科研简报
香港私立学校的财政支持方式简介
作者:张文玉 发布时间:2019-03-15
摘要:

  为促进私立教育发展,形成多元化的教育体系,以便使学生和家长有更多的就学选择,香港政府采取了多种措施对私立教育予以支持,主要方式包括民办公助、给予生均经费补贴、政府购买学位、政府购买课程、教育券、给予地租优惠和政府招标等措施。

  一、民办公助

  民办公助主要是香港政府用来支持资助学校(aided schools)(包括津贴小学、津贴中学和津贴特殊学校)所采用的措施。资助学校由社会团体(宗教团体、商会、慈善组织、同乡会等)创办,由政府按照班级数目提供全额资助,为中小学生提供免费教育。

  根据香港《资助学校资助则例》规定,资助学校获得的资助金数额主要是按资助学校的核准班级结构而制订,而核准班级结构则主要是取决于当时实行的小一入学、中学学位分配、中四学位安排机制以及中六收生等学位分配系统下各级的收生情况,以及其他因素如特殊学校所采用的既定转介及学位安排机制、整个学年内各级因学生退学及收生而引致的最终就读学生人数转变等。通常小学和初中每班人数不超过45人,高中不超过30人。

  在资助学校读书的学生,从小学一年级到中学六年级免除全部学费,由政府给予学校补贴。除此以外,学校运营所需要的其他经常性经费(如教师工资)和非经常性经费(如建筑等)也由政府提供。

  与资助学校相关的政策和规例,由教育局常任秘书负责执行,并通过多种方式推动香港的优质教育,以及保障学生的利益,这些措施包括:

  1.在一般行政、财务及人事上给予学校管理层所需的自主权,但同时就学校的表现对他们高度问责;

  2.监察资助学校运用津贴及公帑的情况,确保津贴运用得宜及有效;

  3.就资助学校的管理及行政,不时发出指引及指示;

  4.视察学校,包括在有需要时查核学校内部所有文件及记录,以确保学校学与教的质素、成效及不足之处能有所改善,并在公众利益的大前提下,接受公众问责;

  5.如认为派员出席学校法团校董会会议有助提升学校运作及表现,可指派公职人员出席此类会议;以及

  6.根据《教育条例》第41条,常任秘书长可委任“校董,任期按[他]认为适当者而定”,如他认为:

  (1)“某间学校的管理并不令人满意或该校并无以适当方式促进学生的教育”;或

  (2)“某间学校校董会的组成相当不可能使该学校管理令人满意,或相当不可能以适当方式促进学生的教育”;或

  (3)“由于任何理由,某间学校并无校董”。

  二、购买学位

  购买学位是香港政府对按位津贴学校采取的资助措施。按位津贴学校与资助学校相同,获得政府的资助,区别在于“按位津贴”是以实际学生人数计算资助,而不是以班级数目计算。

  1988年《教育统筹委员会第三号报告书》认为,政府向私立学校购买学位的做法,在之前只是为了满足公办学校学位不能满足学生入学需求的权宜之计,这项政策存在多方面的不足。首先,政府对私立学校的发展没有统一的规划,私立学校只是用来满足公办学位的不足,政府买位的私立学校质量良莠不齐;其次,买位学校学位大大低于政府用于资助学校学位的费用,使买位学校须依赖这个制度提供现金周转,也使这些学校的质量一直低于官立及资助学校的水平,这使得它们无法提高标准去吸引不拟在官立及资助学校就读的学生。再次,部分由于学费受管制,私校从来没有机会发展为官立及资助学校以外的另一项可行选择。基于此,教育统筹委员会提出建议,利用1988到2000年的时间,逐步将政府买位的私立学校或者转化为完全的私立学校,或者转化为直接资助学校。目前,香港政府购买学位的私立学校仅有两所,均为中学。

  三、生均经费补贴

  生均经费补贴是港府针对直接资助学校(包括中学和小学)所采用的资助措施。直接资助学校(直资学校)指1988年以来参加“直接资助计划”的学校。直资学校不同于资助学校,直资学校在办学上享有私立学校的自主权,可以收取学费,政府拨款会考虑学生数目;而资助学校则以受政府委托的形式对学校进行管理,除非经教育局常任秘书长批准,学校不得收取任何费用,拨款考虑班级结构。目前香港约13.04%的小学生和15.02%的中学生在直资学校就读。[1]

  直接资助学校是根据教育统筹委员会第三号报告书的建议,及经行政局通过而设立。在直资计划下,学校在包括资源调配、课程设计和招生等方面享有自主权。除了获得政府发放的津贴外,直资学校还可收取学费,用以提供额外的支持服务和学校设施。自2001/02学年起,香港教育局实施了直资计划改善措施。[2]

  政府以整笔拨款形式向直资学校发放经常津贴,所得的津贴额是根据直资单位津贴额(即一个资助学校学位的平均单位成本)及直资学校的收生数目计算。从2001/02学年开始,直资学校收取的学费若不高于直资单位津贴额(下称「X」)的7/3倍,政府会向学校发放经常津贴的全额。学费若超过这个水平,政府便不会向学校提供任何经常津贴。如果学校收取的学费是介乎2/3 X(X的三分之二)与 7/3 X(X的二又三分之一)之间,则学校在2/3 X的水平以上每多收一元学费,便须拨出五角作为学费减免和奖助学金计划之用。学费减免和奖助学金计划的资格评估基准不可低于政府提供予清贫学生的资助计划,以确保学生不会只因无力缴付学费而失去在直资学校就读的机会。直资学校须最少拨出学费总收入的10%作为学费减免和奖助学金计划之用。

  《教育统筹委员会第三号报告书》认为直接资助的方法执行容易,不需要利用武断的利润管制办法,去防止学校牟取暴利。个别学校可选择收取高昂的学费而放弃大部分政府津贴,以吸引富裕或特别的学生。但在这个方案下,大部分直接资助学校都不会变为贵族学校。

  四、购买课程

  购买课程是港府购买私立职业教育服务的一种方式。港府主要通过雇员再培训局运作的雇员再培训基金,采用竞争性拨款机制对私立职业教育机构进行资助。需要注意的是,雇员再培训局的竞争性拨款,不仅面向私立中职,同时也面向公办中职,这样有利于促进公办和私立中职之间的竞争。

  雇员再培训局会根据社会经济发展的需求,制定年度的课程及招生规划,供职业教育机构申请提供相应课程。申请提供课程的培训机构需向雇员再培训局提供详细的课程建议书及财政预算,以供雇员再培训局审核。通过审核的课程会先进行试办及评估,通过评估的课程会按照培训机构的课程建议书和审定的财政预算正式开办。雇员再培训局制定了一套成效指标,用以在成本效率、课程效益和有关人士对课程的满意程度方面对培训机构进行评估。这些成效指标包括:

  (1)成本效率指标:学位使用率(实际招生与计划招生比)、课程出席率和学员单位成本;

  (2)课程效益指标:就业率、留职率和结业成绩评核/考试或技能测验的合格率;

  (3)有关人士对课程的满意程度:对受训学员、雇主及公众意见调查的结果。

  为便于监察,雇员再培训局选择以学位使用率、课程出席率和就业率作为主要成效指标,并为这些成效指标制定相应的目标比率。若课程在上述各方面的成效不能达到所规定的目标比率,雇员再培训局会要求有关培训机构做出解释,以及提出建议和采取补救措施。2011及2012年,雇员再培训局在再培训津贴和培训计划及课程方面的年度开支都在7亿港币左右,培训结业毕业生在100000人次左右。[3]

  五、教育券

  教育券是港府用来资助学前教育的主要方式。根据香港教育局通告第1/2007号《学前教育新措施》,香港政府从2007/08学年起推行学前教育学券计划(学券计划),直接向家长提供学前教育学费资助,以供支付年满两岁八个月的子女的学费。

  根据现行香港教育局通告第6/2011号《学前教育学券计划》,参加学券计划的注册幼儿园须满足若干条件:

  (1)属根据《税务条例》(第112章)第88条获豁免缴税的非营利幼儿园;

  (2)根据香港课程发展议会所颁布的《学前教育课程指引》,提供全面均衡的本地课程;

  (3)收取学费不超过指定学费上限。

  在2011/12学年,以半日制学额及全日制学额计算的每名学童每年学费上限分别为24,000港币及48,000港币。从2012/13学年起,教育局会每年调整学费上限,根据综合消费物价指数(综合指数)的按年变动幅度上调学费上限,或在通货紧缩时冻结上限。在后一种情况下,待累积增幅超过累积跌幅后,才会调高其后学年的学费上限。同时开办半日制和全日制班级的幼儿园,须同时符合该两项学费上限规定,才合资格参加学券计划。开办国际课程的幼儿园和国际课程的幼儿园班级不合资格参加学券计划。

  在2012/13学年及之后,学券资助额会以2011/12学年每名学童每年16,000元为基数,每年根据综合指数的按年变动幅度作出调整。为简化行政及会计程序,从2012/13学年起,以学券支付的幼儿园学费将按参加学券计划的幼儿园收取学费的期数发放给有关幼儿园。

  (4)公布幼儿园营运的主要资料,以符合提高透明度的规定(包括但不限于核准的校监及校长的姓名、教师的人数、校长和教师的资历和薪酬幅度、学生人数、学校设施和活动、课程、学校财政资料、学费,以及任何可自由选择参加的活动和项目所涉的附加费用),并同意把有关资料刊载于政府不时编制的幼儿园及幼儿园暨幼儿中心概览,并向公众公布;

  (5)每年按教育局指定的日期,提交涵盖整个学年的经审计账目,供教育局审阅。有关账目须经由根据香港《专业会计师条例》(第50章)注册的执业会计师/注册核数师审核、注有日期及签署。参加学券计划的幼儿园所领取的学券款额,须准确妥善地记入该经审计的账目内;

  (6)准确备存与参加学券计划的幼儿园有关的所有营运收支记录,并在有需要时向教育局提交;

  (7)不得将盈余转拨(不论以何种形式)给所属的办学团体或其他机构;

  (8)遵守《教育条例》(第279章,相当于香港的教育法)及《教育规例》(第279A章,主要内容为对学校办学软硬件的基本要求)的规定,以及在管理及专业方面维持令政府满意的运作水平;

  (9)遵守常规行政指令的规定,包括但不限于(a)达到师生比例1:15的最低要求,已有具备幼儿教育证书资格的教师;以及(b)幼儿园的核准校长持有政府书面订明的指定学历要求[4];以及遵从教育局不时就幼儿及幼儿园教育所发出的指示及指令。

  (10)事先以书面形式通知教育局任何运作上的变动(包括但不限于非营利营办模式、学费变动、课程变动、师生比等),而此等变动会影响其参加学券计划的资格,并付上所有相关文件。

  除此以外,参加学券计划的幼儿园需要按照教育局的要求进行自我评估并接受教育局组织的校外评估,不合格者将丧失参加学券计划的资格。

  在教师工资方面,所有幼儿园均享有完全自决权,按巿场情况制定教师的薪酬。

  六、地租优惠[5]

  地租优惠是香港政府针对非营利私立学校进行的资助政策。港府《1998年施政报告》提出,为促进更多优质的私立学校的出现,以建立更多元化的教育体系,让学校有更大的创新空间,也让家长有更多选择,1998年起将推行一项试验计划,让非营利私立学校可以向政府申请以象征式地价批地,以及申请一笔工程设备资助贷款。

  具体的地价高低和工程设备资助贷款额度,因学校地址等因素有所不同,有时甚至会地价全免。

  七、政府招标

  根据《物料供应及采购规例》,教育局可以通过招标方式向社会购买需要的物资/工程或服务。招标的具体文件的准备等工作由教育局负责,但投标单位的审批则有不同情况。

  教育局可以由一名职级不低于首长级薪级第2点的首长级人员担任主席,组成3人的投标委员会,负责审批价值不超过500万元的投标书。超过500万低于1500万的货品及一般服务投标书,需要政府物流服务署投标委员会(由政府物流服务署署长担任主席)批准;超过500万低于1亿元的建造服务投标书,需要工务投标委员会(由建筑署副署长担任主席)批准。超过1500万元的货品及一般服务投标书,以及超过1亿元的建造服务投标书,则由中央投标委员会(由财经事务及库务局常任秘书长(库务)担任主席)审批。

  香港教育局2015年获批的招标项目包括“为南京历史文化探索之旅2016/17提供服务”和“为非华语中学生提供与就业相关经历的先导计划”两项;2016年施行的招标项目包括“为合资格非华语学生在2017年提供非本地中文考试服务”。

  [1] 数据来源:《香港统计年刊2015》。

  [2] 香港教育局网站:http://www.edb.gov.hk/tc/edu-system/primary-secondary/applicable-to-primary-secondary/direct-subsidy-scheme/index/info-sch.html.

  [3] 立法会人力事务委员会,《雇员再培训局的未来发展路向》,香港:立法会人力事务委员会,2008;《雇员再培训条例》和香港申诉专员公署,《有关雇员再培训局提供再培训课程的若干问题的直接调查》,香港:申诉专员公署,2000。

  [4] 校长须持有幼儿教育学士学位、最少一年取得学历后的相关工作经验,以及已完成一项认可的校长证书课程。因应特殊情况,新任校长或可获批准于受聘的首年内完成该课程。

  [5] 详见2019年第2-2期简报《香港私立非营利学校用地制度简述》。