在会上，“数字化时代教育财政策略Ⅱ期项目”课题组成员首先汇报了在教育新业态下，与教育信息化、课外补习和在线教育有关的宏观政策制定、微观主体决策以及二者互动等方面的研究成果。随后，与会人员就教育信息化和在线教育的政策前沿和法律安排、在线教育与青少年近视防控政策、在线教育与教育游戏化等主题进行了分享和讨论，教育科技企业的代表还围绕课外培训和在线教育规制对行业发展的影响进行了圆桌讨论。
2019年4月26日，北京大学中国教育财政科学研究所承担的“数字化时代教育财政策略Ⅱ期项目”中期会议在北京大学教育学院112报告厅举行。会议由北京大学教育学院副教授杨钋主持，邀请了来自与教育信息化和在线教育密切相关的政策、立法、教育游戏化等领域的研究者，以及教育企业的代表，围绕行业特征、政策环境和未来发展等话题展开讨论，取得了良好成效。本文就相关内容进行综述。
一、“数字化时代教育财政策略Ⅱ期项目”成果汇报
“数字化时代教育财政策略Ⅱ期项目”课题组成员汇报了在教育新业态下，与教育信息化、课外补习和在线教育有关的宏观政策制定、微观主体决策以及二者互动等方面的研究成果。
（一）数字化时代的在线教育与教育财政策略
北京大学教育学院副教授杨钋指出，在当下的教育财政3.0时代，教育需求高涨，个性化、多元化、国际化趋势显现，既有供给侧难以满足需求、特别是中高收入人群的需求，催生了包括实体学校、课外补习机构、虚拟化项目与机构、国际化供给等多元供给主体。供给主体的变化也给教育财政政策带来了很大挑战。基于北京、山东、上海、浙江等多省市的调研发现，各省的信息化治理情况千差万别，分散的事权和信息化要求的扁平化结构带来了很多冲突，因此实际治理过程中很多决策实际上取决于政治过程，而不是教育过程。
从传统业态与新业态的关系上来看，第一，校外培训是介于公立学校和民办学校之间的一种教育选择，它既比公立学校更为个性化，又比民办学校更廉价；第二，参照美国和加拿大的情况，在线教育是校外培训的在线化，在线教育可以降低校外培训价格，丰富品类选择，改善供需匹配情况；第三，公立学校的供给、质量和规制很大程度上也会影响校外培训市场。因此，在线教育并不能成为独立的政策领域，需要多方合作协同治理。考虑到在线教育与公办教育、民办教育、民办校外培训机构的密切关系，对后三者的规制也会影响在线教育的发展。这对财政政策和教育政策的规制提出了不小的挑战，也是目前政策缺乏统一性和连续性的原因。
（二）课外补习与竞争焦虑：教育制度与政策的视角
在当前的政策语境中，在线校外培训被作为民办校外培训机构的一部分受到政府规制。因此，影响校外培训机构发展的宏观政策（公立学校的减负政策和高等教育政策）同样可能影响社会对在线教育的需求。有鉴于此，北京大学中国教育财政科学研究所博士陆伟分享了宏观层面的高等教育分层制度和义务教育减负政策对课外培训市场冲击的研究，试图探索家长“焦虑”的制度性根源。
20世纪末以来，“985工程”和“211工程”赋予了高等教育乃至整个教育体系高度筛选性。陆伟利用百度指数和中国教育财政科学研究所的家庭教育支出调查数据（CIEFR-HS 2017），研究发现不同城市对这一筛选机制的关注程度（高考季民众对985和211院校关键词的搜索频率）与其总体的课外补习支出之间呈现出明显的正相关关系，从而验证了高筛选性的高等教育体系与高涨的校外培训需求之间存在显著的联系。此外，2013年小学减负政策虽然导致学生的在校教育时间减少，但是家庭层面的总投入并未减少，反而使得课外补习参与率有所提升。从这两个政策出发，甚至可以说补习市场是政府“制造”的。结构性因素在增加教育竞争焦虑的同时，也促进了整个社会的教育投资，这也是在线课外补习大发展的主要原因。
（三）在线教育与课外补习：家庭消费决策的视角
在当前的市场环境中，家庭的在线教育消费和线下课外补习消费密切相关，二者之间可能存在替代或者互补的关系。为了考察家庭对二者的消费情况，北京大学中国教育财政科学研究所硕士研究生唐荣蓉，基于中国教育财政科学研究所的“全国家庭在线教育调查”的家庭调查数据进行了实证分析。
研究发现，在线教育和课外补习[1]决策的影响因素既有相同点也有不同点。相同点在于二者本质上都是教育消费对象，都会受到父母对教育的重视程度相关因素的作用，例如父母受教育程度、教育期望、父母信息化素养等。不同点则反映出在线教育独有的特征：一方面，教育内容的在线化能够降低教育消费中的交通成本，进而缓解教育资源分布不均的问题；另一方面，在线化使得教育内容的搜寻成本降低，类似的产品/服务能够以更低的价格提供，因而在线教育相对于线下补习对于家庭财力的要求更低。不论是从成本投入上看，还是从教育需求的满足上看，在线教育和课外补习之间都呈现出一种互为补充的关系。不过该研究在教育需求方面只讨论了辅导功能和英语学科，至于其他功能和学科在课外的线上线下消费是否也是互补关系，还有待继续研究。
二、教育信息化和在线教育的政策前沿和法律安排
（一）教育信息化的投入和收益
与会嘉宾普遍认为，我国的教育信息化存在碎片化问题。信息化是一个漫长的过程，需要在合理规划的前提下，开展基础设施建设、教育资源建设、软件更新维护、师资培训、安全监管等方面的合力投入。相应地，信息化建设经费也需要常态化使用，才能满足前述需求。中国教育发展战略学会常务副会长康宁指出，目前，我国的教育信息化建设仍以大规模基础设施建设为主，而这种安排显然跟不上快速更新迭代的信息技术，并且缺乏有效的投入产出效益评价。同时，存在分教育阶段投入标准不明确、教育应用与培训进入“倦怠”期、部分投入受技术至上倾向影响等问题。
清华大学教育研究院副教授李锋亮对远程开放教育的研究部分回应了收益评价问题。李锋亮发现，微观上远程开放学习者在享受交通成本和住宿成本优势的情况下仍然能够得到不菲的收益；宏观上，远程开放教育能够提高人力资本、拉动消费、促进经济发展等。然而，政府对中小学的教育信息化建设投入的成本收益仍有待研究。
康宁建议，政府应投入专项，加大对科技如何应用于教育问题的科研力度。政府和教育部门应加大投入与产出效益的评估，根据地区需求特点采取分散决策的方式，以地方试点取代统一配备，探索培育出由竞争性第三方提供线上教学服务平台与工具，建立线上线下结合的混合式学习环境。教育部国家教育发展研究中心体制改革研究室主任王烽指出，教育信息化未来的深层应用方向应当由国家或企业提供工具和平台，使得每位教师或校长的教学设想在相对统一的平台上完成。
（二）民办教育和在线教育的法律规制
关于民办学校和培训机构的规制，王烽指出，现行法律中仍有矛盾性和模糊性的规定，譬如对义务教育阶段民办学校招生范围和招生方式的限定，以及对于普惠幼儿园的界定问题。争论的本质其实是对教育领域政府和市场两股势力的界限问题的讨论，而这是改革开放以来一直存在的问题。此外，实际执行与政策本意可能也会出现偏差。例如，尽管教育部办公厅、国家市场监管总局办公厅、应急管理部办公厅联合印发的《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》传达出市场化倾向，要求对在线培训机构备案并公示，而非审批，但实际操作中仍然存在拒绝备案这种变相审批的情况。
对外经济贸易大学教育开放经济研究中心研究部主任曲一帆从“互联网+教育”立法的必要性和特殊性出发，分享了对有关立法态度和路径的思考。“互联网+教育”不同于现有的教育信息化工作，从立法上看涉及互联网、教育和未成年人三大要素。同时，“互联网+教育”还具有七大特殊性。第一，审批方面，是否需要教育行政部门的审批？如果需要，审批落在哪一层级？审批条件如何设置？第二，面对互联网教育分支机构的跨界属性，如何监管？第三，互联网教育的内容是否需要采用分级制度？第四，未成年人使用互联网教育的时长是否需要限制？第五，业界普遍采用的预付费制度如何管理？第六，如何在互联网教育的环境中保障消费者的隐私权、资金安全，以及内容提供者的知识产权等权利？第七，传统的线下监管方式在线上是否可行？基于上述问题，有必要对“互联网+教育”进行专门立法。
曲一帆认为，“互联网+教育”可以参照民办教育的管理思路，采取“支持+规范”的态度。一方面，鼓励更多社会力量加入，促进互联网与校内外教育深度融合，支持互联网促进教育公平的建设投入，支持中国文化走出去。另一方面，解决事前事中事后监管的问题，设立黑白名单制度，对教育主权、教育公益性、教育安全和教育本质问题进行规范。至于立法路径，既可以考虑出台专门管理条例的“单行法”，也可以选择修订现有各要素规定、各级政府立法相结合、法律和政策相结合的“组合拳”。
北京教育科学研究院教育发展研究中心副主任刘熙梳理了在线教育的发展逻辑和治理思维。在线教育行业有三个基本特征，即技术的复杂性、内容的教育性和交易的市场性。这些特征一方面决定了机构发展需要试错和迭代，其效果难以评估，因此应当鼓励和引导社会资本进入，遵循市场逻辑；另一方面使得在线教育行业有着巨大的创新空间，甚至可能带来基础教育的变革。刘熙进一步指出，治理在线教育行业需要三大思维。一是战略思维，放宽市场准入，采取备案或许可制，并提供优惠政策；二是系统思维，打造法制统领、政府善治、社会共治、机构自治、行业自律的全方位体系；三是底线思维，保障教育质量，规范办学行为，维护行业秩序，从网络空间、网络教学、网络交易和网络学习四个方面重点监管。
三、在线教育与青少年近视防控政策
在线教育以电子产品为载体，其使用可能会带来青少年健康发展的隐患。其中，在线教育与青少年视力健康发展的关系尤为引人注目。习近平总书记在2016年的全国卫生与健康大会上强调“要重视少年儿童健康，全面加强幼儿园、中小学的卫生与健康工作”。近几年也出台了不少以近视防控为主的文件和批示。当前政府对于青少年近视问题的重视程度可见一斑。
基于全国学生体质与健康调研，北京大学公共卫生学院儿童青少年卫生研究所助理研究员胡佩瑾指出，从全国范围内看，各学龄段学生视力不良检出率居高不下，并持续升高，呈现出低龄化趋势。北京市疾病预防控制中心学校卫生所所长郭欣则指出，北京市中小学生的视力不良状况近5年有所回落并趋于稳定，但郊区中小学生的视力不良率则呈增加的态势。
造成近视发生和发展的因素包括遗传因素、户外活动减少、视近活动时间过长、视近姿势不良、学习环境不良、睡眠时间不足以及营养摄入问题等。当前研究者普遍认为电子产品使用时间过长是导致视力不良的危险因素，但是其具体影响机制有待进一步研究。为了防控近视情况的恶化，《综合防控儿童青少年近视实施方案》主要从环境因素入手，提出家庭和学校都要指导学生增加户外活动和锻炼、控制使用电子产品的时间、减轻学习负担。
四、在线教育与教育游戏化
游戏化是在线教育产品设计的一大特色，它与学生学习和教师教学的关系受到了学者和社会的关注。北京大学教育学院副教授尚俊杰认为，教育游戏有三层核心教育价值，即游戏动机、游戏思维和游戏精神。其中，游戏动机指利用游戏来激发学习动机，是最基础也是最具操作性的价值；游戏思维则指超脱出游戏形式，以思维方式的形式来内化学习；游戏精神指通过认真游戏调动对学习过程的重视。未来，借助移动通信、VR等技术，游戏将更好地同教育相结合，帮助学生提高学习动机，改进学习过程。
中国教育技术协会教育游戏专委会秘书长肖海明介绍了中小学游戏化教学实践情况。基于《中国教育发展报告（2018）》的调查，学生群体对教育游戏的接受度在小学阶段随着年龄而提升，到初中、高中阶段则下降。对教师群体的调查发现，大部分教师很少接触教育游戏，且公办学校教师对教育游戏的接受度明显低于校外培训机构。一线教师直接接触的游戏化教学主要是课堂教学游戏化和学生评价游戏化。前者主要体现为教学手段和工具游戏化，可以是传统的，也可以是数字化的；后者则涉及学业成绩、课堂表现、行为习惯、学校特色活动参与等多维度的评价。此外，公立学校的游戏化教学实践中还包括学校文化、课程体系和学校环境的游戏化，譬如设计专门的游戏化校本课程等。
针对在线教育企业如何利用游戏进入课堂、有效帮助教师开展教学，需要企业对教育教学有更准确的认识。首都师范大学教育技术系讲师乔凤天认为，游戏设计师需要考虑教学理论和游戏的衔接，通过设置情境等方式，吸引学生主动参与到学习中去，关注游戏的结构和要素与教学内容的匹配，将设计的核心从“玩法”转向“教学”。
五、企业圆桌——课外培训和在线教育规制对行业发展的影响
在2018年底《教育部办公厅关于严禁有害APP进入中小学校园的通知》下发后，多数省份并未明确相应的责任部门和管理办法。一起教育科技教育事业发展部总经理陶华英指出，这种状态向下层层传递，演变为了部分基层学校暂时停止使用一切APP的状况。面对这种局面，一起作业采取自律策略，将收费项目、游戏项目下线，并就信息安全、有害信息等问题签订承诺书，确保在规制要求下继续开展常态经营。
VIPKID在线少儿英语CEO助理李志健基于媒体从业经验，认为在线教育行业的政府管制仍有可能进一步发展。但是，结合政府工作报告和其他政策，企业对行业发展前景依然抱有信心。在线教育日新月异的特点决定了相关政策的制定和出台仍然需要时间，目前企业只能类比其他有关的政策规制来预先要求自己。教育企业要保持做教育的初心。
好未来教育集团政策研究总监汤学黎认为，线下课外培训政策的方向大致是正确的，但是不同层级、不同地区监管部门的执行方式各不相同。在线教育培训目前参照线下课外培训政策来执行，没有专门的政策，这给企业造成了认知和行动方面的困难。
100课堂执行总裁王向宙表示，现有政策对企业发展有利有弊。利在于《教育信息化2.0行动计划》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》等政策明确了一部分办学要求，为社会力量充实在线教育提供了重要依据。弊在于在线教育领域仍缺乏独立的政策安排，学校的采购也没有明确的经费来源。
超星基础教育事业部北京市场负责人刘爽指出，公立学校校长的事权和财权不对等、教师素质和教师培训质量有待提升以及学生视力问题都多多少少对业务造成了不利影响。未来游戏化教育的推广，可能需要丰富课程设计的趣味性，提高教师激励等等。
[1] 由于问卷设置，此处的“课外补习”并未明确将在线补习的部分剔除出去，因此这里的“在线教育”和“课外补习”并非线上和线下割裂的关系，而可能存在一定的交叉。不过考虑到研究所使用的样本中，汇报了在线辅导参与的家庭所占比例仅为9.94%，故研究结果一定程度上也能够反映线上教育消费和线下教育消费之间的关系。
