一、法国教育体系简介

　　自1959年的法国《教育改革法》起，法国开始实施10年的义务教育，针对6-16岁学生，包括5年小学、4年初中及高中的第1年，过了16岁的学生可以继续读高中或离开学校。

　　1. 初等教育

　　法国的初等教育由学前和小学教育构成。学前教育是非强制性的免费教育。小学教育是义务教育的初级阶段，带有强制性。凡年满6岁的儿童都应由家长负责送入家庭所在区域附近的小学入学，例外的入学要求须经市政府批准。

　　2.中等教育

　　初中是法国中等教育的第一阶段。法国的小学毕业生都可就近进入初中就读,在初中结束时被分流。自1975年的《哈比法》（La Loi Haby 1975）以来，所有学生接受同样的课程直至15岁。校方根据初中毕业生的成绩和爱好向家长建议学生的就学方向，学生将分别进入两类学校：（1）普通和技术高中（General and technological lycées）；（2）职业高中（Professional lycées）。

　　高中是法国中等教育的第二阶段。高中学校分为两种：（1）普通和技术高中；（2）职业高中。高中教育提供三种教育方向：普通教育（为学生接受高等教育做准备）；技术教育（为学生接受高等技术教育做准备）；职业教育（主要为学生进入职场做准备，也为学生继续接受高等职业教育做准备）。普通和技术教育课程由标准的高中学校提供，而职业教育课程由单独的职业高中学校提供。

　　3. 高等教育

　　法国高等教育机构主要分为综合大学（Université）、大学校（Grande école）和短期高等教育机构三大类。综合大学是从事高等教育和科学研究的主要场所，培养目标是教师、科研人员、公职人员、律师和医生等专门人才。大学校是高等专业学校，包括行政管理学校、工程师学校和高等商业学校等，是培养高级工程技术人员和其他各类专业人才的高等教育机构。短期高等教育机构包括大学技术学院和高级技术员班。大学技术学院是隶属于综合大学下的学院，高级技术员班是附设在一些高中内的高等职业教育机构，都旨在培养中级技术人员。

　　二、各级政府教育职责

　　法国的行政体制由中央政府、大区、省和市镇构成。法国本土划为22个行政大区，每个大区有2-8个省，海外属地有4个大区。

　　法国教育体制的特点是在教育组织和经费上都实行高度的中央集权。所有教育法令、政策、经费、课程表及教材教法等，全由中央决定，全国的教育设施都整齐划一。国民教育部的职责包括：规定所有层级教育的课程表明细；教师的聘任、培训和管理（大多数公立中小学教师都是国家公务员）；招收和培训监管人员，负责控制教育系统的质量；给学校分配合适的员工配额；是公立教育的主要出资方，并且补贴合同制下的私立学校；还负责组织考试和颁发国家的资格证书，如业士文凭（Baccalauréat）。

　　由于国民教育部管理职能非常繁重，因此就有了一些“外派”的教育行政机构，被称为“大学区”（Académies），它是国家教育部在地方的直辖机构。法国本土被分为26个大学区，它们的管辖范围相当于法国的行政大区，只有少数几个例外。另外还有4个大学区分别在法国的4个海外属地。每个大学区有一位总长（Le recteur）负责管理区内各级教育。大学区与地方各级政府合作，起到了中央和地方（省）之间教育方针政策的传达和协调作用，确保国民教育部制定的官方教育程序得到执行。总长的职责主要包括：（1）在高等教育方面，协调区内国民教育部所属高等学校和其余各级各类学校的教育工作；（2）在中等教育方面，领导和监督各类中等学校的工作，分配经费和职位，任免教职人员，考勤和审核开支；（3）在初等教育方面，决定学校和班级的开设、裁减和撤销，教师的任免和纪律处分。

　　自2004年8月13日的《权利下放法》（第79条和84条）规定加大地方政府的自主权以来，省政府（Départements）成为初中学校的所有者，并且负责初中的运营、发展规划、校舍兴建和维修等；而大区政府（Regions）成为高中的所有者，负责高中的运营和发展规划。市镇（Municipalities）是幼儿园和小学的所有者，负责学校的布局、校舍兴建、维修和行政管理等。这种新的管理体制的原则是在确保全国统一管理的前提下，充分调动地方、学校和社会的办学积极性。

　　三、教育经费来源情况

　　法国的财权集中在中央，中央政府的最主要财源来自税收，包括所得税、销售税、公司税等，这使得中央政府有雄厚的实力支撑义务教育经费。地方当局对教育的投入主要在省和市镇两级，其经费来源主要是地方税，包括地方直接税和地方间接税两类。同时，中央政府还对地方进行财政补助。省按照规划修建初中，市镇修建小学，在地方财政不足的情况下，均可申请中央财政的专项补助。根据国民教育部的统计（见下表），教育经费主要有以下几个来源：国家（国民教育部和其他部门）、地方当局、其他公共行政机构、企业和家庭。2014年国家为国内教育总支出提供了54.4%的资金，地方当局为24.1%，家庭为11.2%，企业为8.9%（主要通过学徒税和对继续教育的资助），其他公共行政机构为1.4%。

　　表1 法国历年国内教育经费来源结构比例（%）

　　注：其他公共行政机构是一些行政上涉及到资助教育的机构,比如服务和支付局(ASP-Agence de Services et de Paiement)，其服务覆盖了农业、林业、环境、教育和培训等。

　　来源：RERS，2016（法国教育部，2016年教育、培训和研究统计参考）。

　　四、义务教育和高中阶段财政支持机制

　　法国的财政体制由中央预算和地方预算组成。地方预算包括大区预算、省预算和市镇预算。法国对义务教育的投入实行的是由中央与地方政府共同分担，又以中央为主的投入体制。在义务教育投入中承担主要责任的中央财政和省、市镇两级地方财政，均有各自稳定的经费来源。

　　法国教育经费支出主要分为三大块：即：人员的工资和补贴、管理运行经费和其他投资经费等。其中教职员工和教育行政人员的工资和补贴约占四分之三， 2009年这部分共支出970亿欧元，占全部教育经费的73.4%；管理运行经费和其他投资经费分别占18.5%和8.1%。国家财政来源的教育经费基本上都用于支付人员的工资和补贴，因此国家经济状况对教师职业的影响尤为深刻。在义务教育经费分担方面，教师及其他人员的工资费用由中央政府承担，由国民教育部直接发放到教师手中；学校的基建费用和日常费用由地方当局（市镇、省和大区）来分别承担，地方当局的财政分级负担如下：（1）大区负责高中（ISCED 3）：普通和技术高中，职业高中和特殊教育学校（EREAs）；（2）省负责初中（colle？ges）（ISCED2）；（3）市镇负责幼儿园和小学（ISCED 1）。

　　2014年法国的国内教育支出约为1460亿欧元，占国内生产总值的6.8%。仅教学活动就占1243亿欧元，即国内教育支出的85.1%。教科书在小学和初中阶段是免费的，很多地区在高中阶段也提供免费教科书。食宿（含营养餐）支出占7.3%，余下的7.6%的资金流入以下活动类型：总务、迎新、校医、校车、学习用品采购、书本、服饰和特殊课程。法国营养餐收费标准由地方政府制定。营养餐收费灵活，根据家庭收入不同和用餐天数不同来收取餐费。以巴黎市政府为例，2010-2011学年，家庭收入被分为8个收费档次。如果是低收入家庭，可以免费或象征性的收取低廉的费用。政府向学校提供营养餐补助，大区议会负责高中的营养餐，省议会负责初中的营养餐，市镇负责幼儿园和小学的营养餐，并有社会食堂基金用于资助家庭。场地大的学校会有自己的食堂、厨师和厨房，自行供应每日午餐；场地有限的学校由专门提供学生餐的机构每天配送营养餐。法国的校车支出主要由地方当局和家庭承担，对校车进行预算、组织和管理的是省级政府。2014年的校车支出总共是29.19亿欧元，其中地方当局支出为24.59亿欧元，家庭支出为4.6亿欧元。[1]

　　表2 最终出资者的总支出（日常开支+资产）    （单位：百万欧元）

　　注：*其它公共行政机构是一些行政上涉及到教育资助的机构，比如服务和支付局（ASP-Agence de Services et de Paiement），它的服务覆盖了农业、林业、环境、教育和培训等。

　　**国家财政包含国民教育部和其他中央部门的财政。

　　数据来源：RERS，2016 （法国教育部，2016年教育、培训和研究统计参考）。

　　法国的各级各类教育中，中等教育支出占总教育支出的比例最高，其次是初等教育和高等教育。根据上表，初等教育的教学支出占国内教育支出比重为27.5%（342亿欧元），中等教育占比38.1%（473亿欧元），高等教育占比20.6%（256亿欧元），继续教育和培训占比13.7%（171亿欧元）。

　　相对于免费的公立学校，法国的私立学校可以收费，政府对收费标准没有规定，但是以非营利为原则。私立学校可以在法律允许的条件下获得公共经费。如果私立学校与国家签订了合同（大多数私立学校都如此），国家将负责提供教师的薪酬、社会保险以及教师的培训费用。作为回报，这些私立学校应实行和公立学校完全相同的课程；按照合同招聘和支付教师薪酬；同公立学校接受一样的检查。大区和省也要资助合同制下的私立中学（初中和高中）。[2] 2009年法国公立学校的资金大部分来源于国家财政（71.0%），其次是地方当局（22.8%）；私立学校大部分资金来源于国家财政（69.3%），其次是其他渠道（21.5%），地方当局投入较少（9.2%）。[3]

　　五、特殊教育财政支持机制

　　法国的特殊教育由国民教育部管辖，同时受公共卫生部、社会事务部和司法部监督指导。国民教育部为有特殊需要的学生设计预防和支援项目，同时管理一些有残障学生的班级和院校。国民教育部有法律义务支付这些学生的学习费用、医疗费用和特殊教育教师费用。社会事务部拥有所有医疗教育部门的管辖权，尽管社会教育机构由省政府提供经费支持，但是社会事务部负责监督社会教育机构。公共卫生部负责管理医疗机构。

　　1975年6月30日出台的75-534 号《残障人士方针法》（Loi d’orientation en faveur des personnes handicape？e）规定了残障人士的教育、培训和职业指导是国家的义务，并要为其提供资金保障。2005年2月11日出台的 2005-102 号《残障人士机会均等、参与和公民权法》提出残障人士的权利、机会和参与平等，强调残障儿童拥有在普通学校就学的权利，且有权选择其他就学安置方式，包括普通学校的普通班级（需要学校相关特殊教育人员的看护）、普通学校的融合班级、特殊学校、交替接受普通学校和特殊学校教育、医教机构、在家上学。法国特殊教育的财政体制安排并没有与普通教育相分离，而是共享教育经费。得益于该法，法国2005年的特殊教育支出提高到了2.6亿欧元。2009年，学校教育计划（Mission de l’enseignement scolaire）投入 1.97亿欧元用于招募在普通班级对学生进行一对一辅导的助教，投入 4.26 亿欧元用于招募融合班级的助教。此外，学校教育计划投入 1300 万欧元用于开发特殊教育教材，投入30万欧元用于资助高等教育阶段的残障学生。按照《残障人士机会均等、参与和公民权法》，全法各省创建了省级残障人士之家（Maisons De？partementales des Personnes Handicape？es，MDPH）。MDPH 主要向残障人士及其家人提供接待、帮扶、咨询等服务，也向大众宣传关于残障人士的扶助政策，是中央在各省处理身心障碍者各项事务的权责行政机关。

　　在初等教育阶段，市镇根据特殊需要学生的数量、残障类型，为其提供无障碍设施建设的费用。如果学生需要康复服务，费用则由社会保障部门负担。中等教育阶段特殊教育的支出方式与初等教育阶段一致，由大区和省负担。地方政府所拥有的更大的办学和财政自主权减少了中央政府在融合教育政策实施上的负担。地方政府由于更了解本地的特殊教育发展情况，在决策过程中会与许多当地利益相关者合作获取需求信息，因此，经费使用也更有效率。然而，各地地理、经济和社会发展情况的不同，会加剧区域差异。除了在中小学免费接受教育外，法国的年度教育预算还根据不同障碍类型大学生所需相关服务的费用安排一定预算给高等教育机构。省级残障人士之家设置的身心障碍者权利与自主能力委员会（Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicape？es，CDAPH）记录了学生的障碍类型。根据该委员会的鉴定和推荐，有特殊需要的学生可以申请特别助学金。[4]

　　六、高等教育财政支持机制

　　法国的公立高等教育机构都由中央政府举办，经费也主要由中央政府负担。

1. 经费支出结构

　　在2011年的高等教育支出中，61%用于人员经费，其次是运营经费（28%），资本性支出占11%。

　　图1  2011年高等教育支出种类（法国本土+海外省）

　　数据来源：MEN-MESR-DEPP（国民教育部-高等教育暨研究部-预测评估司）

2. 教学拨款

　　法国的高等教育拨款机制主要包括：公式拨款（Funding formula）、基于战略目标的绩效合同拨款（Performance contracts based on strategic objectives）、针对特定研究项目的拨款（Funding for specific research projects）。[5]

　　法国的大部分（80%）大学，都是由政府按照SANREMO（système analythique de réparation des moyens）模型计算人员需求支出和经常性支出。它包括的标准有注册人数、占地面积和课程相关的指标。除公式外，一些公共资源的分配还基于4年制合同。这种拨款是非集权化的（decentralised）产出导向（output-oriented）的拨款模式。国家和大学间签订合同的概念出现于1984年的《高等教育法》，该法颁布后，法国的高校在行政管理、教育、研究和财政上的自主权不断扩大。最初合同的政策只限于高教研究领域，但是在1989年，这个政策普及到了所有高教活动领域。[6] 每个高校都根据国家目标和地方教育需要制定一份4年发展规划，该规划涵盖所有活动（教学、研究、国际化和管理等等），涉及到所有行动者（学生、教职人员、公共当局和校外第三方）。[7]

　　总体而言，投入导向的因素在大多数欧洲国家都非常重要，尽管有的欧洲国家已经减轻了学生人数权重，而更偏向绩效相关的因素，然而没有一个国家是100%的基于绩效的拨款系统。法国的拨款模式也是以投入导向为主，绩效相关的标准为辅。[8]

3. 科研拨款

　　国家对研发（R&D）的预算拨款主要是在“政府部门间研究和高等教育任务”（MIRES-Mission interministérielle recherché et enseignement supérieur: Inter-ministerial Mission for Research and Higher Education）的拨款框架内进行。政府部门间研究和高等教育任务（MIRES）由法国《财政组织法》（LOLF, La loi organique relative aux lois de finances）[9]规定产生。MIRES由十个项目构成，其中五个从属于高等教育暨研究部（M.E.S.R），分别是：高等教育和大学研究、学生生活（直接援助、医疗救助和社会教育、食宿）、多学科的科学技术研究、环境和资源管理研究、空间研究（除了民用和军事领域研究）。自从有了《财政组织法》（LOLF），每个项目都有专门的拨款，以确保公共政策目标的实现。《财政组织法》（LOLF）依据对任务、项目和行动所需款项的评估，依据支出的最终目的进行国家预算。[10]

　　政府研发拨款涵盖了公共机构（如下图里的国家研究署、国家艾滋病研究署等）的研发、法国国内和国外的其他机构的研发活动。具体包括：公共服务补贴，公共研发机构内有针对性的研究项目、大学研究、各类协助研发的计划和激励措施，公共/私人合作的研究投入，传播科学技术文化的措施所需的经费。（见下图研发的财政结构）

　　图2 研发财政结构

　　根据下图2012年法国MIRES的预算拨款，高等教育暨研究部（MESR）负责的多学科的科学技术研究、大学研究和空间研究占了拨款的74%，能源部（MEDDE）负责的环境和资源管理、能源和可持续性发展占了拨款的18%。

　　图3 2012年法国MIRES的预算拨款

　　2012年，政府部门间研究和高等教育任务（MIRES）的研发预算为140亿欧元。对企业研发的间接支持是通过各种税收政策和应偿还贷款进行的，这是不记录在公共研发预算内的。如法国的所有公司，无论规模大小、领域类型，公司产生的研发费用都可以享受税收抵免待遇。地方政府对研究和技术转让（R&T）的预算在2012年为13.2亿欧元，这个预算的一部分是通过国家和地区合同项目拨款。欧盟通过研究项目也参与到公共和私人的研发活动，其研究项目包括欧洲研究与发展框架计划（PCRD）。2010年，法国在这个研究项目上获得6亿欧元，占总经费的16.5%。

　　法国研发的成就由两种类型的指标衡量（见下表）。第一类指标用于国际比较，是研发国内支出（DIRD），它涵盖在国土范围内所有机构的研发项目和活动，它包括政府研发支出（DIRDA）和企业研发支出（DIRDE）；第二类指标是研发全国支出（DNRD），是指法国所有经济主体对于研发的资金投入。2010年，研发国内支出（DIRD）高达434亿欧元，占GDP的2.24%；政府研发支出（DIRDA）占研发国内支出（DIRD）的37%，企业研发支出（DIRDE）占研发国内支出（DIRD）的63%。法国国内为国外利益相关者实施的研发活动支出占研发国内支出（DIRD）的7.6%。研发全国支出（DNRD）高达446亿欧元，其中政府支出43%，企业支出57%。

　　表3 法国的研发拨款和执行

　　注：（1）行政机构包括公立和私立（政府、高等教育和非营利机构）；（2）最终结果；（3）2009重新计算的结果，以便和2010年数据相比；（4）有计算方法的改变，不是最终结果；（5）估算。

　　数据来源：MESR-DGESIP/DGRI-SIES（高等教育与研究部）。

4. 大学科研拨款

　　上文所介绍的合同拨款也涉及了大学科研拨款。国家与大学签订合同拨款，合同规划涵盖了大学的所有活动（包括教学、研究、国际化和管理等等）。该合同在科研和教学上有清晰的界限，教学部分的内容比较简短，而科研部分内容非常详细，涉及到大学里具体的科研单位。[11]竞争性的经费资助模式也是法国大学获得科研经费的一个重要渠道。除了国家研究预算中的高等教育部分外，法国的大学还可以从法国科学研究中心（CNRS）以及其他的国家研究委员会中获得不少的科研经费（由于法国政府非常注重大学与国家研究机构之间的合作，目前法国国家科研中心中有80%的研究单位都是与高等教育机构联合创办和管理的）。[12]

　　下图2010年法国研发资金来源可见，企业的研发经费主要来源于自有资源，比例高达75%；公共研究机构的财政拨款高达69%；而高等教育的研发经费大部分来源于财政拨款，少部分经费来自于其他机构签订的合同拨款。

　　图4  2010年法国研发资金的来源

　　根据下表，2010年法国所有研发活动的政府资金达到约186亿欧元，这些投入主要来源于财政预算（71%），其次是合同（20%）和其他自有资源（9%）。政府部门与企业签订的合同总金额为8亿欧元，来自境外和国际机构（尤其是欧盟）的金额为7亿欧元。最后，政府部门的其他自有资金的研发投入为9%，来源包括知识产权税（redevances de la propriété intellectuelle）、捐赠和遗赠及部门补助金。

　　表4 2010年法国公共研究资源的性质和来源 （单位：百万欧元）

　　注：预算拨款是从国家预算里给机构的拨款。

　　数据来源：MESR-DGESIP/DGRI-SIES（高等教育与研究部）

　　七、总结  

　　法国作为中央集权国家，对教育有很强的控制管理权，中央对教育支出占比历年都在一半以上，从高等教育支出来看，家庭和企业历年对高教的支出都不足10%，而中央的支出一直都在一半以上。公共教育支出占GDP比例高于相应的国际平均水平，私人承担的教育经费比例较低。中央政府在总体办学方针、教育法规等方面进行宏观规划，保证各级各类教育的办学质量，并在各级教育行政机关都设有中央参议机构，以便审议各种教育方案，提出意见供中央参考。中央积极支持和推动各级地方政府分别管理不同层级教育的方式可以在确保中央统一管理的前提下，充分调动地方、学校和社会的办学积极性。这种整齐划一的方式可以说是法国教育管理的特色。其优点是：（1）国家教育政策和理念易于实现；（2）可以根据国家需要制定或修改整个教育计划；（3）可使全国教育事业步调一致，实现同一目标；（4）可以建立一致的教育标准，以保障教育机会均等；（5）可以在特殊时期迅速作出调整和改变措施以配合新的国策。然而，缺点是：（1）地方教育事业受中央辖制，不能完全自由发展；（2）地方教育缺乏伸缩回旋余地，缺乏弹性，容易陷入呆板；（3）教育事业发展容易受到政治影响，如果政局不稳就无法稳定地发展；（4）民众对教育政策的影响有限。

　　[1] 法国教育部. 2016年教育、培训和研究统计参考。（Ministère de l'éducation nationale de la recherche et de la technologie. Repères & références statistiques sur les enseignements, la formation et la recherche edition 2016）

　　[2] 法国外交部.法国教育体系简介. 2007. Ministere des Affaires Etrangeres,

　　http://franceintheus.org/IMG/pdf/education_system.pdf.

　　[3] 法国教育部.2011 年教育、培训和研究统计参考.（Ministère de l'éducation nationale de la recherche et de la technologie. Repères & références statistiques sur les enseignements, la formation et la recherche edition 2011.）

　　[4] OECD.Inclusion of Students with Disabilities in Tertiary Education and Employment, OECD Publishing, Paris, 2011. http://dx.doi.org/10.1787/9789264097650-en.

　　[5] Ben Jongbloed et al. Funding higher education: a view across Europe [R], ESMU(European Centre for Strategic Management of Universities),2010,p.20.

　　[6] Ben Jongbloed et al. Funding higher education: a view across Europe [R], ESMU(European Centre for Strategic Management of Universities),2010,p.24.

　　[7] Frans Kaiser et al. Public Funding of Higher Education: A comparative study of funding mechanisms in ten countries[R]. Center for Higher Education Policy Studies(CHEPS), 2002,p.64.

　　[8] Ben Jongbloed et al. Funding higher education: a view across Europe [R], ESMU(European Centre for Strategic Management of Universities),2010,p.21.

　　[9]《财政组织法》运用绩效机制来推动财政预算，重新建立了财政预算机制,使得各级管理者责任明确、国家政策连贯而紧密。该机制把财政预算分为“任务”（mission）、“项目”(programme)、“行动”(action)。“任务”是财政预算的最高级，体现了国家的主要公共政策以及相应的财政预算安排。同时，若干个“项目”组成了某个“任务”。“行动”又把项目的各项计划具体化。

　　[10] 法国国家教育、高等教育暨研究部. Budget enseignement supérieur – recherché [EB/OL], http://www.enseignementsup-recherche.gouv.fr/cid61606/la-mission-interministerielle-recherche-et-enseignement-superieur-mires.html.

　　[11] Ben Jongbloed et al. Funding higher education: a view across Europe [R]. ESMU(European Centre for Strategic Management of Universities), 2010,p.24.

　　[12] 康小明.政府对大学科研资助政策的国际比较研究[R].北京大学中国教育财政科学研究所工作论文,2007（5-1）.