多亿。表4是财政性教育经费中各级各类教育经费的占比：2005年，基础教育占65.89%，到2016年是67.28%；2005年，幼儿教育仅占1.27%，2016年占4.2%。表5是各级各类教育中财政性教育经费占总经费的比例：其中，基础教育在2005年占71.54%，到2016年占86.76%，这说明公共财政的投入在不断增长。最后一张表是我国和世界各国的比较：虽然我们已经有了很大的发展，但是和世界各国相比，它们对基础教育的财政保障力度远远高于我们，基本上在80%左右，有的到100%。虽然这些年我们基础教育财政投入大幅增加，财政成为基础教育的重要保障，但是根据总书记下好先手棋的要求，还要扩大财政对基础教育的保障。

　　表1 2005-2016年各级各类教育总经费情况(单位：千元)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
各级各类教育总计	841883905	981530865	1214806630	1450073742	1650270650	1956184707	2386929356	2865530519	3036471815	3280646093	3612919267	3888838503
一、 中学	259308351	291234779	345244616	412910056	476809228	542108677	667090342	795159325	839052504	882555206	972475081	1055268412
#普通高中	66818864	77023757	139350441	160223558	177944346	200334600	249436111	299593697	322626836	335853749	362833258	393231281
#普通初中	129712124	144715763	205472807	252175585	298398689	341314952	416635402	494736249	515664314	546059255	608930221	661347203
二、 小学	203210745	229955288	294872368	355123280	421738715	488747549	601241826	726347884	795124786	868232079	982765683	1085484944
#普通小学	203151759	229906748	294829746	355070365	421692410	488707190	601208408	726310443	795089406	868063629	982684261	1085468786
三、 特殊教育	2358419	2693240	3116273	4101251	4828508	7190829	7904385	8798242	9610398	10186542	12210669	13573878
四、 幼儿园	10455240	12452591	15713892	19884157	24478920	72801425	101857606	150392846	175805370	204875714	242674442	280353456
基础教育合计	475332755	536335898	658947149	792018744	927855371	1110848480	1378094159	1680698297	1819593058	1965849541	2210125875	2434680690

　　数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》。

　　表2 2005-2016年总教育经费中各级各类教育占比(%)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
各级各类教育总计	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00
一、 中学	30. 80	29. 67	28. 42	28. 48	28. 89	27. 71	27. 95	27. 75	27. 63	26. 90	26. 92	27. 14
#普通高中	7. 94	7. 85	11. 47	11. 05	10. 78	10. 24	10. 45	10. 46	10. 63	10. 24	10. 04	10. 11
#普通初中	15. 41	14. 74	16. 91	17. 39	18. 08	17. 45	17. 45	17. 27	16. 98	16. 64	16. 85	17. 01
二、 小学	24. 14	23. 43	24. 27	24. 49	25. 56	24. 98	25. 19	25. 35	26. 19	26. 47	27. 20	27. 91
#普通小学	24. 13	23. 42	24. 27	24. 49	25. 55	24. 98	25. 19	25. 35	26. 18	26. 46	27. 20	27. 91
三、 特殊教育	0. 28	0. 27	0. 26	0. 28	0. 29	0. 37	0. 33	0. 31	0. 32	0. 31	0. 34	0. 35
四、 幼儿园	1. 24	1. 27	1. 29	1. 37	1. 48	3. 72	4. 27	5. 25	5. 79	6. 24	6. 72	7. 21
基础教育合计	56. 46	54. 64	54. 24	54. 62	56. 22	56. 79	57. 74	58. 65	59. 92	59. 92	61. 17	62. 61

　　数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》。

　　表3 2005-2016年各级各类教育财政性教育经费情况(单位：千元)

学校类别	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
各级各类教育总计	516107593	634836475	828021421	1044962956	1223109354	1467006696	1858670092	2314756979	2448821774	2642058205	2922145113	3139625189
一、 中学	164400484	196139780	253608500	321468281	383437666	447744116	571145496	699363046	738846244	776084655	859020572	934753564
#普通高中	32919147	40782634	79481949	96124200	110934070	132183501	179996170	231700467	249962308	261919171	292266329	320910703
#普通初中	98027383	117143310	173906266	225078357	272184425	315236936	390240106	466951134	488232271	513652744	566154304	613253457
二、 小学	166951440	199041594	267426211	329841180	397302507	464299531	575998310	697238038	764219860	831565370	937265666	1031758474
#普通小学	166903900	199006669	267388633	329789517	397257148	464259842	575965419	697201404	764184749	831446920	937184250	1031742317
三、 特殊教育	2114847	2459487	2881353	3824920	4548161	6838045	7669265	8520414	9319061	9890611	11918247	13268390
四、 幼儿园	6572379	7950813	10282693	13294440	16627392	24435264	41569861	74765045	86237156	93405194	113286852	132607178
基础教育合计	340039150	405591674	534198757	668428821	801915726	943316956	1196382932	1479886543	1598622321	1710945830	1921491337	2112387606

　　数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》。

　　表4 2005-2016年财政性教育经费中各级各类教育占比（%）

学校类别	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
各级各类教育总计	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00	100. 00
一、 中学	31. 85	30. 90	30. 63	30. 76	31. 35	30. 52	30. 73	30. 21	30. 17	29. 37	29. 40	29. 77
#普通高中	6. 38	6. 42	9. 60	9. 20	9. 07	9. 01	9. 68	10. 01	10. 21	9. 91	10. 00	10. 22
#普通初中	18. 99	18. 45	21. 00	21. 54	22. 25	21. 49	21. 00	20. 17	19. 94	19. 44	19. 37	19. 53
二、 小学	32. 35	31. 35	32. 30	31. 56	32. 48	31. 65	30. 99	30. 12	31. 21	31. 47	32. 07	32. 86
#普通小学	32. 34	31. 35	32. 29	31. 56	32. 48	31. 65	30. 99	30. 12	31. 21	31. 47	32. 07	32. 86
三、 特殊教育	0. 41	0. 39	0. 35	0. 37	0. 37	0. 47	0. 41	0. 37	0. 38	0. 37	0. 41	0. 42
四、 幼儿园	1. 27	1. 25	1. 24	1. 27	1. 36	1. 67	2. 24	3. 23	3. 52	3. 54	3. 88	4. 22
基础教育合计	65. 89	63. 89	64. 52	63. 97	65. 56	64. 30	64. 37	63. 93	65. 28	64. 76	65. 76	67. 28

　　数据来源：根据历年《中国教育经费统计年鉴》数据计算而得。

　　表5 2005-2016年各级各类教育收入结构表（财政性经费占总经费比例）（%）

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
各级各类教育总计	61. 30	64. 68	68. 16	72. 06	74. 12	74. 99	77. 87	80. 78	80. 65	80. 53	80. 88	80. 73
一、 中学	63. 40	67. 35	73. 46	77. 85	80. 42	82. 59	85. 62	87. 95	88. 06	87. 94	88. 33	88. 58
#普通高中	49. 27	52. 95	57. 04	59. 99	62. 34	65. 98	72. 16	77. 34	77. 48	77. 99	80. 55	81. 61
#普通初中	75. 57	80. 95	84. 64	89. 25	91. 22	92. 36	93. 66	94. 38	94. 68	94. 07	92. 98	92. 73
二、 小学	82. 16	86. 56	90. 69	92. 88	94. 21	95. 00	95. 80	95. 99	96. 11	95. 78	95. 37	95. 05
#普通小学	82. 16	86. 56	90. 69	92. 88	94. 21	95. 00	95. 80	95. 99	96. 11	95. 78	95. 37	95. 05
三、 特殊教育	89. 67	91. 32	92. 46	93. 26	94. 19	95. 09	97. 03	96. 84	96. 97	97. 09	97. 61	97. 75
四、 幼儿园	62. 86	63. 85	65. 44	66. 86	67. 93	33. 56	40. 81	49. 71	49. 05	45. 59	46. 68	47. 30
基础教育合计	71. 54	75. 62	81. 07	84. 40	86. 43	84. 92	86. 81	88. 05	87. 86	87. 03	86. 94	86. 76

　　数据来源：根据历年《中国教育经费统计年鉴》数据计算而得。

　　表6 2012-2016财政性教育支出中,学前+小学+中学教育所占的比例（%）

	2012	2013	2014	2015	2016
中国香港	56. 12	51. 72	54. 38	59. 53	59. 21
韩国	82. 33	80. 62	79. 24	81. 05	..
日本	74. 31	74. 47	73. 68	..	74. 56
泰国	79. 97	76. 34	..	..	..
印尼	70. 00	70. 34	72. 23	..	..
印度	67. 15	71. 35	..	..	..
芬兰	66. 74	67. 15	67. 30	68. 52	..
瑞典	67. 02	67. 01	67. 14	67. 44	..
波兰	75. 87	74. 89	75. 26	74. 32	..
德国	64. 59	64. 26	63. 68	64. 28	..
瑞士	72. 03	72. 08	71. 88	72. 01	..
英国	..	75. 34	75. 25	76. 66	75. 38
法国	76. 97	77. 04	77. 02	76. 84	..
荷兰	..	..	..	69. 87	..
意大利	..	78. 01	78. 08	79. 44	..
美国	71. 54	72. 77	72. 07	..	..
澳大利亚	71. 91	68. 62	67. 86	65. 57	..
新西兰	..	67. 92	68. 22	67. 80	67. 78
南非	71. 53	..	71. 05	..	..

　　数据来源：http://data.uis.unesco.org/Index.aspx#

　　第二，适应基础教育发展转型，为加强内涵建设、提高教育质量提供有力保障。总书记讲要发展素质教育，提高学生的综合素质，其中包括劳动素质、技术素养。学校要开技术课，但现在我们有相当一部分学校还没有条件能够把通用技术课程开出来。对此，首先要转变观念，然后要创造条件——加强内涵建设、提高教育质量，需要财政提供保障。现在的教育财政研究要着力如何为内涵建设提供财政保障，既涉及到制度设计、标准设计，也包括我们讲的工程设计。现在，各级政府推出的教育工程主要还是解决硬件条件。如何转向内涵建设？内涵建设，一是要深化课程改革。课程在人才培养体系中居于龙头地位，是教育思想、教育目标和教育内容的主要载体。2014-2017年，教育部组织了200多名专家对普通高中课程进行了修订。这次修订主要聚焦学生发展的核心素养。学生的核心素养是指正确的价值观、必备的品格和关键能力。学科核心素养指的是学科对培育学生核心素养能做出什么贡献。每个学科都有核心素养，比如政治学科是政治认同。学习政治这门课程，掌握知识、培养能力，最终是要培养政治认同、科学精神、法治意识与公共参与的核心素养。研究教育财政投入要关注内涵的投入，关注教育财政如何支持课程改革。现在高中的走课制度使每个学生可以选择自己的课程。学生的选择多了，有利于学生个性化的发展，但学校就需要增加教师。我们要深化改革、提高学生素质，就需要在这方面增加投入，提供财政保障。二是促进全面发展。总书记讲，要在六个方面下功夫，艺术教育、劳动教育、体育教育、品德修养等。具体如何促进全面发展？又如何为全面发展创造条件？这也是我们要关注的问题。三是加强教师队伍建设。加强教师队伍建设是教育发展的基础性工作。现在在教师培训方面做了大量的工作，财政投入明显增长，但是师范院校的建设却没有引起足够的重视。国家为高等教育设计了这么多工程，但却没有为师范院校建设推进一个有力的工程，师范院校建设也没有纳入“双一流”工程。在师范院校投入1块钱，最后对教育回报是10块钱。我们要给教师提高收入。只有教师成为有竞争力的职业，教育的发展才有希望。

　　第三，关注基础教育均衡发展的突出问题，拓展教育基本公共服务。第一个突出问题是大班额问题。大班额问题实际上是人均占有教育资源的问题。到2015年，全国义务教育学校56人以上的大班额班级还有489000个，这样的学习质量能好吗？教师的负担很重，我们的教育质量能上去吗？所以总书记在去年的经济工作会议上提出了解决大班额的问题，要加快这方面的步伐。目前，从区域上看，大班额主要集中在中西部县镇；从城乡上看，主要集中在城镇；从学段上看，小学、初中都有。从国际比较来看，国际班额基本上在25人左右。所以，消除大班额并逐步缩小地区之间班额差距，是我们缩小差距的重要方面。财政要保障消除大班额，财政要支持逐步缩小班额，财政要从提高人均占有教育资源的立足点，研究规划走向现代化的符合中国国情的班额标准。第二个突出问题是要丰富学校课程资源，促进全面发展的学习资源，满足学生拓展性需要，缓解愈演愈烈的校外培训竞争压力。北京大学中国教育财政科学研究所的研究得出：基础教育的家庭负担是8000多亿。校外培训机构的产业化，现在成了严重的问题。如何解决？一个路径是政府购买服务，3点半以后发动学校老师开设满足学生教育需求的可选择的课程；另外一个就是线上服务。这两个方面现在都有了可喜的进展。

　　第四，推进教育财政的治理体系和治理能力现代化。教育现代化需要治理体系和治理能力现代化。我们需要构建保障质量公平的教育经费标准体系，需要构建教育经费使用绩效评价考核体系和监管体系。现代化的核心价值是科学和民主，调动和激发群众的积极性，提高治理的效率。因此，我们既要提高学校在经费使用上的自主权，也要让广大教职工在教育经费使用中有更多的参与权、民主权。近年来，教育财政关注效率问题，而保障效率必须发扬民主。

　　作为改革开放40年的参与者、见证者和受益者，我和同志们共同回忆这段伟大的历程，传承和弘扬优秀的经验。改革再出发，开放再出发，加快推进教育现代化，把我们国家建设成为教育强国、人力资源强国。

　　[1] 在1985年全国教育会议上，万里副总理讲话中谈到当时文盲半文盲的人数为2.3亿。