本文为北京国家会计学院王守军副院长在“‘双一流’建设背景下高校财务面临的挑战与机遇”分论坛上的总结发言。
编者按：2016年10月25-27日，由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的“第二届中国教育财政学术研讨会暨2016年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京大学中关新园举行。来自国内外教育财政领域的政策制定者、实践者、学者以及媒体和公益机构负责人等各界人士400余人参加了本次会议。
本次会议包括义务教育财政、高等教育财政、职业教育财政、教育测量与评价以及流动人口子女教育财政五大主题，由11个分论坛组成。为了更广泛地与各位同仁分享相关议题的讨论与交流，从本期开始，我们会陆续将各分论坛综述及部分会议发言编发简报。
为探讨“双一流”建设背景下高校财务管理的新挑战、高校资源配置以及预算管理模式改革等问题，本次会议专设了“‘双一流’建设背景下高校财务面临的挑战与机遇”分论坛，特别邀请教育财政专业委员会常务理事、北京国家会计学院副院长王守军研究员担任分论坛主席，并邀请来自武汉大学、北京师范大学、华中科技大学等国内著名高校的总会计师进行主题发言。
下文为北京国家会计学院王守军副院长在“‘双一流’建设背景下高校财务面临的挑战与机遇”分论坛上的总结发言。
建设世界一流大学和一流学科是我国人才强国战略的选择，也是我国从高等教育大国向高等教育强国迈进的需要。“双一流”建设的可持续问题受到广泛的关注。高等教育可持续发展的前提是资源可持续。资源可持续，就是既要满足今天的需求也要考虑满足明天的需求，可以从三个方面来看：一是从总量上来说，资源总投入是否能够持续增加；二是从结构上来说，如果财政经费无法维持预期的增长，其他来源能否进行替代和弥补；三是从效率上说，能否保证单位资源投入的效益不断提高。
新常态下，经济增长放缓至中高速，财政增长放缓至中低速，“双一流”建设财政保障会面临较大压力。表面上看，我国当前财政可持续遇到的威胁是收入增速放缓和支出刚性增加带来的，本质上说是我国财政如何支持和顺利实现经济社会转型、如何激发经济主体活力、如何高效利用资源的问题。因此，在新常态下对于高等教育财政可持续问题，既需要顶层设计也需要机制改革，通过机制改革实现各个层面的激励兼容，保障和激发微观主体的效率效果。结合国际国内高等教育发展的大背景和大形势，讨论高校财务可能面临的困难与挑战，十分必要、也十分重要。
一、困难挑战
从世界范围内看，许多国家高等教育都曾出现过由于政府投入波动造成的学校财政困难，以至于不得不推动资源多元化甚至大幅度提高受教育者分担水平的情况。高等教育出现这种财政危机的原因有三：一是收入来源单一，学校对某一来源的依存度过高，学校收入结构存在问题；二是收入性质脆弱、财政积累不够而支出过于刚性，学校财务弹性存在问题；三是学校资源配置中无法有效地减少低效和浪费，以迅速地适应和调整，学校效率存在问题。因此，高校财政多元化、保持财务弹性和保证资源配置效率一直是各国高校重视的问题。
如果“对标”的话，我国“双一流”建设瞄准的是哪些学校呢？不管按照哪个大学排名，都可以看到世界一流大学2/3-3/4分布在美国，而其中又绝大部分是私立的高选择性大学。当然，这些学校的成长和发展过程展示给我们的并不都是经验，也有教训。
从经验的方面说，美国的一流大学有几个可以借鉴之处：
一是持续不断地投入，是保障人才培养和科学研究保持卓越的基本条件；二是收入来源的多元化，是学校财务可持续的基本经验；三是从支出结构上看，支出中用于“人”的费用占据了较大比重，体现着世界一流大学建设基本要素中“人”的重要性，体现着一种基本关注。
从教训的方面说，美国一流大学所遇到的问题和挑战，有“三个困境”特别值得关注：
一是美国高选择性大学入学竞争日趋激烈，家庭和学生选择好大学的热情高涨，但同时这些学校也越来越多地遭到了质疑和批评。比如：这些大学一方面越来越富有，但另一方面其学费越来越高，这引起了美国社会公众对这些学校不小的愤怒，也引发了政府对于学费问题的关注和干预。也就是说，美国高选择性大学在保持卓越的同时受到的质疑也越来越多。这个问题值得注意：“双一流”学校在取得必要办学资源的同时如何保持较高的社会公信力？
二是美国高选择性大学之间存在着激烈的竞争，这些竞争不限于优秀师资和优秀生源，还扩展至围绕师资和生源的其他非学术领域，包括生活、学习、福利、校际比赛等方面，这就是所谓的“花钱竞赛”（Arm Racing of Spending）。竞争是办好大学必需的生态，但“花钱竞赛”就落入一种典型的“囚徒困境”。这个问题值得注意：“双一流”建设过程中，如何在鼓励和保持竞争的同时，避免不必要的花费和过重的非学术负担？
三是美国高选择性大学多年来存在持续成本上升的问题，而成本控制不力的一个重要原因就是大学治理存在结构性问题。在共同治理过程中，学校成本控制与削减存在重重困难。这是美国高选择性大学面临的第三个困境：对于成本控制无能为力、无人负责。这个问题值得注意：我国高校治理改革能否解决软预算约束和无成本约束的问题，能否避开或减轻这个问题的影响？
我国的“双一流”建设实际上就是在中国这样一个发展中国家，通过公办教育和公立大学建设出世界一流的高等教育机构和学科。这个任务面临着多重挑战：
一是我国建设世界一流大学和一流学科存在“时空压缩”的紧迫，赶超型的建设方式带来了多方面压力。从人才的短缺，到办学条件的改善再到办学水平提高、治理能力保障，需要做的事情太多，不仅需要持续大规模的投入，还需要保障资源投入的效率效果和效益，这个过程中各种矛盾会不断凸显。在较短的时间内，如何通过好的政策和机制鼓励内涵发展和质量提高，切实取得建设成效，使资源投入各方获得持续支持的信心，是十分重要的。
二是在我国高等教育大众化阶段做好“精英教育”，存在不少矛盾。我国公立大学的分层发展既是现实情况,也是未来选择,“梯队发展”或“雁阵发展”是十分必要的，对于这一点很少有人提出异议。但是,对于“谁先发展、谁后发展”,对于优先发展的高校如何支持等问题,却看法差异很大。不仅正在建设世界一流的大学与一般大学中有不同看法,即使那些同在建设世界一流的大学中也有不同看法。如何处理好普遍与特殊之间的关系，如何做好高校分层建设和分类支持，如何解决好一流大学和一流学科建设支持政策的正当性与合法性的问题，消除“吃偏饭”嫌疑，是十分关键的问题。
三是我国建设世界一流大学面临的是全球竞争，是在国际范围内争夺人才、争夺资源、争夺机会，办学过程中的主要要素价格可能是发达国家的价格，如果不得不采取国际价格水平或远超国内的成本水平进行投入，在某些方面代价高昂或成本高企，政府、社会和国内其他高校都可能有质疑和不解，直接影响各方面支持的态度和力度。
二、投入机制
改革开放以来，我国高等教育投入的总量是持续增长的，尽管在一些地区、在有些年份生均投入出现过下降和停滞，但从总的趋势上看生均投入水平也是增加的。可以说，近年来我国高校已经习惯了投入的较高速度增长，也依赖投入的较高速度增长。现在的问题是这种高等教育投入增长是否可持续？在新常态下，经济放缓和财政能力的相对下降，使得高等教育的投入增长也有可能放缓，如何做到高等教育的可持续发展是摆在政府、社会和学校面前的共同课题。因此，我国高等教育的投入机制面临着严峻的考验和转型压力，高等学校应当有忧患意识，应当未雨绸缪和长远规划，还应当有体制机制准备。
“双一流”建设不能仅仅靠政府投入，“双一流”建设更不能紧紧“靠”在政府投入上。承担“双一流”建设责任的学校要承担机制创新的责任，要在多年来的建设成果基础上，通过能力建设解决自我发展、良性发展的问题；政府支持的手段和方式可以多样化，投入不仅仅是资金的投入，资金之外的支持也很重要、不能忽视。简单地说，“双一流”建设的资源保障体系可以向社会争取资源、向政策争取空间、向管理争取效益。
1．调整机制以引导资源投入多元化。“双一流”高校要坚持办学宗旨与办学特色，面向国家、社会、市场需要，争取社会各界的投入，政府鼓励学校收入来源的多元化，以财政资金撬动社会投入、放大财政投入效果。
多年来，我国一直推动高等教育建立多渠道筹集资金的体制，但这个体制尚需完善而且任重道远。所谓“向社会争取资源”，是指“双一流”高校要切实实现办学资源的多元化。办学资源多元化的目标是减少对政府的依赖。近年来，政府陆续实施了一些鼓励社会向高等教育投入、鼓励高校争取社会投入的政策，取得了良好的效果，比如：中央高校捐赠配比财政资金的政策等。当然，在这个方面还有许多可以努力的空间。包括以下选项：
（1）应形成合理的学费价格体系。学习型社会和学习型组织建设实际上为高等教育提供了巨大的发展空间，也为高校发挥社会服务职能提供了机会。在这个过程中，要逐渐建立健全成本补偿制度，形成合理的学费价格体系，在保证学习机会、激励学生学习的前提下，促进学习者、家庭、用人单位和社会公益的共同投入格局。
（2）开放办学和国际化办学应得到鼓励,一方面解决生源结构和教师结构等技术层面的问题,另一方面解决办学文化和国际竞争层面的问题。
（3）政府可以结合机制创新允许学校通过公开市场发债，接受公众对大学的财务监管,这不仅有财务方面的意义,还有治理方面的意义,使大学行为更为公开透明。
（4）财政科技投入机制改革以引导科技成果转化。鉴于高校作为科技成果转移转化的重要阵地，政府能否考虑对于高校科技成果转化收益按照一定的比例和条件，进行一定的财政资金配比政策，用于高校的科学研究工作。这种财政配比政策实际上也是一种鼓励产出、鼓励科学技术尽快转化为生产力的绩效拨款。
2.下放权力以提高资源投入效率。通过取消经费使用方面的不必要、不合理限制，将资源配置的权力和责任落实给学校，鼓励学校统筹资源，减少冗余和浪费。所谓“向政策争取空间”，是指政府有可能以政策调整激励社会各界对一流建设的投入，有可能通过政策调整替代部分资金投入。政策空间是政府可以运用的重要手段，不能忽视。
财政资金按照基本支出和项目支出进行管理是现代财政管理的重要方法。近年来，项目支出在保证财政使用方向、体现事业发展导向方面的效果是显著的，但也出现了项目过多、过细，管理过于繁琐复杂的问题，项目结转和结余突出的问题。这几年，高等教育投入的基本支出与项目支出结构一直在调整之中，基本支出和能够统筹使用的项目支出的比重在提升，这种基本趋势是正确的。财政要实现“精细化科学化”，对于不同层面来说具体的意义和要求是不一样的。在微观层面，基层单位的“精细化科学化”就是要管好用好财政资源；在宏观层面，中央政府的“精细化科学化”首先是要建立健全良好的体制机制、进行合理的顶层设计、开展有效的宏观资源配置、建立完善宽严适度激励兼容的政策体系，而不是“事无巨细、一统到底”。财政管理需要在纵向之间合理地分配权力，激发各个层面的积极性，同时落实各级管理责任，共同做好管理工作。
我们应当认识到，外部控制与组织绩效之间存在着一定的矛盾。也就是说，外部控制多而组织绩效不一定高。许多“假绩效之名”或“以绩效为初衷”而实施的控制，其结果往往是绩效越来越低，而且无法追究绩效低下的责任，因为组织行为是深受外部控制操纵的结果。财政经费执行进度考核虽然是出于好的初衷，但实际效果却可能是“鼓励”尽快花掉来之不易的财政资金而不管效益效果如何。由于存在信息不对称的问题，监管部门很难判断每一笔经费的使用是否物有所值、是否与工作相关、是否有必要花费、甚至是否真实，只有经费使用当事人才掌握这些信息。因此，经费使用人对待财政资金的态度就十分重要：把财政资金当成别人的钱不负责任地花掉还是像对待自己的钱一样精打细算地使用？有人认为，基层单位财政经费的结余似乎意味着资源分配者的“事故”因而不能剩余太多，但正是这种观念下的财政经费执行考核政策会造成背离初衷的结果。除此之外，还有几个方面的政策值得考虑：
（1）资产收益可能成为一些学校的重要办学来源，但现行许多规定并不利于高校资产收益、资产出租出借的管理等。
（2）高校资金保值增值的限制政策需要放宽，在满足风险控制条件的前提下，让高校有更多的选择，做到“安全合法有效”，使用资金收益补充教学科研、支持学校自我发展，是值得考虑的问题。
（3）妥善解决校办产业等风险较高资产的风险控制和规范治理问题，结合长远发展、在中国现实条件下推动教育基金积累，以培育学校的财务可持续性。
（4）学校在后勤和支持体系中，进一步通过“外包”替代“自产”，通过“有偿经营”替代“行政管理”，重新界定学校与社会之间的“效率边界”。比如:不必要求学生集中住宿，更不必要求留学生集中住在学校,进一步结合社会资源的合理利用来满足学校资源需求。
3.鼓励积累以纾解资源投入压力。通过管理改进，激励高校节约经费、提高效率，不断地积累资金，形成抗御风险的能力，减轻对政府的过度依赖。
低效和浪费，在我国高校中普遍存在。资源配置效率既是事关社会投入信心和积极性的问题，也是事关高校财政可持续发展的问题。我们需要关注高等教育资源投入过程中可能存在的“沙地渗漏”现象，如果不能通过机制改革来解决这个问题，单纯投入只能造成不断的资源损失。经过多年投入，高校形成大量存量资产，存量资产利用不好，就会形成大量的闲置与浪费，不仅如此，形成资产闲置和浪费的机制会继续造成更多的闲置与浪费。这就是说，如果不能解决存量资产的利用效率问题，就无法解决增量资产的效率保障问题。存量资产与增量资产是一个机制上的两种形态、是相互关联的。所谓“向管理争取效益”，是指高校需要不断改进内部资源配置，提高存量资产的利用和增量资产的优化。因此，在高校中要大力探索资源配置机制改革。
（1）形成资源有偿使用机制。学校内部建立健全成本控制机制、资源共享机制。在学校中模拟市场机制，对资源都贴上一个“价格标签”，形成资源有偿使用机制，既能抑制不合理的需求，也能鼓励存量资产的有效供给；既能解决现有资产的运行保障问题，也能弱化增量资产购置动机。简单地说，如果“可以留用的就不必急着用，可以不买的就不用急着买”，在高校中形成资源稀缺、有偿使用的观念，鼓励师生珍惜资源珍惜经费。
（2）鼓励节约形成积累的机制。积累是高校抗御风险的重要手段，也同样是政府财政抗御风险的重要手段。从短期来看，假设出现了财政收入的急剧减少和资源短缺，如果高校可以以丰补歉、丰歉自平，积累就是缓冲而不至于让政府承担过大政治压力；从长期来看，高校积累的水平和积累的习惯，是学校改进配置、提高效率的方向，同时更是政府调整财政投入规模和投入方式的条件。因此，如果高校不愿积累、不能积累，而习惯于无视效益、突击花钱，政府作为投入方和高校作为使用方，“两败俱伤”、没人受益。
（3）学校通过探索“责任中心管理”等措施，将资源配置责权进一步下移，通过“去集权化”，减少信息不对称，贴近教学科研第一线，以提高资源配置效率。
（4）认真研究和解决高等学校非营利机构的免税地位问题。对高等学校征纳企业所得税的问题也是造成高校积累不足的原因之一。免缴企业所得税的一个直接效果就是鼓励节约和积累。在高等教育和公益慈善法律法规的建立健全过程中，对非营利型高等教育机构免除企业所得税政策迫在眉睫。
三、问责体系
高校在获得了物资资源、政策空间的同时,也应当考虑如何更好地承担社会责任。从逻辑上讲，讲投入和讲问责是相互联系、顺理成章的。要完善问责以增强资源投入信心：通过完善高校治理能力和治理体系建设，解决财政投入的问责机制难题，做到公开透明和阳光财务，让广大人民群众放心投入。
这些年来，各方面普遍反映经费使用管理越来越紧、越来越严，有人认为现行的某些科研经费政策影响了科学研究活动的顺利进行，甚至有人认为现行的某些科研经费管理政策阻碍了创新。认真分析一下我们会发现，之所以出现经费使用管理过于繁琐的问题,往往是与经费使用中不断出现不规范的情况密切相关的。多年来，我们所习惯的管理机制是一种“应激管理”,“出现问题—制定规则”。为了堵塞所发现的各种各样的漏洞,需要制定各种各样的规章制度。多次循环往复的修补以后,形成了越来越复杂的规章制度体系，而这种复杂体系既给经费使用者增添了许多“条条框框”和“沟沟坎坎”，也给经费的资助者和监管者增加了许多实施成本和防范成本。这种博弈过程所带来的社会代价是高昂的、是谁都不满意的，但是如何跳出这种“恶性循环”呢？这就需要解开一个“扣”，其核心是信息问题，就是如何区分正常的科研活动和谋取私利的违纪违法行为，做到既能支持正常的科研活动，也能够识别和惩处少数谋取不当利益的行为。也就是说，我们应当分清两类问题，一类是科研经费使用管理规定不尽合理、程序过于繁琐，而需要改进的服务、简化的程序，另一类是经费使用过程中的不规范现象需要治理的问题。从道理上讲，既然高等学校所使用的是纳税人和委托人的钱,那么就需要对纳税人和委托人负责,管好用好经费是应当的责任,不是需要去除的、额外的负担；既然政府是广大人民群众利益的“守护人”，那么放权就不是放任，放权就不是放弃监管职责，“守护人”的职责是不能放弃的。
那么最近国家在科研领域“放管服”改革和经费使用自主权下放的本质要求是什么呢？就是经费使用者守住经费使用“真实合法相关”的底线，在这个基础上可以按照科学研究的需要来使用经费；经费监管者需要得到经费使用“真实合法相关”的合理保证，其他不再干预经费的使用。
毫无疑问，我们所讨论的放权不意味着没有底线。近年来，极其个别的科研人员以虚假的业务、虚假的发票套取资金,或者通过关联交易转移资金,或者将经费用于个人和家庭支出,甚至奢侈性地、豪华式地挥霍浪费。这些行为不符合法律法规的要求，不符合人民的期望,不符合科研人员的行为规范,不符合社会公共利益。因此，在科研经费使用放权的同时，需要完善经费使用监管体系，所谓“放得了，接得住，管得好”。高校经费监管体系需要减轻经费使用方和经费监管方的信息不对称，需要降低监督的社会成本，需要保护科研人员的工作积极性。再次强调，外部控制与组织绩效之间存在着矛盾和平衡，过去我们过分依赖外部控制，忽视了内部自律，忽视了外部控制要通过内部治理发挥作用，这种思路需要调整。我们认为，经费使用者和经费监管者的关系要从完善高校治理体系、促进政策合理化、落实管理责任和完善监督体系四个层面进行调节。
1.完善高校法人治理
推动完善高校法人治理，是保证资源投入效率、落实管理责任的根本之路。高等学校接受财政资助来完成人才培养和科学研究任务，要做到“阳光财务”、资源配置合理有效、经费管理严格规范，这是一种基本的社会契约。目前按照高校信息公开的要求，高校已经逐步地进行信息公开，但是信息公开在内容、方式、可读性、有效性等方面还存在许多问题。从长远来看，建立高校整体财务报告制度，对学校改革发展运行的环境、责任、治理、财务进行综合报告，势在必行。这项工作一方面是解除受托责任的需要，另一方面是增强高校公信力、提高社会各方面投入的需要。通过不断完善学校治理体系和治理能力建设、内部控制体系建设，以及逐步推行对高校的社会审计鉴证，将对高校构建一个环节闭合、多面立体的社会问责体系，为办好人民满意的教育提供保障条件。
2.促进政策合理化
经费使用与监管是一种典型的委托代理关系。由于存在信息不对称问题，外部监督者很难了解那些与业务密切相关的信息,比如：经费是否够用、预算结构是否合理等等。对于经费够不够、经费如何使用更好等问题，教师比外人更清楚，所以调整预算的主要权力应该放给一线人员。从宏观上和长远上看,节约经费不仅会节约某一个时期的资源,还会有一定的替代效应、进一步带来未来资源需求的减少,降低政府财政投入的压力。
3.落实各级责任
经费使用的基本责任是什么？就是要做到真实、合法、相关。
从人员的层面看，项目负责人和具体经办人对经费使用中的真实性、合法性、相关性承担直接责任。在监督体系中，应当发挥同行的监督作用，发挥同事的监督作用，通过“熟人”的近距离牵制，逐渐形成良好的文化氛围，对故意不当使用经费的行为形成“现实而具体”的压力。
从机构层面看，高校有没有对师生正确使用经费开展过有效的教育？高校是不是具备健全有效的制度体系和内部控制？高校有没有及时发现和正确处理过经费使用方面的问题？经费使用管理是财务部门和审计部门的重要职能，还是高校党委的重要责任，也是纪委监督执纪的重要内容。责任追究不能流于形式、停在纸面，对于发现的问题，应当严肃处理，保持一定的威慑；对于经常发生违纪违法行为的单位，要追究党委和主要领导人的责任。
4.完善监督体系
经费使用监督体系包括内部监督、政府监督和社会监督，这几个方面是各有分工、相互配合的。外部审计和检查过多过滥、重复检查、相互隔绝的问题必须要得到解决。外部监督应当形成结果共享机制，既要减少检查和审计，又要保持必要的监督力度、深度和广度。各种检查要关注内部控制制度的健全性和有效性，外部监督、社会监督要与完善内部监督结合起来，通过完善内部管理来落地。
四、结语
“双一流”建设肯定不会一帆风顺，其根本原因在于有限理性与未来不确定性。就像一些研究指出的那样，高校作为一种社会组织，其短期效率与长期适应能力之间存在着深刻的矛盾：当前的适应性越强,对未来的适应能力可能越弱。这就给高校管理当局和政府提出了要求：对于高校来说,今天运转得好的高校不一定是明天发展最顺利的高校,竞争是必然的也是必需的, “双一流”不是百米赛,而是马拉松,所有高校都必须克服惯性和“路径依赖”,突破利益集团的惰性和利益藩篱,尤其是当前发展好的学校。对于政府和社会来说，“双一流”建设成就可能是概率意义上的、是总体意义上的、是宏观意义上的，要允许不同方向上的探索,要给“双一流”高校以资源配置自由空间，没有宽容和灵活,就没法激发活力，就没有高校的可持续发展。
上述讨论和建议并不是要为“双一流”高校创造一个超国民待遇,而是期望通过机制改革和政策调整,创造一个公平竞争的环境,创造一个鼓励高校“眼睛向外”争取资源的环境,创造一个鼓励高校厉行节约和提高效率的环境。我们有一个基本判断：学校节约的潜力很大，社会投入的潜力很大，资源配置效率提高的潜力很大。在高等教育无法依赖高速大规模投入的情况下，高等教育的投入机制转型是必然的、不可避免的，迟不如早，尽快使高等教育适应新常态。
基于以上条件和判断，我国完全可能在新常态下，通过体制机制改革，以放缓的财政投入水平维持高等教育的可持续发展。
* 作者简介：王守军，北京国家会计学院副院长、研究员。
